彭華偉蔣 琪

（①西南政法大學(xué)商學(xué)院 重慶 401120 ②西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 重慶 401120）

2019年中美之間數(shù)千億美元的貿(mào)易戰(zhàn)以相互加征關(guān)稅和制裁企業(yè)的方式愈演愈烈，究其深層次原因，既有中國強(qiáng)大出口能力已“威脅”到了特朗普政府主導(dǎo)的所謂美國企業(yè)應(yīng)“美國優(yōu)先”而實(shí)施的貿(mào)易保護(hù)主義，更有歐美發(fā)達(dá)國家針對新興市場國家對本國企業(yè)尤其國企采取保護(hù)政策、不遵守“競爭中立”原則、濫用管理權(quán)造成市場機(jī)制扭曲等行為的一種情緒宣泄式的報復(fù)。

一方面，發(fā)源于澳洲，成熟于歐美的“競爭中立”原則，的確有著歐美國家借此來實(shí)現(xiàn)其在地緣政治中鼓吹的“亞太再平衡①亞太再平衡：2012年，美國防長帕內(nèi)塔提出，主要思想是利用中國周邊各國復(fù)雜的歷史、政治和經(jīng)濟(jì)形勢，加強(qiáng)對亞太各國的軍事存在和經(jīng)濟(jì)影響，引導(dǎo)各國力量來遏制中國發(fā)展，從而鞏固美國在亞太的絕對戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)地位?！辈呗缘挠眯?；但我們也要客觀看到“競爭中立”原則中的許多制度設(shè)計也是與我國政府在改革開放中矢志追求的“減少行政干預(yù)，創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，讓市場決定資源配置”的目標(biāo)是一脈相承的；同時在另一方面，中國部分低效且體量龐大的國有經(jīng)濟(jì)體欲借“混合所有制改革②混合所有制經(jīng)濟(jì)至今沒有統(tǒng)一定義，這里采用程志強(qiáng)2014年6月4日發(fā)表在《人民日報》上的《積極探索國有企業(yè)發(fā)展混合經(jīng)濟(jì)的路徑》所做的概括：混合所有制經(jīng)濟(jì)是指在既定經(jīng)濟(jì)制度下，為促進(jìn)資源更合理配置，多種所有制結(jié)構(gòu)、多種經(jīng)濟(jì)主體、多種配置方式和多種分配方式相互融合利用的經(jīng)濟(jì)模式?！保ㄒ韵潞喎Q“混改”）為提升競爭力的新突破口。然而在混改推進(jìn)過程中，企業(yè)如何分類成了久拖不決的難題，本研究借助“競爭中立”原則來研究國企混改分類的標(biāo)準(zhǔn)，并以西藏天路公司為案例進(jìn)行分類操作的示范。

一、“競爭中立”原則的緣起與核心內(nèi)容

上世紀(jì)末，是發(fā)達(dá)國家推行自由經(jīng)濟(jì)與市場化改革的關(guān)鍵時期。由于澳大利亞國有企業(yè)中大量壟斷、腐敗與低效的存在，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，1996年，澳大利亞率先發(fā)布《聯(lián)邦競爭中立政策聲明》。2004年，澳大利亞國庫部和財政部又聯(lián)合出臺《澳大利亞政府對經(jīng)理人執(zhí)行競爭中立的指引》，進(jìn)一步明確“競爭中立”政策在澳大利亞的實(shí)施細(xì)則。2005年，OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）借鑒澳大利亞的成果，大力推動“競爭中立”原則的國際化，其發(fā)布的《國有企業(yè)公司治理指引》在第一部分就強(qiáng)調(diào)致力于確保國有企業(yè)與私營企業(yè)之間的公平競爭環(huán)境（余菁等，2014）[1]。緊接著，歐盟在《歐盟法》第106條、美國在TPP（跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定）中也都堅持國際貿(mào)易合作應(yīng)遵循“競爭中立”原則。目前，“競爭中立”已成為全球經(jīng)濟(jì)合作時應(yīng)遵循的國際化制度規(guī)范（馮輝，2016）[2]。

