陳志峰 王海平 蘇建華

摘要：在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期，農(nóng)產(chǎn)品供需關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡已經(jīng)不可忽視，“供需不均”已成為阻礙我國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革迫在眉睫，財(cái)政支農(nóng)作為政府調(diào)控手段，對(duì)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有導(dǎo)向作用和杠桿作用。本文深度分析了新常態(tài)下農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)狀況面臨的挑戰(zhàn)和我國(guó)當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)的必要性和現(xiàn)狀，剖析我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的難點(diǎn)和關(guān)鍵。在此基礎(chǔ)上，從找準(zhǔn)發(fā)力支點(diǎn)、創(chuàng)造良好改革條件、提高全要素生產(chǎn)率、提高支農(nóng)資金效率等方面，提出“十三五”時(shí)期財(cái)政支農(nóng)助推農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策建議。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài);財(cái)政支農(nóng);助推;農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

中圖分類號(hào)： F812.8;F323.9

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2019）15-0014-05

通信作者：王海平，博士研究生，助理研究員，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展研究。E-mail：295054297@qq.com。

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由投資驅(qū)動(dòng)、要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)優(yōu)化升級(jí)的新常態(tài)時(shí)期。“三農(nóng)”（指農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）問(wèn)題發(fā)展總體向好，如糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村變美，但農(nóng)業(yè)方面的糧食庫(kù)存量、生產(chǎn)量、進(jìn)口量三量齊增，大宗農(nóng)產(chǎn)品洋貨入市、國(guó)貨入庫(kù)的奇特現(xiàn)象開始呈現(xiàn)出來(lái)[1]。農(nóng)產(chǎn)品與農(nóng)業(yè)要素供需關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡已經(jīng)不可忽視，“供需不均”已成為阻礙我國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸。表面上看是農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩導(dǎo)致的結(jié)果，或者是農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，實(shí)際上無(wú)論是從我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)運(yùn)行情況看，還是從我國(guó)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給來(lái)源看，二者均表明我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展結(jié)構(gòu)上的不合理。結(jié)構(gòu)上的不合理會(huì)使得農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本較高導(dǎo)致國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足，也會(huì)使得相當(dāng)?shù)牟糠洲r(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)不高而滿足不了人們的需求，這兩方面都將導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存增加。2015年，作為農(nóng)民收入的2個(gè)最主要來(lái)源反映指標(biāo)——農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)和工資性收入分別約占人均可支配收入的39.4%和40.3%。為保護(hù)農(nóng)民的利益，國(guó)家采取了一系列政策措施，穩(wěn)定了市場(chǎng)價(jià)格。但當(dāng)前糧價(jià)低迷，部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)明顯下跌趨勢(shì)，形成了糧食價(jià)格的天花板價(jià)和生產(chǎn)成本的地板價(jià)，繼續(xù)依靠國(guó)家的高價(jià)政策性收購(gòu)面臨很大挑戰(zhàn)，農(nóng)民增收也將沒(méi)有著落[2]。

中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路要求用工業(yè)化的思維抓好農(nóng)業(yè)，用城鎮(zhèn)化的方式建設(shè)農(nóng)村，用現(xiàn)代化的進(jìn)程轉(zhuǎn)變農(nóng)民的美好愿景[3]。因此，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)我國(guó)各地區(qū)的基本實(shí)情和發(fā)展階段，找出問(wèn)題，找準(zhǔn)方法，才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)。實(shí)事求是是基礎(chǔ)，“因地制宜”是創(chuàng)新，在發(fā)展思路上，要讓市場(chǎng)與要素結(jié)合，利用資源優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者成為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)需求匹配。因此，目前我國(guó)迫切需要對(duì)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。而我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展要有所突破，財(cái)政的支持必不可少。完善財(cái)政支農(nóng)政策，使其在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮更大的效用，是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)必須面對(duì)、思考的問(wèn)題。財(cái)政資金是重要的農(nóng)業(yè)要素資源，財(cái)政投入是重要的支農(nóng)形式，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中作用很大。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中有效地結(jié)合財(cái)政支農(nóng)投入，有助于推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增強(qiáng)財(cái)政對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)支持作用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。從2004年開始，中央一號(hào)文件的主題從促進(jìn)農(nóng)民增加收入、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式等方面，圍繞一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的財(cái)政政策陸續(xù)實(shí)施。但是，在強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的財(cái)政政策實(shí)施過(guò)程中，有效投入不足和資金的使用效率不高等問(wèn)題依然未能得到很好的解決。2016年一號(hào)文件中體現(xiàn)了“十三五”期間財(cái)政支農(nóng)將在農(nóng)業(yè)優(yōu)化存量上做文章，在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上找出路，涉農(nóng)項(xiàng)目和涉農(nóng)資金將整合起來(lái)，合力用于“三農(nóng)”薄弱環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)配套[4]。因此，在“十三五”時(shí)期，針對(duì)我國(guó)財(cái)政支農(nóng)如何助推農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革，以提高農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率為出發(fā)點(diǎn)，使農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量充足，品種和質(zhì)量契合消費(fèi)者需要，不斷形成結(jié)構(gòu)合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給體系進(jìn)行研究和探討，對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 財(cái)政支農(nóng)助推農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革的必要性與現(xiàn)狀

