文|曹競宇 華東政法大學(xué)國際法學(xué)院

隨著外空經(jīng)濟(jì)時代的到來，國際航天的商業(yè)化發(fā)展面臨著重重阻礙。航天國際合作是解決相關(guān)問題的基本抓手，但自1999年聯(lián)合國第3次外空會議通過的《空間千年：維也納空間與人類發(fā)展宣言》決議以來，聯(lián)合國框架下還沒有作出對航天國際合作的其他專門性指導(dǎo)?？臻g法律文件的滯后不利于包括中國在內(nèi)的空間國家的發(fā)展以及對國際社會共同利益的保護(hù)，也不利于外層空間和平、科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展，這促使國際社會不得不重新審視現(xiàn)行空間法體系，引起對航天國際合作新發(fā)展問題的重視。

一、航天國際合作的現(xiàn)狀概述

1.航天國際合作機(jī)制的法律基礎(chǔ)

航天事業(yè)作為探索和開發(fā)利用外層空間這一超越國家主權(quán)管轄范圍的國際公域的特殊活動，應(yīng)以《聯(lián)合國憲章》、聯(lián)合國框架下的空間專門立法和相關(guān)的外空國際條約作為開展航天事業(yè)的根本行動準(zhǔn)則，以不具有法律約束力的決議、宣言或其他區(qū)域性文件作為重要參考，并輔之以國際法基本原則、理論和各國國內(nèi)空間立法作為補(bǔ)充[1]。

外層空間法框架建立之初，聯(lián)合國等國際組織便意識到航天國際合作的重要性，五大外空條約中不斷重申和細(xì)化外空領(lǐng)域的國際合作。其中，《關(guān)于各國探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)外層空間活動的原則條約》第1條和第3條確立了外層空間中國際合作的國際法基礎(chǔ)[2]。

然而，國際條約中嚴(yán)格的法律責(zé)任規(guī)定，難以推進(jìn)航天實(shí)踐的發(fā)展，甚至起到阻礙作用?！蛾P(guān)于各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定》（下文稱《月球協(xié)定》）將外空定位為“人類共同繼承財產(chǎn)”的初衷，本應(yīng)是航天國際合作的一大利好，但該協(xié)定一直沒有主要空間國家的加入，這也體現(xiàn)了在航天活動中，國家利益和實(shí)質(zhì)公平的沖突、空間技術(shù)水平發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在外空領(lǐng)域的矛盾?？梢?，自《月球協(xié)定》起，新條約的出臺也愈發(fā)艱難。

二十世紀(jì)八十年代以來，航天實(shí)踐的蓬勃發(fā)展以及外空法規(guī)的缺位，使得不具有法律約束力的外層空間軟法成為嗣后調(diào)整、規(guī)范航天活動的主要手段[3]。外層空間軟法雖不具有法律拘束力，但依然具有執(zhí)行力[4]，相較于外層空間國際條約具有靈活性和具體性的特點(diǎn)。一方面，能夠節(jié)約條約訂立的周期，及時對航天國際合作中的新問題和新形勢做出相應(yīng)指導(dǎo)；另一方面，更具針對性，能夠避免條約中的模糊性表述，切實(shí)保障航天國際合作的開展。

2.航天國際合作的現(xiàn)實(shí)困境

首先，航天國際合作具有深刻的復(fù)雜性。從空間屬性的角度來看，外層空間既不是“無主物”也不是“共有物”[5]，盡管外空所有權(quán)問題還沒有統(tǒng)一定論，但外空絕不是哪一國的專屬領(lǐng)域，而是向全世界開放的公共空間；從國際社會實(shí)踐的角度來看，航天事業(yè)需要長期投入，歷史經(jīng)驗的缺乏和世界性共同問題的出現(xiàn)，具有高風(fēng)險；從學(xué)科類型角度看，航天國際合作涉及國家安全、公共政策、經(jīng)濟(jì)法律和科學(xué)技術(shù)等多個交叉領(lǐng)域。

煙草專業(yè)合作社算是一個比較新穎的組織，日常主要工作以普及煙草種植技術(shù)、聯(lián)系機(jī)械化耕作生產(chǎn)、檢舉不法行為等為主，一般是由煙草公司的工作人員負(fù)責(zé)定期進(jìn)行煙草主題的宣講，偶爾還有一些技術(shù)培訓(xùn)方面的內(nèi)容，總的來說日?；顒硬欢?，可開展的項目比較單一，所以吸引力不是很強(qiáng)，再加上自發(fā)組織沒有多少經(jīng)費(fèi)支持，往往硬件設(shè)備較為簡陋，參與的積極性不是很高。