綜合澳大利亞、美國、OECD及歐盟頒布的“競爭中立”條款，我們作如下定義：“競爭中立”原則是指政府及企業(yè)的商業(yè)行為，不應(yīng)當(dāng)僅因?yàn)槠渌兄频匚欢@得相較于其他所有制企業(yè)更為有利的競爭優(yōu)勢。政府在市場競爭中應(yīng)保持中立態(tài)度，營造有利于各種所有制企業(yè)公平競爭的環(huán)境，不能人為設(shè)置市場障礙或有意偏袒某一競爭主體，造成市場配置資源的機(jī)制被扭曲。從定義我們可以看到，“競爭中立”原則與我們所倡導(dǎo)的有中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本原則是相融相通的。

從實(shí)踐來看，各國普遍認(rèn)為違背“競爭中立”原則主要表現(xiàn)在某些企業(yè)在市場競爭中優(yōu)先獲得了以下優(yōu)勢：直接財政補(bǔ)貼、信貸優(yōu)惠與擔(dān)保、政策壟斷及資源壟斷、破產(chǎn)例外、信息披露與實(shí)際成本透明度低、稅收與政府采購的優(yōu)勢、對國民長期較低的分紅貢獻(xiàn)比率等①關(guān)于競爭中立的具體內(nèi)容，澳大利亞、OECD、歐盟及美國有多種論述，但核心內(nèi)容大體相同，即要保證市場各類主體公平參與市場競爭。本研究綜合上述諸多經(jīng)濟(jì)體對違反競爭中立行為的表述，也基本囊括了競爭中立的主要內(nèi)容。。以上七個方面的不公平競爭行為正是“競爭中立”原則所極力反對的，也是“競爭中立”關(guān)注的核心內(nèi)容。

二、國企的低效與混改的困境

對照上述非“競爭中立”行為看，目前部分國企的行為是不符合“競爭中立”原則的，國企面臨的系列問題正引起各方的高度關(guān)注。中國企業(yè)聯(lián)合會和中國企業(yè)家協(xié)會聯(lián)合發(fā)布的《2018中國企業(yè)500強(qiáng)分析報告》指出國企除了在政策壟斷領(lǐng)域（如金融類和資源類）因?yàn)椴蛔裱案偁幹辛ⅰ痹瓌t，在經(jīng)營業(yè)績上占據(jù)絕對競爭優(yōu)勢外，在其他大多數(shù)領(lǐng)域，民企表現(xiàn)都強(qiáng)于國企，如在資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率方面，民企明顯快于國企；在創(chuàng)新方面，國企研發(fā)強(qiáng)度顯著低于民企；在風(fēng)險方面，國企資產(chǎn)負(fù)債率明顯高于民企②財智名家‘.中國企業(yè)500強(qiáng)特征分析！為什么這些企業(yè)是500強(qiáng)？對我們有什么啟示？’[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/253193261_173488，2018-09-11.。

從國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)來看結(jié)果也是一致的，2017年規(guī)模以上國企的凈資產(chǎn)總額為20.03萬億，幾乎相當(dāng)于規(guī)模以上民企12.14萬億的兩倍。但是，龐大的國企資產(chǎn)規(guī)模卻沒有產(chǎn)生與之相匹配的經(jīng)濟(jì)效益，國企凈利潤為1.88萬億，體量小了一半的民企卻創(chuàng)造出了2.24萬億的凈利潤，民企還解決了29.9%的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，國企卻僅容納了14.6%的城鎮(zhèn)就業(yè)人口。從拉動經(jīng)濟(jì)增長的凈出口額來看，國企進(jìn)出口額相抵后竟常年為逆差，這實(shí)則是拖慢了整體經(jīng)濟(jì)增速。國企運(yùn)營能力的低效、浪費(fèi)的資源以及對市場機(jī)制的扭曲等弊病已與民營企業(yè)的高凈資產(chǎn)收益率（高效率）、高凈出口額（拉動國家經(jīng)濟(jì)增長）和高就業(yè)率（占比為國企的兩倍）形成了鮮明的對比（2018，張濤等）[3]。（見表1）