1.1 財(cái)政支農(nóng)的必要性

農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，很多農(nóng)業(yè)公共投入需要依靠政府，財(cái)政支農(nóng)是政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段，也是政府保護(hù)農(nóng)業(yè)的職能反映，是農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的內(nèi)在要求。第一，我國(guó)人口基數(shù)大，耕地面積少，糧食問(wèn)題嚴(yán)峻，過(guò)分依賴國(guó)際市場(chǎng)，將加劇國(guó)際糧食市場(chǎng)的動(dòng)蕩和安全保障無(wú)著落，我們一定要保證“谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全”的農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢(shì)，這就需要政府的支持和鼓勵(lì)。第二，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品總量比較充足，結(jié)構(gòu)不平衡。由于基本糧食作物需求屬于缺乏彈性類，豐收提高了農(nóng)作物供給卻往往導(dǎo)致價(jià)格下跌，出現(xiàn)所謂的豐收悖論。這樣農(nóng)民的整體收益反而降低，出現(xiàn)增長(zhǎng)不增收的現(xiàn)象，極大地傷害了農(nóng)民的積極性。因此，需要財(cái)政支持引導(dǎo)，防止盲目跟風(fēng)種植。第三，由于非農(nóng)建設(shè)占用和退耕還林等多種原因，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流失，全國(guó)耕地面積有不斷減少的趨勢(shì)，這將對(duì)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力造成實(shí)質(zhì)性、不可逆轉(zhuǎn)的損害。此外，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)特性，農(nóng)村金融資源配置約束高、農(nóng)民貸款難成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問(wèn)題，大量農(nóng)村資金通過(guò)金融機(jī)構(gòu)流入城市。這使得農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展資金缺乏，財(cái)政支農(nóng)更加迫切。第四，隨著農(nóng)業(yè)資源約束不斷地加大，資源短缺和環(huán)境惡化問(wèn)題不斷提升，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展逐漸成為未來(lái)發(fā)展的方向，但是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和成本投入之間存在著巨大的矛盾，為了確保當(dāng)代人類及其后代對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求不斷得到滿足的農(nóng)業(yè)，需要更多政府投入，更多地“藏糧于地”。第五，國(guó)際市場(chǎng)的參與和開放，給我國(guó)農(nóng)業(yè)帶來(lái)巨大的機(jī)遇，也帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。我國(guó)農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)成本、生產(chǎn)規(guī)模、科技含量等方面存在劣勢(shì)，如果開放國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，會(huì)致使我國(guó)面臨很大的沖擊。為此，政府的大力支持成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然，也成為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然。

1.2 我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)中央和地方財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持一直很重視，在資金籌措和投資力度等方面已經(jīng)取得了較大的進(jìn)展。但是，由于我國(guó)底子薄和管理不夠合理等原因，主要體現(xiàn)在重視分配，不重視效果，對(duì)資金使用效率、資金分配效果以及產(chǎn)出效果缺乏監(jiān)督和考核，致使財(cái)政支農(nóng)資金使用效率不高。

1.2.1 財(cái)政支農(nóng)力度不足 自改革開放以來(lái)，從1978年財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的150.66億元到2014年財(cái)政用于農(nóng)林水支出的14 173.83億元，總量上增長(zhǎng)了約93倍。但相對(duì)于我國(guó)財(cái)政總支出而言，在2014年的比例僅為9.34%，同美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家30%～50%的比例相比還有較大的差距[5]。由此可知，盡管近年來(lái)我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的力度有所加大，但同農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比，投入總量上仍然偏低。

1.2.2 財(cái)政支農(nóng)的投入結(jié)構(gòu)不合理 一是政府財(cái)政支出用于農(nóng)業(yè)方面的人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在70%左右，而用于建設(shè)性的支出比重不高[6]。這導(dǎo)致財(cái)政投入的大部分資金并沒(méi)有真正地用在農(nóng)業(yè)發(fā)展上。二是在財(cái)政農(nóng)業(yè)建設(shè)性資金中，主要用于大中型帶有社會(huì)性的水利建設(shè)等方面的比重較大，而用于中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小[7]。改革開放以來(lái)，我國(guó)大約有60%的財(cái)政支農(nóng)資金用于大江大河的治理和氣象事業(yè)發(fā)展，僅有40%左右用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出。這在一定程度上夸大了財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入規(guī)模，也使財(cái)政支農(nóng)在增加農(nóng)民收入方面未能取得應(yīng)有的效果。三是在財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入中，對(duì)一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目的財(cái)政支持或投入保障比較缺乏，而直接用于流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼則相對(duì)充足。四是財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的導(dǎo)向作用不足。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)信息發(fā)展的不足和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的分散，經(jīng)營(yíng)者很難把握市場(chǎng)需求和市場(chǎng)供給的相關(guān)信息，政府部門也生怕豐收悖論，不敢過(guò)于引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而造成很多農(nóng)業(yè)資源運(yùn)用不當(dāng)，浪費(fèi)嚴(yán)重。