由此可知，航天國際合作作為在多項敏感領(lǐng)域開展的合作，在世界利益博弈中具有特殊地位，其不僅是科技爭鋒的焦點(diǎn)，更是不同國家爭奪新領(lǐng)域話語權(quán)，鞏固國家實(shí)力和提升國家地位的新領(lǐng)地。

其次，法律保障的欠缺阻礙航天商業(yè)化發(fā)展。外層空間地理屬性為“全球公域”，效用價值關(guān)系全人類的發(fā)展與利用，因此落入國際法的規(guī)制范疇，與此同時，在私人實(shí)體、政府與非政府間組織甚至個人對外空進(jìn)行開采時，由相關(guān)國家的內(nèi)國法對其行為進(jìn)行直接的管理，因此內(nèi)國法和國際法的協(xié)調(diào)問題[6]，是航天國際合作的首要問題與沖突。

現(xiàn)行國際空間法法律體制模糊且具有很強(qiáng)的不確定性，一是無法規(guī)范國家行為，二是不能為利益相關(guān)者提供保障。繼美國頒布實(shí)施《2015外空資源探索和利用法》，2017年6月盧森堡也加入制定國家太空采礦法案行列，成為歐洲首個構(gòu)建私營企業(yè)獲得太空采礦權(quán)利法律框架的國家[7]。此種私營航天企業(yè)繞過國家政府而實(shí)現(xiàn)對外空資源私有化的模式一旦開啟，勢必會被更多國家效仿，加速拉開空間技術(shù)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的差距，造成更大的利益不平衡，甚至引發(fā)新一輪的太空競賽。與此同時，以行星采礦為代表的商業(yè)航天需求日益旺盛，地球資源的稀缺性、航天應(yīng)用能力的局限性都需要進(jìn)一步擴(kuò)大對外空資源的商業(yè)開發(fā)和利用。而外層空間軟法多集中于專門的技術(shù)性問題和原則性規(guī)定，無法為利益相關(guān)者提供長久保障[8]。

綜上，現(xiàn)行航天國際合作機(jī)制無法為日益增長的外空開發(fā)需要，發(fā)達(dá)空間國家的商業(yè)利益與發(fā)展中國家的需求間的沖突提供平衡方案。相關(guān)外空法律的修訂和新法的建立不能一蹴而就，需要漫長的談判過程和全體成員國的妥協(xié)。因此，借助“一帶一路”這一平等協(xié)商、機(jī)制透明的合作平臺，對于加深各國合作對話，彌合不同空間技術(shù)水平國家間差距都具有重要意義。

二、“一帶一路”倡議在航天領(lǐng)域的適用

黨的十九大報告中系統(tǒng)闡述了“共商、共建、共享”的全球治理觀，為“一帶一路”倡議注入了新的時代內(nèi)涵和更加豐富的理論基礎(chǔ)；另一方面，“空間信息走廊建設(shè)”和北斗三號作為“一帶一路”倡議中的重要環(huán)節(jié)，也使得“一帶一路”的外延不斷拓展。“一帶一路”在時代的發(fā)展中，其外延和內(nèi)涵的國際化進(jìn)程和合作深度被不斷推進(jìn)。

1.“一帶一路”倡議適用于航天國際合作的必要性

“一帶一路”倡議容量巨大，已成為最受歡迎的全球公共產(chǎn)品，也是目前前景最好的國際合作平臺[9]，這一平臺能為當(dāng)前航天國際合作困境提供出路：“一帶一路”倡議下的航天國際合作是現(xiàn)存機(jī)制的有益補(bǔ)充，也是促進(jìn)商業(yè)航天蓬勃發(fā)展、煥發(fā)生機(jī)的有效路徑。

首先，“一帶一路”倡議為不同空間水平國家提供了透明、包容、合理的溝通平臺，確保其在一個機(jī)制下對話，有效調(diào)和空間法律的沖突。一方面，在聯(lián)合國決議項下的規(guī)定，多屬于“敦促”、“鼓勵”類表述，缺乏明確的指引和實(shí)質(zhì)性規(guī)定，而“一帶一路”通過簽署諒解、合作備忘錄，可以有效填補(bǔ)航天國際合作法律框架的空白。另一方面，將航天國際合作放在“一帶一路”的大筐子里，能夠有效避免“一帶一路”區(qū)域國家雙邊、多邊空間合作協(xié)議的沖突，節(jié)約協(xié)商和立法的成本，從而增進(jìn)全球范圍內(nèi)各國空間立法的和諧性。