國家早已意識到部分國企的低效已從實(shí)質(zhì)上影響到中國經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)型和健康發(fā)展（2019，張暉明等）[4]。理論界和實(shí)踐者都在尋求能讓國企脫困的各種辦法（2018，黃速建等[5]；2015，彭華偉[6]；2013，衛(wèi)祥云[7]）。國企和民企各自發(fā)揮優(yōu)勢、取長補(bǔ)短、融合發(fā)展成為普遍共識（2018，湯吉軍等[8]），在黨的十八大、十九大直接把建立混合所有制經(jīng)濟(jì)上升到了基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式和國企改革突破口這樣的政策高度①十八大提出混合所有制經(jīng)濟(jì)是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式；十九大提出深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。。國家希望以混改來大幅提升國企經(jīng)營效率，從而幫助規(guī)模龐大的國企能實(shí)現(xiàn)改革的平穩(wěn)著陸。

表1 中國規(guī)模以上民營企業(yè)與國有企業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)對比表

（數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒》2011-2017年、海關(guān)總署月報，作者自制）

國家已陸續(xù)出臺多項(xiàng)政策來鼓勵推進(jìn)混改，但混改仍沒有實(shí)現(xiàn)幫助國企真正脫困提效的目標(biāo)②有學(xué)者認(rèn)為從2017年始，國企效益已觸底反彈，但這很可能是受益于2016年開始的供給側(cè)改革，由于環(huán)保政策、產(chǎn)能壓縮和原材料漲價等帶來國企營收的改觀，但也正是從2017年始，民企收益率明顯下降，再投資停滯，外資收益大量兌付出境，見表一。所以國企真實(shí)競爭力的提升效果還有待長期觀察和數(shù)據(jù)佐證。。早在2015年的國家頂層設(shè)計就提出了要通過分類分層來推進(jìn)混改，但具體落實(shí)的部門直到現(xiàn)在都沒有提出可供操作的混改路線圖。甚至連最關(guān)鍵的第一步——國企分類，至今也沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，過去的常規(guī)做法是每年由國資委指定幾個央企來做些混改試點(diǎn)，但最后形成的是“有試點(diǎn)，無反饋，無影響，無推廣”的停滯局面。總之，若企業(yè)分類不能完成，推進(jìn)國企混改就成了無本之木，一切都無從談起。所以必須盡快完成所有國企分類，明確不同國企的功能定位，建立科學(xué)客觀的分類標(biāo)準(zhǔn)，選擇恰當(dāng)?shù)墓蓹?quán)結(jié)構(gòu)，推行有差異的分類考核，才能更好地因企制宜、因企施策，然后其他深化國企改革的制度設(shè)計才可能有序跟上。如何來確定國企分類標(biāo)準(zhǔn)呢？為與遵循“競爭中立”的國際趨勢相吻合，我們嘗試著以“競爭中立”為原則，同時結(jié)合定性與定量指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)來劃分國企類別。

三、“競爭中立”原則下國企分類的步驟與標(biāo)準(zhǔn)③本分類標(biāo)準(zhǔn)以中央和國務(wù)院出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革指導(dǎo)意見》為指引，并綜合吸收了以下文件的最新精神《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》。設(shè)計

（一）推進(jìn)分類第一步：問責(zé)主管部門——誰出資就讓誰分類

分類工作按中央國企改革工作總體要求的“誰出資誰分類”的基本原則來確定管理主體。按照國家所有、分級代表的原則，分級推進(jìn)出資企業(yè)的功能界定和分類工作。具體來說，應(yīng)由各地履行出資人職責(zé)的主體部門負(fù)責(zé)制定所出資企業(yè)的功能界定和分類方案，報本級政府批準(zhǔn)后實(shí)施，原則上可每三年進(jìn)行一次綜合評估，并根據(jù)評估結(jié)果對企業(yè)的功能定位與分類作出適當(dāng)調(diào)整，特殊情況下也可實(shí)時調(diào)整，保證及時性。