1.2.3 財(cái)政支農(nóng)資金管理和監(jiān)督體制不完善，資金使用效果不佳 一是中央和地方之間農(nóng)業(yè)投入職責(zé)劃分不清，地方財(cái)政支農(nóng)投入比較不足，財(cái)政支農(nóng)投入高度依賴中央政府。這種體制上的不完善，引發(fā)了資金使用過(guò)程中的隨意性、配套資金到位率較低等問(wèn)題。二是財(cái)政支農(nóng)資金分塊管理過(guò)多，部門分割嚴(yán)重，也由于政府各部門之間存在職責(zé)分工不明、協(xié)調(diào)整合不足等問(wèn)題，容易造成投入項(xiàng)目之間有相當(dāng)程度的重復(fù)，使得有限的資金不能得到較好的整合，降低了資金的使用效益，有限的財(cái)政資金不能形成合力。三是對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的使用有效程度有待進(jìn)一步提高。現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政支農(nóng)工作重在資金的分配，而忽視了資金最終的實(shí)際使用效果。由于監(jiān)督反饋機(jī)制的不足，以及運(yùn)動(dòng)員和裁判員集于一體的機(jī)制，使得財(cái)政支農(nóng)資金對(duì)項(xiàng)目可行性的判斷缺少科學(xué)性和公正性，尋租分配和人情分配在很大程度上依然比較嚴(yán)重。

1.3 新時(shí)期我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的制約因素

由于時(shí)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化，財(cái)政支農(nóng)相對(duì)于過(guò)去的方式方法，提出了一些新的要求，也受到一些制約，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)[8]：一是對(duì)財(cái)政支農(nóng)政策認(rèn)識(shí)變化不到位。在當(dāng)前高速發(fā)展的信息時(shí)代，一些單位和部門沒(méi)能跟上發(fā)展的步伐，在制定和實(shí)施財(cái)政支農(nóng)政策時(shí)沒(méi)有把促進(jìn)農(nóng)民增收作為核心目標(biāo)，使得財(cái)政支農(nóng)資金使用效率低下，或出現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)政策制定不到位和落實(shí)無(wú)著落。二是政府財(cái)政支農(nóng)在法律和政策方面的強(qiáng)制性制度約束缺乏。在財(cái)政支農(nóng)方面，我國(guó)當(dāng)前還沒(méi)有形成一個(gè)健全、完善的法規(guī)、法律體系，使得一些政府部門在財(cái)政支農(nóng)中以追求政績(jī)、追求地方利益為主要出發(fā)點(diǎn)，急功近利，搞盲目上項(xiàng)目和重復(fù)投資，形成一大堆爛尾工程或形象工程，造成財(cái)政支農(nóng)資金浪費(fèi)。三是財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共品投入不足，農(nóng)業(yè)投入的比例過(guò)低。財(cái)力不足下我國(guó)長(zhǎng)期二元城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和非均衡發(fā)展的“重城輕鄉(xiāng)”“重工輕農(nóng)”分割，造成城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品投入的嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水利設(shè)施、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。四是部分涉農(nóng)部門重分配輕管理。部分涉農(nóng)部門在財(cái)政支農(nóng)工作中經(jīng)常是分資金、下指標(biāo)，對(duì)支農(nóng)資金分配很重視，對(duì)資金管理和成果效益不關(guān)心。一些部門把爭(zhēng)取來(lái)的項(xiàng)目看成是增加的單位經(jīng)費(fèi)來(lái)源，利用已建項(xiàng)目套取上級(jí)資金，實(shí)現(xiàn)部門和單位的利益。五是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)人才缺乏，影響財(cái)政支農(nóng)工作的開展。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高和大學(xué)招生規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)民子女上大學(xué)的越來(lái)越多，但返回農(nóng)村的很少。同時(shí)由于工商業(yè)發(fā)展，外出務(wù)工工資水平的不斷提高使得很多農(nóng)村人才離開本地或農(nóng)業(yè)。這形成了農(nóng)村人才的巨大流失，使得農(nóng)村干部及農(nóng)民的文化科技素質(zhì)普遍較低，于是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)缺乏懂管理、懂技術(shù)的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員，對(duì)于承擔(dān)的財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目無(wú)法擔(dān)負(fù)起培訓(xùn)農(nóng)村懂管理、懂技術(shù)的新型農(nóng)民的任務(wù)，影響農(nóng)業(yè)科學(xué)生產(chǎn)水平的提高和農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，進(jìn)而影響農(nóng)民增收，無(wú)法較好地完成項(xiàng)目。

2 新時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)

造成農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性失衡的內(nèi)在原因，在于農(nóng)業(yè)粗放式發(fā)展方式和疏于長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展思路。投資、消費(fèi)、出口是需求側(cè)的三駕推動(dòng)馬車，勞動(dòng)力、資本、土地、創(chuàng)新是供給側(cè)的四大生產(chǎn)要素。供給與需求是社會(huì)再生產(chǎn)循環(huán)過(guò)程中的兩大環(huán)節(jié)。生產(chǎn)決定消費(fèi)，消費(fèi)促進(jìn)生產(chǎn)，生產(chǎn)是決定性因素，消費(fèi)是推動(dòng)力。無(wú)論是生產(chǎn)短缺還是生產(chǎn)過(guò)剩都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程的不平衡。為了使供給和需求平衡，需要進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使資源要素實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，形成結(jié)構(gòu)合理、保障有力的供給體系。幾十年來(lái)，特別是對(duì)于我國(guó)以前從事農(nóng)業(yè)目前仍然從事農(nóng)業(yè)的廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，溫飽是20世紀(jì) 60—70年代最為深刻的經(jīng)歷。從我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，他們才逐步解決了溫飽問(wèn)題，他們剛剛對(duì)現(xiàn)代富足的日子有所滿足時(shí)卻要他們改革，從而改變?cè)械纳a(chǎn)結(jié)構(gòu)，特別是進(jìn)行如勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、土地流轉(zhuǎn)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)等方面的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展，少用化肥、農(nóng)藥的發(fā)展方式，可以說(shuō)困難重重。改革開放幾十年的快速發(fā)展，使得大部分人只在物質(zhì)方面適應(yīng)了高速變化，發(fā)展理念和方式的轉(zhuǎn)變還沒(méi)來(lái)得及適應(yīng)。因此，解決農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題，根本的、首要的是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，調(diào)整發(fā)展思路[9]。為此，本研究從供給側(cè)的勞動(dòng)力、土地、資本、創(chuàng)新四大要素的視角分析農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革問(wèn)題的難點(diǎn)，在分析過(guò)程中這些要素分別涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的所有者、投資者、研究者和政府部門，因此，筆者將把要素和主體一塊捆綁來(lái)分析。