其次，“一帶一路”下空間基礎(chǔ)設(shè)施的共建和專門投資機(jī)構(gòu)的設(shè)立，使得該倡議下的航天國際合作具有更高的可行性。一方面，聯(lián)合國框架下的航天國際合作制度設(shè)計更多是出于政策制定、意識形態(tài)等上層建筑的考量，“一帶一路”倡議下的國際合作以基礎(chǔ)建設(shè)的互通為支點(diǎn)，以促進(jìn)各國航天貿(mào)易往來為目的，共同提升航天基礎(chǔ)能力、快速響應(yīng)能力和互聯(lián)互通能力，能夠?qū)崿F(xiàn)航天合作實(shí)踐和國際外空協(xié)作文件的良好互動。另一方面，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和絲路基金的設(shè)立，能夠催生優(yōu)質(zhì)的航天國際合作項目，使陸路交通精確化、救援時效和準(zhǔn)確度提升，同時也可以設(shè)立專項基金和激勵機(jī)制，援助空間能力欠缺的國家以及獎勵樂于分享空間技術(shù)成果的高水平空間國家。

最后，“一帶一路”突破亞太空間合作組織和歐空局等組織的區(qū)域局限性[10]，是一條能聯(lián)動全球航天合作的新絲綢之路?！耙粠б宦贰背h下的航天合作更加靈活，減少政治因素對航天產(chǎn)業(yè)國際合作的限制?？鐓^(qū)域的航天國際合作互補(bǔ)性更加明顯，為空間水平發(fā)達(dá)國家提高航天應(yīng)用能力和創(chuàng)造更多航天收益提供了機(jī)會，為不具備空間能力的國家提供了先進(jìn)的空間技術(shù)和知識、幫助孵化空間人才。

2.“一帶一路”視角下航天國際合作的規(guī)則設(shè)計

（1）“一帶一路”倡議下航天國際合作的基礎(chǔ)是打造互信互通的話語體系

中國作為“一帶一路”倡議的發(fā)起者具有更加開放的態(tài)度和聯(lián)動空間水平發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的能力，中國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮可靠的發(fā)起者作用。即將啟動的中國空間站項目面向全球開放，歡迎各國一道分享和使用；當(dāng)前，風(fēng)云氣象衛(wèi)星正在為全球93個國家和地區(qū)，2600多家用戶提供衛(wèi)星資料和產(chǎn)品；北斗全球系統(tǒng)已經(jīng)落成，開始面向“一帶一路”國家和地區(qū)開通服務(wù)。

一方面，“一帶一路”倡議下的航天國際合作應(yīng)堅持以貿(mào)易合作為中心，以多個空間合作項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)聯(lián)通沿線國家，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)強(qiáng)化參與國家的大合唱。在航天國際合作中引入“第三方合作市場”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)主要空間國家的利益平衡，也保證不具備航天能力和空間應(yīng)用能力較弱的國家實(shí)現(xiàn)共同對外空的探索與開發(fā)。

另一方面，“一帶一路”倡議下的航天國際合作應(yīng)堅持透明政策和公平合理的合作機(jī)制?！耙粠б宦贰焙教旌献髌脚_的機(jī)制不會因一國國內(nèi)政策或空間立法的實(shí)施而改變，“一帶一路”區(qū)域內(nèi)實(shí)施的空間政策應(yīng)當(dāng)秉持各國協(xié)商一致的原則，“一帶一路”是中國提供給世界的交流合作平臺，保證各國在“一帶一路”倡議下能夠?qū)崿F(xiàn)透明、公平、合理的航天國際合作。

（2）“一帶一路”倡議下航天國際合作的原則是引領(lǐng)設(shè)定航天基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)