從上述規(guī)定看，國企分類的權(quán)力已移交至各地政府和國資委手中，但從實(shí)際執(zhí)行的情況看，六年來，沒有一個省、市、自治區(qū)完成了國企分類工作。各地都在等中央出臺更細(xì)致的具體分類操作辦法，并都希望先看到央企的分類后再進(jìn)行各自地區(qū)的國企分類，以免因自身的操作失當(dāng)，被指造成國資流失（2014，宋文閣等）[9]。所以完成混改分類的第一步，應(yīng)該是再次明確分類工作的主管部門——地方政府及國資委，對于主管部門在轄區(qū)內(nèi)對國企分類工作久拖不決，或分類過程中徇私舞弊亂分類，或人為設(shè)障、分而不清等不作為亂作為的情形，國務(wù)院及國資委應(yīng)盡快出臺相應(yīng)分類工作細(xì)則，明確管理主體的權(quán)利與責(zé)任所在（2018，魯桐）[10]。

（二）推進(jìn)分類第二步：明確功能定位——盡量遵循“競爭中立”

國家大力推進(jìn)混改的目的之一就是想把國企掌握著豐富資源的優(yōu)勢與民企高效的經(jīng)營效率結(jié)合起來，通過混改來改變部分國企長期存在的低效與浪費(fèi)，提升國企的整體競爭力（2014，曉甘）[11]。這些目標(biāo)最終達(dá)成，都要求政府不能再以過去襁褓式的呵護(hù)政策來管理國企。實(shí)踐證明，這些呵護(hù)政策已極大地延緩了中國結(jié)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整進(jìn)程，也讓國企改革良機(jī)一再被延誤，造成改革成本越來越大（2014，張文魁）[12]。改革開放表明，越是開放、公平、寬松的政策和環(huán)境，越容易誕生具有競爭力的國際型企業(yè)?！案偁幹辛ⅰ钡氖袌霏h(huán)境是企業(yè)發(fā)展的根本保證①堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向推進(jìn)國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)[N].人民日報,2015-9-25-18.。想要國企最終成長為具有國際競爭力的企業(yè)，混改分類必須盡可能地遵循“競爭中立”。

通過建立具有中國特色的“競爭中立”原則，讓市場配置資源的正常機(jī)制得以最大程度的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，在混改分類中遵循“競爭中立”原則，還必須符合中國國情與國企實(shí)情，因?yàn)橹袊乃兄瞥煞輼O其復(fù)雜，既有國有、民營、外資，還有部分集體所有制，而且各企業(yè)之間公司制的發(fā)展程度也是千差萬別，所以不能搞一刀切或者全覆蓋式的分類和改革（丁茂中，2015）[13]。

結(jié)合最新的國企改革頂層設(shè)計方案，以“競爭中立”為核心原則，同時考慮企業(yè)主營業(yè)務(wù)構(gòu)成、產(chǎn)品與服務(wù)特點(diǎn)、承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)與社會職能、行業(yè)特性等四個定性指標(biāo)，共同輔助完成企業(yè)混改的第一步分類。分為商業(yè)競爭一類、商業(yè)功能二類、公益類等三大類企業(yè)。具體分類標(biāo)準(zhǔn)及結(jié)果如下：

商業(yè)競爭一類，以追求盈利為第一目標(biāo)，通過競爭就能配置好資源的領(lǐng)域，政府絕不插手，必須完全遵循“競爭中立”原則，這些領(lǐng)域應(yīng)占國企的絕大多數(shù)，大部分工業(yè)類、商業(yè)類企業(yè)應(yīng)全部劃入。

商業(yè)功能二類，以國家安全、經(jīng)濟(jì)命脈等戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)為第一目標(biāo)，如管網(wǎng)建設(shè)、鐵路運(yùn)輸、水利電力等專營或自然壟斷領(lǐng)域的企業(yè)，也要盡可能遵循“競爭中立”，提高運(yùn)營效率和經(jīng)濟(jì)效益。只在市場失靈的環(huán)節(jié)，政府可適當(dāng)彌補(bǔ)市場失靈，凡是能實(shí)現(xiàn)“主輔分離、網(wǎng)運(yùn)分開②主輔分離、網(wǎng)運(yùn)分開：根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，具有自然壟斷屬性的主業(yè)，管網(wǎng)的建設(shè)等實(shí)行國有獨(dú)資；對于競爭性的輔業(yè)，其具體的營運(yùn)等競爭性業(yè)務(wù)，可以向全社會放開，允許非國有資本的平等進(jìn)入?！钡沫h(huán)節(jié)，在“運(yùn)”與“輔”方面向民企開放，由市場機(jī)制來配置資源。