2.1 從勞動(dòng)力和土地2個(gè)要素分析

在我國(guó)，目前大部分土地的使用權(quán)屬于廣大農(nóng)民，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的供給來(lái)源也主要是農(nóng)民。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和工業(yè)、服務(wù)業(yè)等勞動(dòng)效益比農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效益更高且呈逐步拉大的趨勢(shì)，為了在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中縮小這種效益距離，需要農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)更大規(guī)模，獲得規(guī)模效益，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)發(fā)展由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的上限與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本之間的有限空間，單體利潤(rùn)提高非常有限。由于我國(guó)人口多，人均耕地面積少，過(guò)去以家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地使用方式使得土地被非常分散地承包給農(nóng)民。雖然由于工商業(yè)的快速發(fā)展，使得農(nóng)村和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力快速的向城市和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村耕地也開始出現(xiàn)大面積拋荒，可是由于我國(guó)體制和機(jī)制上的一些不完善，如戶籍問(wèn)題、子女教育問(wèn)題等，農(nóng)民工在城市中處于不穩(wěn)定狀態(tài)。為此，大部分農(nóng)民工只是把在城市作為人生的驛站，到一定年齡后落葉歸根、重返故里的心態(tài)普遍存在，從而將家鄉(xiāng)的土地視為將來(lái)回歸的一個(gè)保障，牢牢拽在手中而不愿流轉(zhuǎn)，一方面他們生怕土地流轉(zhuǎn)后會(huì)無(wú)法收回;另一方面是對(duì)于自己的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用相對(duì)于他們?cè)诔抢锏墓ゅX也不是很看重。

2.2 從資本的角度分析

目前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要是一些以前就從事農(nóng)業(yè)而不斷擴(kuò)大規(guī)模的大戶和從工商業(yè)轉(zhuǎn)移投資農(nóng)業(yè)的企業(yè)和個(gè)人。對(duì)于農(nóng)業(yè)大戶，由于受以前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)理念和方式的影響，在經(jīng)營(yíng)方式上和結(jié)構(gòu)生產(chǎn)上普遍以追求產(chǎn)量和效益為出發(fā)點(diǎn)，在生產(chǎn)方式上由于我國(guó)受“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)人”的觀念影響，在過(guò)去的幾十年我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展中大量使用農(nóng)藥和化肥來(lái)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)量，從而造成土壤肥力下降、生態(tài)破壞和產(chǎn)品質(zhì)量下降。對(duì)于從工商業(yè)轉(zhuǎn)移從事農(nóng)業(yè)的企業(yè)和個(gè)人，普遍是跟風(fēng)社會(huì)潮流，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展不是很了解，特別是對(duì)農(nóng)業(yè)所具有的自然特性沒(méi)有清晰認(rèn)識(shí)，抱有工商業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展的高速回報(bào)理念來(lái)對(duì)待農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)。而農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求在當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量比較充足的情況下改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，更多地生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，保護(hù)土壤肥力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“藏糧于地”。因此，我們要使經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的資本投資者改變農(nóng)業(yè)發(fā)展的理念和心態(tài)。