一方面，中國要提高航天標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的主動性，積極實(shí)現(xiàn)與沿線國家的航天標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略對接，加強(qiáng)雙邊多邊航天標(biāo)準(zhǔn)文件的協(xié)同和簽訂。航天產(chǎn)業(yè)作為一個新興產(chǎn)業(yè)，還沒有統(tǒng)一的市場規(guī)范和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，中國通過相關(guān)航天標(biāo)準(zhǔn)合作文件的簽署，能夠推動中國標(biāo)準(zhǔn)成為國際標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)與政策、規(guī)則的有機(jī)銜接。2018年5月16日中國航天科技集團(tuán)有限公司中國航天標(biāo)準(zhǔn)化與產(chǎn)品保證研究院的標(biāo)準(zhǔn)化副總師周玉霞當(dāng)選國際標(biāo)準(zhǔn)化組織空間數(shù)據(jù)與信息傳輸系統(tǒng)分技術(shù)委員會（ISO/TC20/SC13）主席，這是我國首次擔(dān)任航天領(lǐng)域國際標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)席位。自此以來，中國不斷為國際航天標(biāo)準(zhǔn)做出新貢獻(xiàn)。2019年4月，由中國航天科技集團(tuán)有限公司主導(dǎo)制定的國際標(biāo)準(zhǔn)ISO 21886 Space systems——Configuration Management（航天系統(tǒng)——技術(shù)狀態(tài)管理）由國際標(biāo)準(zhǔn)化組織ISO正式發(fā)布，這是中國標(biāo)準(zhǔn)在航天領(lǐng)域的新高度，未來，中國應(yīng)制定、推廣更多航天標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，努力提高標(biāo)準(zhǔn)體系兼容性，支撐空間基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)，“一帶一路”區(qū)域航天標(biāo)準(zhǔn)化的確立，有利于降低空間援建項目和航天合作的成本，率先設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行航天國際合作能夠?qū)崿F(xiàn)最大化利益。中國可采取免費(fèi)援建和短期試用等方式，讓沿線國家率先接納中國標(biāo)準(zhǔn)，再促成長足買賣，引領(lǐng)和促進(jìn)中國標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一國際航天基礎(chǔ)裝備制造合作，為推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)提供堅實(shí)的技術(shù)支撐。

（3）“一帶一路”倡議下航天國際合作的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同飛躍發(fā)展

區(qū)域和空間能力互補(bǔ)性，是“一帶一路”倡議下航天國際合作保持長久生機(jī)的基礎(chǔ)。通過“第三方合作市場”模式的商業(yè)合作[11]，實(shí)現(xiàn)各國航天優(yōu)勢和需求互補(bǔ)，多方共贏，既讓低水平空間國家能享受必要服務(wù)，也歡迎空間能力突出國家的關(guān)鍵航天技術(shù)和專業(yè)人員的參與。

意大利國際政治研究所發(fā)布的《2019年的世界》報告中指出，中國已成為一個新的援助捐贈者，“一帶一路”倡議為發(fā)展中國家提供了一個引人注目的愿景。中國在航天合作方面不忘初心，借助“一帶一路”平臺，簽訂一系列切實(shí)可行的航天國際合作文件，打開航天合作市場，不讓航天技術(shù)成為哪一國或哪幾國的特權(quán)，將世界各國凝結(jié)成緊密的空間共同體，共同應(yīng)對當(dāng)今航天領(lǐng)域的新問題，實(shí)現(xiàn)共同繁榮和發(fā)展，促進(jìn)太空和平、科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展。

三、中國航天國際合作的發(fā)展路徑

現(xiàn)階段，依據(jù)航天能力，可將“一帶一路”區(qū)域內(nèi)航天參與者分為四類：實(shí)力雄厚的“引領(lǐng)者”、具有一定航天能力的“競爭者”、積極參與的“跟隨者”以及航天活動參與程度弱的其他國家[12]。不同參與者對于航天國際合作的訴求各不相同，因此，“一帶一路”倡議下中國與不同類型國家進(jìn)行合作，需要綜合考慮不同情況，制定完備的戰(zhàn)略規(guī)劃。同時，“一帶一路”倡議的影響力已從地區(qū)擴(kuò)大到全球，面對更加復(fù)雜的形勢，中國應(yīng)將立法與實(shí)踐相結(jié)合，提升綜合實(shí)力，構(gòu)建合作共贏的“天基絲綢之路”。

1.“一帶一路”下中國航天合作前提是國內(nèi)立法的不斷完善

加快我國空間立法，通過國際合作來提高空間技術(shù)的發(fā)展水平、獲取國家利益的提升和國家安全利益的保障[13]。航天領(lǐng)域的實(shí)踐和空間立法是相互作用、相互影響的關(guān)系。美國、歐盟、俄羅斯的空間立法發(fā)展起步早，我國現(xiàn)階段以《中國的航天》白皮書的形式，定期發(fā)布中國航天的主要任務(wù)和發(fā)展政策，在一定程度上明確了發(fā)展方向。但中國航天缺乏長期的法律指引和確定、細(xì)致的法律規(guī)范，不利于開展在空間法律政策領(lǐng)域的國際合作與交流。