公益類，以服務(wù)社會、滿足民生為第一目標(biāo)，在涉及基礎(chǔ)民生與公共社會產(chǎn)品的領(lǐng)域，公司的戰(zhàn)略方向及發(fā)展定位由政府主導(dǎo)，但在運(yùn)營效率與管理制度上應(yīng)積極學(xué)習(xí)借鑒“競爭中立”原則，如供水、供電、供氣、公交等可全部劃入此類，劃分難點(diǎn)在于商業(yè)功能二類與公益類分類邊界的厘清，很可能出現(xiàn)部分商業(yè)類國企企圖被劃成能更多受政策保護(hù)和獲得更多財政補(bǔ)貼的公益類國企，這樣就可以達(dá)到限制競爭與非國有資本的引入，從而延緩自身被改革的步伐，這是需要我們高度警惕的問題。

（三）推進(jìn)分類第三步：抓住關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)——設(shè)計四項(xiàng)定量指標(biāo)

實(shí)踐中的分類情況可能復(fù)雜得多，操作難度依然很大。為更科學(xué)地劃分國企類型，我們再參考河南省政府在推進(jìn)混改過程中提出的分類定量指標(biāo)③河南省人民政府辦公廳出臺《河南省國有企業(yè)功能界定與分類指導(dǎo)意見的通知》豫政辦〔2016〕112號。河南省在推進(jìn)混改的過程中率先提出了具體的定量分類標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)是目前全國已出臺混改政策的22個省區(qū)市中，涉及混改分類辦法最為務(wù)實(shí)，同時切中了改革難點(diǎn)的省區(qū)。但略顯遺憾的是，文件出臺后，河南省并沒有按相應(yīng)的文件精神具體推進(jìn)混改分類工作。，進(jìn)一步深入探討。

定量指標(biāo)是首先根據(jù)企業(yè)的主營業(yè)務(wù)來計算被分類企業(yè)的資產(chǎn)額、營業(yè)收入、利潤額和相應(yīng)從業(yè)人員數(shù)量等四項(xiàng)核心指標(biāo)占企業(yè)總額的比例。如果有三項(xiàng)以上核心指標(biāo)占對應(yīng)指標(biāo)總額的比例都超過了50%，則從事該主營業(yè)務(wù)的企業(yè)應(yīng)劃入三大相應(yīng)類別，然后再按所屬類別來遵循相應(yīng)的“競爭中立”度；其次，由于目前許多國企都是多元化經(jīng)營，在同一個法人公司內(nèi)，如果既有主營業(yè)務(wù)又有功能定位差異極大的非主營業(yè)務(wù)，但這些業(yè)務(wù)對應(yīng)的四個指標(biāo)有三個以上都大于10%但沒有超50%，在歸類時，先考慮主營業(yè)務(wù)并按四個定性指標(biāo)進(jìn)行歸類；或雖未達(dá)到10%但對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績確實(shí)有較大影響的，也可按對業(yè)績的影響力度對企業(yè)進(jìn)行新的歸類。

總之，以“競爭中立”適用程度為企業(yè)混改分類的基本指導(dǎo)原則，同時考慮四個定性指標(biāo)與四個定量指標(biāo)，在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)與國資委具體指導(dǎo)下，被分類企業(yè)協(xié)同配合，混改分類難題是有可能高效且穩(wěn)妥解決的。

（四）推進(jìn)分類第四步：完善治理重點(diǎn)——設(shè)定股比準(zhǔn)確考核

在完成國企混改分類的同時，必須重點(diǎn)做好股權(quán)比例設(shè)計，并明確分類后考核重點(diǎn)所在，因?yàn)榉诸惖哪康木褪菫榱朔诸愔卫怼⒎诸惪己?，這也是國企頂層設(shè)計中已經(jīng)明確的方向（見表2）。