2.3 從創(chuàng)新的角度分析

由于農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)科研創(chuàng)新主要以各級(jí)公益性科研單位的創(chuàng)新發(fā)展為主。作為從事科研體系研究的各級(jí)研究單位，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的效益低下和進(jìn)入農(nóng)業(yè)的門檻較低，而使得國(guó)內(nèi)有關(guān)農(nóng)業(yè)的研究機(jī)構(gòu)幾乎是國(guó)家單位，而且大部分以財(cái)政撥款為主，國(guó)家的本意是對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的保護(hù)，但是也造成一定的問(wèn)題，比如我國(guó)目前基本每個(gè)省份都有農(nóng)業(yè)科學(xué)院、農(nóng)業(yè)大學(xué)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳下面的一些研究單位以及市（縣）的一些研究單位，可以說(shuō)這樣的體系已經(jīng)不少，但由于財(cái)政托底，激勵(lì)不足，相當(dāng)一部分單位真正從事農(nóng)業(yè)創(chuàng)新科研的人員不多，很大部分人員是渾水摸魚，大部分人員從事科研主要是為了生活，而非興趣，因此效益不高，成果有限。負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)管理工作的政府部門是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和創(chuàng)新發(fā)展的引導(dǎo)者，但由于我國(guó)歷史原因，當(dāng)前農(nóng)業(yè)普遍存在多頭管理、支農(nóng)形式混淆不清、重疊支持或人脈疏通泛濫等問(wèn)題，出現(xiàn)問(wèn)題互相推諉責(zé)任，也就不利于農(nóng)業(yè)的創(chuàng)新和引導(dǎo)。因此，未來(lái)我國(guó)要對(duì)農(nóng)業(yè)科研行業(yè)和政府管理部門進(jìn)行一定的激勵(lì)和梳理，使農(nóng)業(yè)創(chuàng)新得到有效提高，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的“藏糧于技”。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，調(diào)整發(fā)展思路是前提，關(guān)鍵要在具體的生產(chǎn)發(fā)展中轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源的配置，圍繞市場(chǎng)的需求進(jìn)行生產(chǎn)，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品有效供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性，形成以調(diào)結(jié)構(gòu)、提品質(zhì)、促融合、降成本、去庫(kù)存、補(bǔ)短板6項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)[10]為支點(diǎn)進(jìn)行改革，這是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵和落腳點(diǎn)。調(diào)結(jié)構(gòu)，通過(guò)資源要素創(chuàng)新供給結(jié)構(gòu)而引導(dǎo)需求的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)，樹立大農(nóng)業(yè)、大食物觀念，合理配置各類農(nóng)業(yè)資源，唱好“林草戲”、念好“山海經(jīng)”，統(tǒng)籌糧經(jīng)飼協(xié)調(diào)發(fā)展，積極推動(dòng)優(yōu)質(zhì)肉蛋奶魚、果菌茶菜等發(fā)展，增加生產(chǎn)市場(chǎng)緊缺農(nóng)產(chǎn)品，為消費(fèi)者提供品種多樣的農(nóng)產(chǎn)品供給;提品質(zhì)，為適應(yīng)新時(shí)期消費(fèi)升級(jí)的需要，應(yīng)著力提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，大力推進(jìn)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和品牌化營(yíng)銷，培育更多農(nóng)業(yè)品牌，使消費(fèi)者放心消費(fèi);促融合，深度挖掘農(nóng)業(yè)的多功能性，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種養(yǎng)殖與農(nóng)產(chǎn)品加工、流通和農(nóng)業(yè)農(nóng)村休閑旅游融合發(fā)展，培育壯大農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，更好地滿足社會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)的多樣化需求;去庫(kù)存，各地有關(guān)部門要加快引導(dǎo)消化個(gè)別農(nóng)產(chǎn)品的積壓庫(kù)存，防止“豐收悖論”，通過(guò)加工提高競(jìng)爭(zhēng)力，把過(guò)大的庫(kù)存量減下來(lái)，積極支持農(nóng)業(yè)加工企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)，通過(guò)產(chǎn)品加工促進(jìn)多樣化發(fā)展，減少陳化損失;降成本，合理發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，減少農(nóng)藥化肥等農(nóng)資的不合理使用，組建專業(yè)化生產(chǎn)和開展社會(huì)化服務(wù)等，實(shí)現(xiàn)節(jié)本增效，提高農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)業(yè)效益;補(bǔ)短板，既要補(bǔ)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)之短，不斷改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平的提高，又要補(bǔ)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境之短，不斷加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)與高效利用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，還要補(bǔ)農(nóng)業(yè)科技之短，特別要進(jìn)一步提高我國(guó)種業(yè)技術(shù)之短，提高農(nóng)產(chǎn)品種業(yè)技術(shù)的國(guó)內(nèi)研發(fā)水平。

總之，“十三五”時(shí)期農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要堅(jiān)持一個(gè)目標(biāo)，突出一個(gè)中心，圍繞一條主線，實(shí)現(xiàn)6個(gè)全面提升[11]。一個(gè)目標(biāo)就是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要取得明顯進(jìn)展;一個(gè)中心就是要保持農(nóng)民收入的持續(xù)發(fā)展;一條主線就是要加快農(nóng)業(yè)方式的轉(zhuǎn)變;6個(gè)全面提升就是要全面提升糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的供給水平，包括數(shù)量、裝備、規(guī)模、質(zhì)量、效益和可持續(xù)發(fā)展6個(gè)方面。其中數(shù)量是基礎(chǔ)，裝備是保障，規(guī)模是重點(diǎn)，質(zhì)量是關(guān)鍵，效益是動(dòng)力，可持續(xù)是方向。在數(shù)量上，要把著重點(diǎn)放在提升和鞏固產(chǎn)能上，要實(shí)施藏糧于技和藏糧于地的戰(zhàn)略，要使各產(chǎn)業(yè)數(shù)量在整個(gè)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)上形成生產(chǎn)與需求相互匹配。農(nóng)業(yè)裝備要抓科技的創(chuàng)新，抓物質(zhì)技術(shù)裝備、農(nóng)機(jī)裝備的水平提升。要在未來(lái)10年通過(guò)我國(guó)現(xiàn)代化工業(yè)，使現(xiàn)在進(jìn)口的大馬力拖拉機(jī)等一些高端的設(shè)施和農(nóng)業(yè)檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備基本做到國(guó)內(nèi)自主供給。規(guī)模才能出效益，在改革中要更加全面提升多種經(jīng)營(yíng)形式適度規(guī)模的引領(lǐng)水平，更加有效地提高農(nóng)業(yè)的組織化程度和集約化程度。提升勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，縮小國(guó)內(nèi)外價(jià)差;質(zhì)量才能促進(jìn)有效需求，改革中要保證人民群眾舌尖上的安全，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平要全面提升，消除當(dāng)前公眾對(duì)現(xiàn)有國(guó)內(nèi)食品安全問(wèn)題的擔(dān)憂和顧慮;因?yàn)橛辛诵б娌艜?huì)有動(dòng)力，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)的比較效益相對(duì)較低，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和參與性，也影響了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)穩(wěn)定。因此，改革過(guò)程中要全面提升農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益水平。農(nóng)業(yè)發(fā)展最終要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)，因此要制定和實(shí)施農(nóng)業(yè)的可持續(xù)規(guī)劃，要控制用水總量，減少化肥和農(nóng)藥使用量，以及做到可回收、資源化的有效利用。

