文威

【摘 ?要】20世紀(jì)90年代為鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，我國(guó)開始推行鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)稅制度。2006年國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府組織鄉(xiāng)村發(fā)展的能力被進(jìn)一步弱化。在鄉(xiāng)村振興和國(guó)土空間規(guī)劃的時(shí)代背景下，應(yīng)該繼續(xù)弱化還是逐步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌能力，是一個(gè)值得深入探討的問題。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興;鄉(xiāng)村規(guī)劃;思路

引言

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，城鎮(zhèn)化建設(shè)逐步由快速發(fā)展階段轉(zhuǎn)向穩(wěn)步發(fā)展階段，從過去的以城市建設(shè)為中心步入城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段。各地認(rèn)真貫徹落實(shí)中央新農(nóng)村建設(shè)和改善農(nóng)村人居環(huán)境的部署，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和管理，取得了一定成效。但鄉(xiāng)村無規(guī)劃、建設(shè)無序的問題仍然嚴(yán)重，鄉(xiāng)村規(guī)劃照搬城市規(guī)劃理念和方法、脫離農(nóng)村實(shí)際、實(shí)用性差的問題更為普遍。

1、傳統(tǒng)城鄉(xiāng)交融背景下的鄉(xiāng)村建設(shè)

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村建設(shè)理論呈現(xiàn)物質(zhì)規(guī)劃理論與人文管理思想相互交織、相互融合的特征，體現(xiàn)自然為本的前提和以人為本的立意，影響鄉(xiāng)村建設(shè)的全過程，反映和傳承農(nóng)耕文化蘊(yùn)含的優(yōu)秀思想。

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村建設(shè)理論全方位貫穿鄉(xiāng)村建設(shè)始終，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是宏觀層面的村落選址。我國(guó)傳統(tǒng)村落的選址以“相形為勝”等風(fēng)水原則為主要參考，追求空間、形象上的天地人合一，通過覓龍、察砂、觀水、點(diǎn)穴、取向等風(fēng)水術(shù)五決來確定選址;二是中觀層面的空間規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配置。風(fēng)水思想對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)的影響，主要體現(xiàn)村落朝向、形態(tài)、建筑等方面。典型的風(fēng)水規(guī)劃思想是由八卦圖式發(fā)展到法天象地原則、五行生克與陰陽和諧原則，以及吸納如中軸對(duì)稱的布局思想等構(gòu)成。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村形態(tài)格局趨意吉祥，主要有封閉完整的“山水環(huán)繞”格局、模擬吉祥事物的象形格局和體現(xiàn)文化意境的寫意格局等三種“風(fēng)水吉局”。鄉(xiāng)村設(shè)施主要分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施（晾曬場(chǎng)地）、公共設(shè)施（私塾、書院、文廟、祠堂、寺廟等）、交往空間（廣場(chǎng)）和市政基礎(chǔ)設(shè)施（水井、池塘等）、意向空間（文塔），其中文廟文塔（國(guó)家政權(quán)的表征）、宗祠（以血緣為基礎(chǔ)的跨階層管理設(shè)施）和村廟（跨血緣管理設(shè)施）成為鄉(xiāng)間的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu);三是微觀層面的建筑監(jiān)造。在古代，人們篤信風(fēng)水是趨吉避兇的心理所致，認(rèn)為建筑風(fēng)水與家族興衰休戚相關(guān)，因此“宜忌”對(duì)私人建筑朝向、位置、高度等空間布局具有一定的影響。作為住宅堪輿的典范之作《陽宅十書》以風(fēng)水理論為核心，總結(jié)住宅與居住者的空間關(guān)系，指導(dǎo)監(jiān)造過程，并規(guī)范了村莊布局和居民日常。

2、鄉(xiāng)村規(guī)劃體系新機(jī)遇

2.1、大數(shù)據(jù)是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵著力點(diǎn)

近年來通過實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)+”等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)種植（養(yǎng)殖）過程中氣溫、地溫、苗木生長(zhǎng)狀態(tài)等涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程的各類信息數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)采集、匯總、整合和分析，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)和盲目性，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量和效果;將政府、市場(chǎng)、生產(chǎn)之間的涉農(nóng)數(shù)據(jù)互通共享、可視化分析、檢測(cè)預(yù)警，全面提升了農(nóng)業(yè)綜合信息服務(wù)的能力和農(nóng)業(yè)發(fā)展的信息化、智能化水平;通過打造農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)、大宗農(nóng)產(chǎn)品交易和跨境電商產(chǎn)業(yè)等平臺(tái)，使部分地區(qū)形成以農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)為核心的縣域智慧農(nóng)業(yè)生態(tài)圈，不僅實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶與合作社、企業(yè)、專家等直接互動(dòng)和交流，而且確保了最新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)輸出、市場(chǎng)渠道面對(duì)面精準(zhǔn)對(duì)接、新型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式快速且高效推廣與壯大。