表2 國企混改的分類標(biāo)準(zhǔn)、股比設(shè)計與考核重點(diǎn)對比表

首先，股權(quán)設(shè)計方面，商業(yè)競爭一類、商業(yè)功能二類、公益類等三大類企業(yè)隨著“競爭中立”遵循程度的逐類下降，相應(yīng)國家持股比例將相應(yīng)上升。

商業(yè)競爭一類：實(shí)行國家參股，民營控股。在所有能實(shí)現(xiàn)充分競爭的領(lǐng)域，國有資本都應(yīng)盡可能有序退出，如國有資本不應(yīng)集中在房地產(chǎn)行業(yè)來炒高房價、不應(yīng)集中在一些勞動密集型的鋼鐵、水泥、商貿(mào)流通等行業(yè)中“與民爭利”（2015，張維迎）[14]，應(yīng)將國有資本集中在商業(yè)功能二類和公益類中，集中在涉及國計民生、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、尖端科技研發(fā)等行業(yè)中。當(dāng)然，為保證國家對某些一類企業(yè)的控制，在退出的時可以考慮實(shí)行金股及AB股制度。

商業(yè)功能二類：國家控股，民營參股。在涉及國家安全、經(jīng)濟(jì)命脈等專營或自然壟斷領(lǐng)域，國家將以控股企業(yè)的方式進(jìn)行經(jīng)營，這里要特別強(qiáng)調(diào)的是，民營股東若參股國企時，持股比例要盡可能達(dá)到33.4%，才有可能促使國企原有的經(jīng)營機(jī)制，發(fā)生較為實(shí)質(zhì)性的改變（2017，張文魁等）[15]。因?yàn)椤豆痉ā芬?guī)定，股東大會作出修改公司章程、增加或者減少注冊資本的決議，以及公司合并、分立、解散或者變更公司形式的決議，須經(jīng)出席會議的股東所持表決權(quán)的三分之二以上通過。所以當(dāng)民營股東持股超過三分之一時，就將對上述重大決策事項(xiàng)的表決產(chǎn)生重大影響，否則，民營股東的自身合法權(quán)益很難不受損害。

公益類：國家絕對控股或全資控股，民企可多形式參與合作。公益類的企業(yè)，國家財政支持力度很大，在股權(quán)設(shè)計上自然是需要絕對控股，同時可借鑒“競爭中立”來提高財政資金的使用效率，降低運(yùn)營成本。

其次，主管部門對混改企業(yè)的考核重點(diǎn)也是不同的。

商業(yè)競爭一類：對國資保值增值及業(yè)績責(zé)任進(jìn)行考核，充分混改，打造有競爭力的現(xiàn)代型企業(yè)。

商業(yè)功能二類：對國資實(shí)行以“管資本”為主，以國有資本投資或運(yùn)營公司為平臺，在考核業(yè)績指標(biāo)及國資保值增值的同時，也考核企業(yè)對國家特殊戰(zhàn)略目標(biāo)的完成情況。

公益類：在國外，許多公益類企業(yè)也是由民營資本控制的，卻有著令人滿意的產(chǎn)品與服務(wù)（1999，E.S.Savas）[16]。所以必須對公益類企業(yè)使用財政資金的效率及運(yùn)營成本進(jìn)行重點(diǎn)考核，引入科學(xué)評價指標(biāo)考核服務(wù)質(zhì)量和社會保障能力。

四、實(shí)例闡釋混改劃分標(biāo)準(zhǔn)的具體運(yùn)用

根據(jù)我們對西藏自治區(qū)區(qū)管一級企業(yè)——西藏天路股份有限公司的實(shí)地調(diào)研，若按上述“競爭中立”原則+定性定量指標(biāo)來進(jìn)行分類和考核，具體步驟如下。

首先，按誰出資誰分類的原則，明確該區(qū)管一級企業(yè)的管理主體是西藏自治區(qū)政府及區(qū)國資委。在自治區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，區(qū)國資委持有西藏天路股票1.96億股，占總股本的22.67%，為公司的第一大股東，國資委具體負(fù)責(zé)企業(yè)歸類、股比設(shè)計及業(yè)績考核工作。