3 財(cái)政支農(nóng)助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策建議

根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況和發(fā)展階段，新時(shí)期在財(cái)政支農(nóng)政策中助推農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，關(guān)鍵是找準(zhǔn)發(fā)力支點(diǎn)，基礎(chǔ)在優(yōu)化資源配置，出路是防范化解風(fēng)險(xiǎn)，根本是補(bǔ)齊制度政策短板。也就是說(shuō)在財(cái)政支持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，找準(zhǔn)著力點(diǎn)，提高資金效率和效益，將為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級(jí)提供要素和動(dòng)力保障。為此，要緊緊圍繞資源配置、發(fā)力支點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)化解和補(bǔ)齊短板的方面進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化取得新的進(jìn)展和突破。具體建議如下：

3.1 突出問(wèn)題導(dǎo)向，找準(zhǔn)發(fā)力支點(diǎn)

在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，財(cái)政支農(nóng)要有所作為，首先須清楚農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題是什么、作為空間在哪里。結(jié)構(gòu)與速度、質(zhì)量、效益互為條件，相互促進(jìn)，只有明確方向，找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)，盡快解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，才能按照社會(huì)需要合理配置資源，保證有較高的速度、質(zhì)量和效益。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)層次和質(zhì)量效益不高，主要原因在于供給側(cè)結(jié)構(gòu)不合理、要素生產(chǎn)率較低，突出表現(xiàn)在低端產(chǎn)品過(guò)剩、高端產(chǎn)品不足、難以適應(yīng)市場(chǎng)需求。

從現(xiàn)狀和趨勢(shì)看，目前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題具體來(lái)說(shuō)主要有6個(gè)層面：一是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象明顯，優(yōu)勢(shì)特色不突出。有的地方產(chǎn)業(yè)小而全，比較優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力沒(méi)有形成;有的地方確立的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)沒(méi)有真正立足當(dāng)?shù)氐馁Y源條件和其他優(yōu)勢(shì)，培育成效不大。二是在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上，大多是初加工產(chǎn)品，科技含量、附加值低;深加工產(chǎn)品少，加工深度不夠，難以向高端價(jià)值鏈延伸。三是在投資結(jié)構(gòu)上，社會(huì)資本投資意愿不強(qiáng)，企業(yè)繼續(xù)投資的熱情不高，想做真做農(nóng)業(yè)的不多，堅(jiān)持做下來(lái)的少。四是在勞力結(jié)構(gòu)上，農(nóng)民高齡化現(xiàn)象比較普遍，有文化、有技能、有帶動(dòng)力的新型農(nóng)民較少。五是在服務(wù)結(jié)構(gòu)上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大多靠當(dāng)?shù)剞r(nóng)技部門的指導(dǎo)，有些是農(nóng)民專業(yè)合作社提供市場(chǎng)、價(jià)格信息服務(wù)，農(nóng)民掌握的新技術(shù)和動(dòng)態(tài)市場(chǎng)情況有限，較大區(qū)域范圍內(nèi)的生產(chǎn)、產(chǎn)品、價(jià)格、質(zhì)量等信息服務(wù)平臺(tái)沒(méi)有建立。六是在組織結(jié)構(gòu)上，龍頭企業(yè)層次較低，農(nóng)民專業(yè)合作社不夠規(guī)范，其他新型經(jīng)營(yíng)主體培育成長(zhǎng)慢，缺乏高效的組織運(yùn)作體系，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的輻射力、帶動(dòng)力不強(qiáng)。

這些農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)要素的投入配置，制約農(nóng)產(chǎn)品供給與市場(chǎng)需求的聯(lián)系契合。須運(yùn)用市場(chǎng)化辦法解決，也須加強(qiáng)財(cái)政扶持引導(dǎo)。在財(cái)政支農(nóng)中，須立足自身職責(zé)定位，深入了解把握農(nóng)業(yè)走勢(shì)，理清方向和思路，找準(zhǔn)關(guān)系農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的領(lǐng)域和項(xiàng)目，把有限的財(cái)力用在關(guān)鍵和急需解決的問(wèn)題上，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)要素資源優(yōu)化配置和改革所需環(huán)境條件的改善。

