盧艷坤

摘要：在我國的特殊國情下，土地的規(guī)則與土地的管理的職能是分開的，那么城鄉(xiāng)的建設就同時面對著土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃的雙重管理。土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)則實施其核心都是對土地的管理，但是由于起步不同，兩者各有特點。城鄉(xiāng)規(guī)劃起步較早，伴隨著幾十年的城鄉(xiāng)建設過程而不斷成長起來，不論是專業(yè)的指導理論還是實踐經(jīng)驗都十分地豐富翔實；但是土地規(guī)劃管理則是近幾年才興起的一個概念，其主要的思想就是要在保證建設用地的前提下，保護耕地，因此最近幾年土地規(guī)劃管理也越來越受到政府的重視。

關鍵詞：土地規(guī)劃管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃實施；關系；探討分析

伴隨著社會主義國家國民經(jīng)濟建設事業(yè)的快速穩(wěn)定持續(xù)深入發(fā)展，以及城市化建設事業(yè)歷史實踐進程的深入組織推進。近年來我國接連有較大數(shù)量規(guī)模的農(nóng)村剩余勞動力要素轉移進入城市，在一定歷史時期之內(nèi)給我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會建設事業(yè)的歷史性實踐發(fā)揮演化進程造成了顯著且深刻的影響變革。在我國城市民眾和鄉(xiāng)村民眾基礎性物質生活條件的相互差距水平日漸縮短的歷史背景之下，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會建設發(fā)展實踐過程中的土地資源要素占有數(shù)量和供給數(shù)量規(guī)模相對短缺問題，逐步引起了相關事業(yè)領域基礎性理論研究工作人員的持續(xù)密切關注，造成了較為深遠的實踐性影響干預效應。在上述歷史性實踐發(fā)展演進背景之下，切實做好城鄉(xiāng)建設規(guī)劃實踐工作過程中的土地資源要素應用方案規(guī)劃活動，對于保障和支持我國城鄉(xiāng)土地資源要素高效且充分地實現(xiàn)最優(yōu)化的技術應用效果，提升我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會建設事業(yè)的綜合性組織開展水平，具備不容忽視的支持保障作用。

1、實施土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性

土地是每一個國家的重要資源和財產(chǎn)，是每一個公民所生活的地方，也是國家經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，對土地資源的合理利用是每一個國家都在認真謀劃的事情，同時隨著世界人口的不斷增長，各國對于土地資源管理的要求也越來越高。城鄉(xiāng)規(guī)劃是我國一項重點關注的經(jīng)濟發(fā)展建設，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃建設能夠使國家各地都能夠實現(xiàn)均衡的發(fā)展，從而提高國家的整體經(jīng)濟水平，改善農(nóng)村人的居環(huán)境，提高生活質量。

2、土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施間的關系

2.1以土地管理為核心，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學發(fā)展

土地規(guī)劃管理必須以土地管理為核心，土地規(guī)劃它是對一定轄區(qū)內(nèi)全部土地的開發(fā)、利用、整治，保護在時間和空間上所做的總體的、戰(zhàn)略的部署和安排。城鄉(xiāng)規(guī)劃是根據(jù)一定時期城鄉(xiāng)的社會經(jīng)濟發(fā)展目標為確定其發(fā)展的性質、規(guī)模和方向，合理利用土地，協(xié)調城鄉(xiāng)建設空間的功能以及各項建設所做的的綜合部署和全面安排。兩個規(guī)劃既有聯(lián)系又有區(qū)別。

2.2新增建設用地計劃與城鎮(zhèn)建設用地有序擴張

建設用地擴張主要有新增建設用地和舊城改造兩種方式。前者是依法將集體、農(nóng)用地通過農(nóng)用地轉用和征收的辦法征為國有建設用地。新增建設用地可優(yōu)先用于中心城鎮(zhèn)建設，適度擴大城鎮(zhèn)規(guī)劃，對大城市、特大城市要采取控制規(guī)模，劃定邊界等措施強化城市規(guī)模管控，在用地方面以舊城改造、提高土地利用為重點，解決城市建設用地需求，使新區(qū)擴張和舊城改造相協(xié)調，落實最嚴格的耕地保護制度，按照“控制總量、減少增量、盤活存量、集約節(jié)約、提高效率”為總要求，強化用量管制，嚴格規(guī)劃管理，有序擴張城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。