在“一帶一路”倡議中，中國應(yīng)該從戰(zhàn)略層面積極擴(kuò)大航天合作范圍。一方面，中國應(yīng)當(dāng)推進(jìn)與不同國家間的備忘錄簽署，學(xué)習(xí)借鑒別國空間立法技術(shù)；通過與其他空間國家在開放市場的權(quán)利博弈，發(fā)現(xiàn)潛在的航天商業(yè)市場和商業(yè)前景。另一方面，中國應(yīng)該做好對國際空間條約的解釋和理解[14]，現(xiàn)行外空國際條約僅限于原則性規(guī)定，存在很多“中間地帶”。因此，對于此種“中間地帶”，中國應(yīng)該謹(jǐn)慎制定相關(guān)政策，在不損害全人類利益的情況下，立足于國家利益做出有利于自身航天發(fā)展的國際條約解釋。

2.“一帶一路”下中國航天合作模式應(yīng)當(dāng)政府引導(dǎo)、各方參與

一方面，既要深化加強(qiáng)政府間合作，進(jìn)一步發(fā)揮國有航天產(chǎn)業(yè)集團(tuán)在國際空間合作中的作用，同時，也要鼓勵私營企業(yè)的參與和跨國合資航天企業(yè)的設(shè)立?！耙粠б宦贰背h下，有諸多雙邊援建、空間公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，這是國有航天產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的大舞臺。此外，政府應(yīng)開放成熟的近地軌道市場，鼓勵私營航天企業(yè)進(jìn)行招、投標(biāo)，參與空間基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，航天市場的競爭能夠有效降低國家在航天基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的投入成本。民營航天企業(yè)的活躍，有助于政府能將工作重心轉(zhuǎn)移到“北斗”系統(tǒng)、國家空間站、深空探測等關(guān)系重大國家利益的關(guān)鍵性航天產(chǎn)業(yè)和總體規(guī)劃上去。而跨國合資航天企業(yè)，一定程度上可以整合資源、活絡(luò)航天資本、引進(jìn)先進(jìn)航天技術(shù)。

另一方面，在繼續(xù)發(fā)揮以中國政府投資為主的金融機(jī)構(gòu)的作用的前提下，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新航天融資方式，通過與其他地區(qū)銀行的雙邊合作或者設(shè)立跨國航天企業(yè)，為“天基絲綢之路”的建設(shè)提供充足的資金鏈。

3.構(gòu)建合作共贏的“天基絲綢之路”

中國作為主要空間國家，同時作為聯(lián)合國五大常任理事國之一的成員國，有責(zé)任也有能力為航天國際合作貢獻(xiàn)中國智慧、提供中國方案，打造“一帶一路”倡議下的“天基絲綢之路”是中國的努力方向，更是世界人民的美好期盼。

“天基絲綢之路”是一條商業(yè)航天的太空經(jīng)濟(jì)之路?！耙粠б宦贰毕碌暮教靽H合作強(qiáng)調(diào)合作的透明度?！耙粠б宦贰苯档鸵粐我蛩貙教旖?jīng)濟(jì)的影響，在經(jīng)濟(jì)的框架下談經(jīng)濟(jì)，在協(xié)商透明的機(jī)制下謀合作；“天基絲綢之路”是一條民心相通的空間基礎(chǔ)設(shè)施之路。黨的十八大以來，國有集團(tuán)公司加快實(shí)施“一帶一路”空間信息走廊建設(shè)與應(yīng)用工程，為國際合作“軟聯(lián)通”提供了“硬保證”；“天基絲綢之路”是一條溝通理解的對話之路?！耙粠б宦贰背h下的航天國際合作以團(tuán)結(jié)互信、平等互利、包容互鑒、合作共贏的絲路精神為指導(dǎo)，以構(gòu)建和諧太空、促進(jìn)不同空間水平國家的共同對話為目的。

四、結(jié)語

“一帶一路”為航天國際合作帶來了諸多利好：雄厚的資金鏈支持、互補(bǔ)的航天需求和貫通沿線的空間基礎(chǔ)設(shè)施?！耙粠б宦贰睘楹教靽H合作提供了大有可為的舞臺，中國應(yīng)該通過完善國內(nèi)空間立法和深化國際合作兩手抓，早日打造一條聯(lián)動世界航天發(fā)展的“天基絲綢之路”。