3.2 支持化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造良好改革條件

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，其中必須看到當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展存在的問(wèn)題，有內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的原因，也有外部自然災(zāi)害、市場(chǎng)變化、政策制度等因素，特別是其中存在的風(fēng)險(xiǎn)，單靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者本身難以克服和解決。如果不能更好地發(fā)揮政府作用，把農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)逐步防控在最小程度，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就缺乏必要的外部環(huán)境和條件，將直接影響到這項(xiàng)改革的進(jìn)程和成效。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要有：（1）自然風(fēng)險(xiǎn)。有的地方一旦發(fā)生暴雨，農(nóng)田被淹;一遇強(qiáng)臺(tái)風(fēng)，沿海養(yǎng)殖受損，說(shuō)明靠天吃飯的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式?jīng)]有根本改變。（2）市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)行情好，價(jià)格高，效益就好;市場(chǎng)行情不好，價(jià)格下來(lái)，效益就差，甚至損失幾年也無(wú)法挽回，市場(chǎng)波動(dòng)成為困攏農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的突出問(wèn)題。（3）金融風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)金融政策雖然力度不斷加大，但貸款難、還貸難的問(wèn)題依然存在。有的貸款因?yàn)樯a(chǎn)經(jīng)營(yíng)不好，難以按期還款;有的靠民間借貸，利息成本高，不僅影響利潤(rùn)，也可能因?yàn)橘Y金鏈斷裂，導(dǎo)致生產(chǎn)不下去，甚至停產(chǎn)、倒閉。（4）安全風(fēng)險(xiǎn)。有的地方由于過(guò)度使用農(nóng)藥化肥，土壤地力下降，土地、環(huán)境和生態(tài)受到破壞;相關(guān)信用、追溯、監(jiān)管等機(jī)制不夠健全，安全、放心的農(nóng)產(chǎn)品供給不足，直接影響產(chǎn)品市場(chǎng)和企業(yè)做大。這些農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者難以把握和控制。

防范化解風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的信心，需要多方面的努力，財(cái)政是其中重要的力量。須從增強(qiáng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控能力角度，有針對(duì)性地加大支持引導(dǎo)力度，為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。大力支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)平臺(tái)搭建、農(nóng)業(yè)資金保障以及環(huán)保、生態(tài)技術(shù)設(shè)備的研發(fā)推廣運(yùn)用，提高農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)、適應(yīng)市場(chǎng)、創(chuàng)新成長(zhǎng)的能力。只有農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)得到有效防范化解，生產(chǎn)者才能獲得更多收益，持續(xù)投入技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)的創(chuàng)新，不斷把農(nóng)業(yè)規(guī)模和效益做大;也只有達(dá)到一定的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革才有相應(yīng)的動(dòng)力、潛力和空間，才能促使相關(guān)政策措施得到落實(shí)、見到實(shí)效。

3.3 聚焦資源優(yōu)化配置，引導(dǎo)提高全要素生產(chǎn)率

農(nóng)業(yè)是相對(duì)弱質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)資源配置不合理、要素集中度不高，主要表現(xiàn)在：勞動(dòng)力要素方面，農(nóng)村勞力大多外出打工，在家農(nóng)民越來(lái)越少，“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題普遍較突出;土地要素方面，土地流轉(zhuǎn)缺大戶、大企業(yè)的帶動(dòng)，土地種植規(guī)模小，農(nóng)業(yè)規(guī)模效益難以形成;資金要素方面，農(nóng)業(yè)比較效益低，投入回收慢，成本與收益的矛盾沒(méi)有解決，財(cái)政、金融等資金保障機(jī)制不夠完善;技術(shù)要素方面，產(chǎn)品、服務(wù)的創(chuàng)新跟不上市場(chǎng)需求，產(chǎn)品附加值不高，配套服務(wù)鏈條不完整，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急需突破的領(lǐng)域。

這些要素供給和配置的問(wèn)題，是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的突破口。財(cái)政須找準(zhǔn)方向，加大支持引導(dǎo)力度，帶動(dòng)要素資源向農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)聚集，向有規(guī)模、有市場(chǎng)、有效益的大企業(yè)、種養(yǎng)大戶和其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體配置，向生產(chǎn)保險(xiǎn)、生產(chǎn)工具、產(chǎn)品營(yíng)銷等全方位服務(wù)集中，促進(jìn)過(guò)量、低端的生產(chǎn)轉(zhuǎn)向量足、質(zhì)優(yōu)的生產(chǎn)，形成有效益、有市場(chǎng)的農(nóng)產(chǎn)品供給。一是支持引導(dǎo)勞動(dòng)力合理流動(dòng)。圍繞如何吸引農(nóng)民回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，對(duì)所需的創(chuàng)業(yè)資金提供補(bǔ)助和貸款貼息，對(duì)吸納農(nóng)民就業(yè)的企業(yè)提供資金支持，對(duì)農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)品品牌打造、市場(chǎng)開拓等提供必要的幫助，解決他們?cè)趧?chuàng)業(yè)就業(yè)中技術(shù)跟不上、資金短缺、市場(chǎng)對(duì)接難等問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司，財(cái)政給予必要支持，促進(jìn)他們做大做強(qiáng)，更專業(yè)、更便利地為農(nóng)民提供測(cè)土配方、智能配肥、農(nóng)機(jī)作業(yè)、病蟲害防治、冷藏加工等生產(chǎn)配套服務(wù)，也就是財(cái)政花錢替農(nóng)民買服務(wù)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，讓農(nóng)民種田更省心、更有收益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的積極性。二是支持引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)可促進(jìn)提高農(nóng)業(yè)效益和農(nóng)民收入，是農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。目前流轉(zhuǎn)難，主要還是缺少有實(shí)力、真做農(nóng)業(yè)的企業(yè)和大戶。針對(duì)如何引得進(jìn)、轉(zhuǎn)得動(dòng)，須要發(fā)揮好財(cái)政的作用。在財(cái)政資金分配使用中，可設(shè)置看得見、易操作的指標(biāo)，包括流轉(zhuǎn)土地規(guī)模、對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的帶動(dòng)、農(nóng)產(chǎn)品銷售額、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時(shí)間等條件，科學(xué)合理地評(píng)定其貢獻(xiàn)大小，按貢獻(xiàn)，以獎(jiǎng)勵(lì)形式，鼓勵(lì)大企業(yè)、大種植戶進(jìn)來(lái)，引導(dǎo)他們長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，穩(wěn)步擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，帶動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)規(guī)模效益形成，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益、農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司收益、農(nóng)民收入價(jià)值鏈的拓展延伸。三是支持引導(dǎo)技術(shù)產(chǎn)品創(chuàng)新。對(duì)種苗培育、新品種引進(jìn)推廣的企業(yè)和大戶，根據(jù)相關(guān)科研院所評(píng)定，給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助;對(duì)新產(chǎn)品的市場(chǎng)推廣，財(cái)政支持他們搭建展示營(yíng)銷平臺(tái)，讓新產(chǎn)品不斷走向市場(chǎng)，創(chuàng)造更大的市場(chǎng)需求和利潤(rùn)空間;對(duì)出口企業(yè)制定相關(guān)扶持政策，鼓勵(lì)他們走出去，參加境外展會(huì)，擴(kuò)大外銷市場(chǎng)。特別是對(duì)生態(tài)環(huán)保技術(shù)的研發(fā)推廣加大支持力度。變量施肥、播種、噴藥以及土壤有機(jī)質(zhì)監(jiān)控等精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，可以減少資源消耗，提高水肥利用率，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。對(duì)精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)相關(guān)的技術(shù)和設(shè)備，給予政策支持，促進(jìn)農(nóng)業(yè)向集約化、高效化、生態(tài)化方向發(fā)展。四是支持引導(dǎo)資金聚集。發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，以適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)助和其他投資形式，帶動(dòng)企業(yè)和新型經(jīng)營(yíng)主體不斷加大投入，研發(fā)新產(chǎn)品，引進(jìn)新設(shè)備，加強(qiáng)質(zhì)量安全管理。同時(shí)，完善貼息辦法和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償政策，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大小額擔(dān)保貸款規(guī)模，創(chuàng)新金融擔(dān)保形式。在引導(dǎo)社會(huì)資本和信貸資金向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域聚集中的過(guò)程中，逐步解決農(nóng)業(yè)資金短缺、回收期長(zhǎng)、回報(bào)率低的問(wèn)題，不斷增強(qiáng)財(cái)政資金的放大功能和支農(nóng)作用。