2.3拓展土地規(guī)劃深度

由于城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃管理屬于兩個不同管理部門，往往在規(guī)劃編制、實施、建設、管理中存在不一致、不統(tǒng)一、不協(xié)調、不銜接等問題。因此，要注重加強對土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃間的互動溝通，將土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃融合起來加快推進、多規(guī)合一、改革步伐，實現(xiàn)對土地結構的均衡分配，保障城鄉(xiāng)空間的有序增長。

3、促進土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施和諧發(fā)展的策略探討

3.1拓寬土地規(guī)劃深度，提高土地管理工作的科學性和可操作性，為城鄉(xiāng)規(guī)劃實施提供可靠依據(jù)

有關部門在進行土地規(guī)劃時，應摒棄過去傳統(tǒng)的靜態(tài)定性分析法，采用GIS等先進的科學分析手法，對地方土地資源的各種數(shù)據(jù)進行全面的收集、整理和分析，深入了解土地的人文、自然特性以及生態(tài)環(huán)境影響，及時發(fā)現(xiàn)盲目擴張建設項目、農(nóng)村基礎設施建設不到位、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等情況，從而減少土地利用不合理情況的發(fā)生。為土地規(guī)劃管理明晰目標，規(guī)避不斷修改而浪費的人力物力。

3.2轉變發(fā)展理念，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴肅性和可持續(xù)性，為城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化利用提供實施路徑

地方政府應提高發(fā)展的科學性，切實轉變單純追求GDP的政績觀，改變過去單純依靠“賣地”拉動地方經(jīng)濟增長的局面。以增強城市發(fā)展可持續(xù)性為出發(fā)點，在適度放緩城市建設用地擴張速度的基礎上，按照土地規(guī)劃中確定的城市建設用地規(guī)模指標，對城市建設用地的規(guī)模增長進行充分論證；以促進城市長遠發(fā)展為原則，提高人民群眾生活質量為主旨，對各種性質用地做出合理的安排，在發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對優(yōu)化城市功能布局作用的同時，對市郊農(nóng)用土地的利用作出規(guī)范化處理，優(yōu)化土地資源的集約利用，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.3構建協(xié)調機制，提高公眾參與力度，為土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施協(xié)調發(fā)展提供保障

針對主管部門，工作思路、工作方法等方面存在的諸多差異，政府應著力加強優(yōu)化組織結構，統(tǒng)一協(xié)調土地管理部門及城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的權利、職責，全面規(guī)范有關規(guī)劃中的編制審批、編制內(nèi)容，針對兩規(guī)劃都涉及的城市人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟總量、產(chǎn)業(yè)規(guī)模結構、建設用地面積等方面內(nèi)容，在規(guī)劃研究初期階段可合并設置專業(yè)工作小組，有效規(guī)避因兩方重復勞動而造成的偏差問題，從根本上增加兩方工作的協(xié)調融合度。另外，為了體現(xiàn)土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的公益性，保障人民的權益，暢通多類公眾參與機制，形成了專家論證、群眾建議、媒體監(jiān)督等多元化公眾參與平臺，以此把土地規(guī)劃管理及城鄉(xiāng)規(guī)劃實施工作中的各類矛盾沖突降低到到最低程度，避免了以往工作中后期“突發(fā)”的各類問題，突出了了土地規(guī)劃管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃實施工作的民生性，提高了兩方工作的可操作性。

4、結束語

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施是密不可分的，兩者都為合理利用土地資源、搞好城鄉(xiāng)規(guī)劃建設，從而促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展打下良好基礎。但從發(fā)展現(xiàn)狀來看，還面臨著因主管部門、工作思路等方面差異，造成的兩者難以協(xié)調、工作難以推進等諸多問題，相關政府部門應重拳出擊，從“拓寬土地規(guī)劃深度，提高土地管理工作的科學性和可操作性，為城鄉(xiāng)規(guī)劃實施提供可靠依據(jù)；轉變發(fā)展理念。

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（作者單位：遼寧省交通規(guī)劃設計院有限責任公司）