其次，先按“競爭中立”原則+定性指標(biāo)完成企業(yè)的基礎(chǔ)劃分。該公司主營業(yè)務(wù)為水泥建材、公路工程承包兩大類業(yè)務(wù)，從事水泥建材業(yè)務(wù)的公司主要為西藏高爭建材股份有限公司和西藏昌都高爭建材股份有限公司兩家公司，這兩家公司應(yīng)劃入商業(yè)競爭一類，必須完全遵循“競爭中立”原則；公司另一大主營業(yè)務(wù)為公路工程承包，從事該業(yè)務(wù)的是下屬的西藏天源路橋有限公司、西藏天鷹公路技術(shù)開發(fā)有限公司和左貢縣天路工程建設(shè)有限責(zé)任公司。工程建設(shè)一方面要參與市場競爭以確保國資的保值增值，另一方面，西藏基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)又是國家整體戰(zhàn)略布局的一個重要方面，涉及國家安全，如正在建設(shè)的浩大工程——川藏鐵路，所以這三家子公司應(yīng)劃入到商業(yè)競爭二類中，這三家公司在企業(yè)運(yùn)營環(huán)節(jié)或輔業(yè)領(lǐng)域應(yīng)完全遵循“競爭中立”原則，在基礎(chǔ)建設(shè)資金投入、銀行前期貸款支持等方面暫時還做不到完全意義上的“競爭中立”；同時，該公司還組建了西藏天路礦業(yè)開發(fā)公司，公司首期出資2200萬元，擁有控股權(quán)，公司以混合所有制方式與聯(lián)誠礦業(yè)合資成立新公司，收購聯(lián)誠礦業(yè)合法持有的西藏工布江達(dá)縣湯不拉銅鉬礦詳查探礦權(quán)和西藏那曲縣旁嘎弄巴鉛礦普查探礦權(quán)，準(zhǔn)備開發(fā)的資源擁有銅礦200萬噸與金礦90噸。金礦屬于國家稀缺戰(zhàn)略金屬，關(guān)系國計民生，所以西藏天路礦業(yè)開發(fā)公司也應(yīng)歸為商業(yè)功能二類。公司目前無從事公益類業(yè)務(wù)的公司。

再次，我們用定量指標(biāo)來完善歸類。負(fù)責(zé)水泥建材的兩個公司其資產(chǎn)額、營業(yè)收入、利潤額和相應(yīng)從業(yè)人員數(shù)量等四項(xiàng)核心指標(biāo)占企業(yè)總額的比例分別為10.52%、68.56%、89.46%、53.78%，有三個指標(biāo)都超過了50%，所以負(fù)責(zé)水泥建材的兩個公司的確可以劃入到商業(yè)競爭一類；同理，可以計算推斷出從事其他業(yè)務(wù)的公司的相應(yīng)歸類，這里不再贅述。

最后，西藏天路也符合我們對混改企業(yè)的治理要求。在股比設(shè)計上，西藏高爭建材股份有限公司和西藏昌都高爭建材股份有限公司兩家公司均是國家參股但不絕對控股，區(qū)國資委會嚴(yán)格考核企業(yè)績效；西藏天源路橋有限公司、西藏天鷹公路技術(shù)開發(fā)有限公司、左貢縣天路工程建設(shè)有限責(zé)任公司以及西藏天路礦業(yè)開發(fā)公司均是國家控股，不僅考核績效，還同時要考核對國家戰(zhàn)略目標(biāo)的完成情況。

五、研究展望

國企長期的低效已從實(shí)質(zhì)上影響到中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的成功轉(zhuǎn)型，嚴(yán)重拖累著總體經(jīng)濟(jì)的增長速度，同時也制約著中國企業(yè)的整體創(chuàng)新能力。按國家頂層的戰(zhàn)略部署，若以混改作為提升國企競爭力的新突破口，那么第一步必須突破混改分類的難題。本研究創(chuàng)新性地提出以“競爭中立”為原則，結(jié)合定性定量指標(biāo)使用，較為務(wù)實(shí)地解決了混改分類及治理的重點(diǎn)。為進(jìn)一步研究混改分類后公司外部治理機(jī)制與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的同步調(diào)整，奠定了良好的制度基礎(chǔ)。