3.4 補(bǔ)齊制度政策短板，促進(jìn)支農(nóng)資金效率最大化

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，離不開制度政策的調(diào)節(jié)引導(dǎo)。財(cái)政支農(nóng)要精準(zhǔn)發(fā)力，需要從加強(qiáng)管理入手，強(qiáng)化完善相關(guān)的制度政策。目前，財(cái)政管理從預(yù)算的編制執(zhí)行監(jiān)管，到資金的使用撥付和問(wèn)題的檢查處理，已形成比較完善的制度政策，但也存在一些短板。只有改革創(chuàng)新、補(bǔ)齊短板，才能提高整個(gè)組織管理水平和財(cái)政資金效率，促進(jìn)增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性、靈活性。一是支農(nóng)資金的投向、目標(biāo)更加精準(zhǔn)。瞄準(zhǔn)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)和相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)大縣，特別是貧困縣的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新等方面。集中資金辦關(guān)鍵、急需的事，使各種結(jié)構(gòu)關(guān)系協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域布局更加合理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品適應(yīng)中高端的市場(chǎng)需求。二是資金實(shí)質(zhì)性整合力度更大。減少專項(xiàng)、整合專項(xiàng)，是財(cái)政支農(nóng)的方向和要求。這方面的任務(wù)和措施已明確，關(guān)鍵在落實(shí)、見效。當(dāng)前投向、目標(biāo)類似的支農(nóng)資金還有分散使用的，有的在與農(nóng)業(yè)有關(guān)的幾個(gè)部門，有的在同一部門的不同處室。須深入研究、通盤考慮，制定支農(nóng)資金總體整合方案和完成時(shí)間表，把類似資金歸口同一部門或同一處室，或者由上一級(jí)機(jī)構(gòu)確定安排，統(tǒng)籌用在類似投向、目標(biāo)的項(xiàng)目上，形成有價(jià)值、有效率的整體，發(fā)揮出最大效益。三是資金安排使用更加合理高效。在具體操作上，一些地方已經(jīng)有好的做法，可學(xué)習(xí)借鑒、創(chuàng)新完善。省級(jí)提使用方向和要求，縣級(jí)提資金需求和項(xiàng)目清單，市級(jí)上傳下達(dá)、平衡指導(dǎo)。資金切塊到縣，縣級(jí)部門組織項(xiàng)目評(píng)審、實(shí)施和資金審核、撥付，計(jì)劃安排報(bào)備縣級(jí)主管部門，實(shí)施進(jìn)度和完成情況定期匯總上報(bào)。四是管理責(zé)任更加明確到位。資金安排、項(xiàng)目選擇實(shí)施、資金監(jiān)管等各司其責(zé)，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配?？h級(jí)部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)管資金的撥付、報(bào)賬等，市級(jí)部門主要負(fù)責(zé)組織相關(guān)部門加強(qiáng)日常監(jiān)管，縣級(jí)部門負(fù)有實(shí)施、廉政等主體責(zé)任，這樣減少了中間環(huán)節(jié)，加快了資金支出和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，提高了資金使用效率和效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)要素資源合理配置，推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得更大成效。

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