2.2、控制與引導(dǎo)的結(jié)合

在鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃方面，工作團(tuán)隊(duì)依據(jù)不同的地形地貌、主導(dǎo)功能，劃定綜合型城鎮(zhèn)風(fēng)貌區(qū)、新型工業(yè)城鎮(zhèn)風(fēng)貌區(qū)、秀美青山風(fēng)貌區(qū)、現(xiàn)代田園風(fēng)貌區(qū)、傳統(tǒng)特色風(fēng)貌區(qū)等5個(gè)特色風(fēng)貌區(qū)。分區(qū)制定風(fēng)貌定位、風(fēng)貌要求，從建筑風(fēng)貌及鄉(xiāng)村風(fēng)貌兩方面，指導(dǎo)立面、道路、水體景觀、綠化景觀及公共空間等方面的建設(shè)（圖1）。在村莊整治指引方面，工作團(tuán)隊(duì)依據(jù)現(xiàn)狀村鎮(zhèn)建設(shè)情況，將村莊整治類型分為城鎮(zhèn)擴(kuò)展型、特色精品型、提升改善型、撤并外遷型等，然后分區(qū)、分類制定村莊整治要求，提出相應(yīng)重點(diǎn)整治項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)序。

2.3、鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給高度依賴部門投入

由于大量鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)潰散，公共建設(shè)收費(fèi)采取“一事一議”制度，使得建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金投入缺乏可靠的預(yù)算，上級(jí)成為鄉(xiāng)村主要的資金流入渠道，兩者形成垂直的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。規(guī)劃實(shí)施的建設(shè)費(fèi)用呈現(xiàn)非常態(tài)化、項(xiàng)目化、運(yùn)動(dòng)式特征，缺乏社會(huì)資本投入渠道的制度設(shè)計(jì)。鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的公共服務(wù)投入僅考慮國(guó)家層面的教育、醫(yī)療、文化、體育等方面，考慮國(guó)家投入的建設(shè)成本收益最大化，普遍以經(jīng)濟(jì)效益作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，以政府為核心的成本計(jì)算方式和部門項(xiàng)目的運(yùn)作方式使得規(guī)劃決策思維是自上而下的，“部門資金”既有著極大的不確定性，也存在著強(qiáng)烈的部門意圖，使得鄉(xiāng)村建設(shè)投入缺乏穩(wěn)定性，政績(jī)工程由城市走向鄉(xiāng)村。

2.4、豐富大數(shù)據(jù)的來源與形式，深入挖掘和利用大數(shù)據(jù)的價(jià)值

除注重在政策文件、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)研報(bào)告、勘測(cè)繪圖等方面對(duì)規(guī)劃大數(shù)據(jù)的采集與匯總，還要進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)行政單位下民間數(shù)據(jù)的采集與錄入，不斷細(xì)化數(shù)據(jù)來源的標(biāo)準(zhǔn)、用途和利用方式，明確數(shù)據(jù)采集、匯總、整理的細(xì)則，提高對(duì)數(shù)據(jù)的管理與利用水平，精準(zhǔn)定位數(shù)據(jù)，挖掘數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與數(shù)據(jù)的深度融合，發(fā)揮社區(qū)數(shù)據(jù)和空間數(shù)據(jù)的在鄉(xiāng)村布局優(yōu)化上的資源整合優(yōu)勢(shì)，確保土地利用數(shù)據(jù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和諧共處基礎(chǔ)上的共享與提高等，全面發(fā)揮大數(shù)據(jù)在鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展中的巨大價(jià)值。

2.5、制度創(chuàng)新

鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村發(fā)展需要制度創(chuàng)新與變革，具體體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是鄉(xiāng)村立法。鄉(xiāng)村立法是鄉(xiāng)村治理的法律保障，目前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008）以城為主，對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的規(guī)定原則性較強(qiáng)，缺乏可操作性，應(yīng)借鑒國(guó)外鄉(xiāng)村建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，奉行依法治國(guó)理念，完善配套鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)法律法規(guī)體系。制定《鄉(xiāng)村發(fā)展法》，切實(shí)保護(hù)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村依法治理，逐步促進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理法制化、制度化。二是鄉(xiāng)村發(fā)展。鄉(xiāng)村發(fā)展是鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)保障，在農(nóng)業(yè)方面，需完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，包括促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，繼續(xù)提高國(guó)家糧農(nóng)補(bǔ)貼，促進(jìn)農(nóng)民增收致富，建立涉農(nóng)企業(yè)及全方位的涉農(nóng)企業(yè)激勵(lì)機(jī)制。在農(nóng)民方面，通過實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)均等化促進(jìn)鄉(xiāng)村吸引力的提升，同時(shí)地方根據(jù)實(shí)際情況建立鄉(xiāng)村人才引進(jìn)和財(cái)富回流的相關(guān)制度。三是鄉(xiāng)村秩序。鄉(xiāng)村秩序是鄉(xiāng)村治理的社會(huì)保障，鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施過程中需要鄉(xiāng)村權(quán)威的再樹立和鄉(xiāng)規(guī)民約制度的強(qiáng)化。在當(dāng)前制度框架下，由村民推選出來的村委會(huì)代表在鄉(xiāng)村治理過程中起到的統(tǒng)領(lǐng)、引導(dǎo)、教化作用，是農(nóng)民主體更高層次的體現(xiàn)，代表農(nóng)民的共同利益。

結(jié)束語

鄉(xiāng)村規(guī)劃人員要不斷培養(yǎng)信息化思維、提升規(guī)劃的信息技術(shù)能力，深入挖掘大數(shù)據(jù)的潛力與價(jià)值，全面結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展的具體特點(diǎn)和實(shí)施目標(biāo)，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村快速、健康、和諧發(fā)展。

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（作者單位：北京漢通建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司）