婁文龍，張 娟

（燕山大學(xué)a.公共管理學(xué)院;b.京津冀協(xié)同發(fā)展管理創(chuàng)新研究中心，河北 秦皇島066004）

一、問(wèn)題提出

住房作為居民“衣食住行”中必不可少的基本生活必需品，是人們提升生活質(zhì)量和增加生活幸福感的重要影響因素，特別是我國(guó)傳統(tǒng)的安居樂(lè)業(yè)思想使得住房在整個(gè)生命歷程中一直都有著非同尋常的重要影響。改革開(kāi)放后，我國(guó)GDP 快速增長(zhǎng)以及貧富差距不斷加劇，而房?jī)r(jià)的不斷上漲進(jìn)一步導(dǎo)致了不同階層居住狀況的分化，特別是低收入家庭以及外來(lái)流動(dòng)人口在高昂的房?jī)r(jià)面前不得不蝸居于條件比較惡劣的住房中。時(shí)至今日，住房問(wèn)題已經(jīng)成為了制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展和提升居民生活質(zhì)量主要的非制度因素。由于住房保障關(guān)系到我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的完善和低收入群體的住房福利，也一直受到中央政府的高度重視。因此，中央政府希望通過(guò)加強(qiáng)住房保障的投入和建設(shè)來(lái)解決廣大低收入群體和外來(lái)流動(dòng)人口的住房問(wèn)題。正如奧斯本和蓋布勒所說(shuō)：“今天政府所面臨的核心問(wèn)題不是它們能做什么，而是如何做”[1]。為此，中央政府出臺(tái)了一系列住房保障政策來(lái)解決這一問(wèn)題，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》、《廉租住房保障辦法》、《關(guān)于做好城鎮(zhèn)住房保障家庭租賃補(bǔ)貼工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等系列文件?！笆濉逼陂g我國(guó)政府提出要新建3600 萬(wàn)套保障房，其中2011年就要完成1000 萬(wàn)套保障性住房，同時(shí)也加大了住房保障領(lǐng)域土地、資金等多種要素的投入，并通過(guò)加強(qiáng)對(duì)地方政府的考核來(lái)確保這一政策落到實(shí)處。2017年11月，習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中提出“要讓全體人民住有所居”的住房制度改革方向后，我國(guó)的住房保障政策和實(shí)踐都步入了一個(gè)新時(shí)代，而如何實(shí)現(xiàn)這一議題將是政府未來(lái)發(fā)展和努力的方向。

住房保障政策涉及政策工具的設(shè)計(jì)、搭配及建構(gòu)，從有限的政策工具入手正是理解政府錯(cuò)綜復(fù)雜的活動(dòng)的一種有效途徑[2]。其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，政府綜合運(yùn)用多種政策工具并構(gòu)建出完善的住房保障體系，正是有效解決住房問(wèn)題的治理之道。同樣，合理地運(yùn)用政策工具以實(shí)現(xiàn)住房保障政策效果的最大化，這給我國(guó)住房保障政策的完善提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，也是我國(guó)政府未來(lái)改革的方向。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要厘清以下問(wèn)題：改革開(kāi)放以來(lái)中央政府出臺(tái)了哪些住房保障政策？在這些政策中隱含著哪些政策工具？這些政策工具的特征和分布如何？是否存在著有待改進(jìn)的部分？ 因此，本研究從政策工具理論的視角審視住房保障政策，對(duì)于優(yōu)化住房保障政策的資源配置功能、提高住房保障政策的實(shí)施效果有著十分重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

二、研究綜述

住房保障政策一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)這一問(wèn)題展開(kāi)了詳實(shí)的研究。第一，注重于住房保障政策的制度設(shè)計(jì)。當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度盡管設(shè)計(jì)了多種住房保障模式，但是并沒(méi)有考慮到土地資源和政府資金的有限性、部分市民“逆城市化”的住房需求等，存在著嚴(yán)重的制度缺陷[3]。再加上住房保障范圍存在著諸如政府定位不明確、住房政策缺乏長(zhǎng)期目標(biāo)和法律保障以及不同層級(jí)政府間對(duì)于住房保障范圍有著爭(zhēng)議等問(wèn)題[4]，特別是專門(mén)針對(duì)農(nóng)民工等群體的住房保障政策尚是一片空白，并未被納入到城鎮(zhèn)住房保障體系之內(nèi)[5]。為此，需遵循公平優(yōu)先、兼顧效率以及適度性保障的原則，從頂層設(shè)計(jì)來(lái)創(chuàng)新住房保障制度[6-7]，構(gòu)建出包括共有產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的多層次住房保障產(chǎn)品，并鼓勵(lì)非營(yíng)利性住房保障機(jī)構(gòu)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與進(jìn)來(lái)[8]，其關(guān)鍵在于從土地制度入手，確立以需求側(cè)補(bǔ)償和全面覆蓋為特征的城鎮(zhèn)居民用地配額制度來(lái)確保土地的供應(yīng)[9]，從制度上消除流動(dòng)人口安居之路上的障礙，擴(kuò)大住房保障的覆蓋率，從而解決流動(dòng)人口的住房問(wèn)題[10]。第二，關(guān)注于住房保障政策的內(nèi)容。住房保障政策需要涵蓋住房保障的各個(gè)環(huán)節(jié)，如住房保障的用地方式上應(yīng)該將暗補(bǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)槊餮a(bǔ)；產(chǎn)權(quán)由模糊轉(zhuǎn)變?yōu)榍逦煌恋貦?quán)益租售均衡化等[11]。住房保障的供給方式應(yīng)與住房發(fā)展所處階段相一致，“買(mǎi)、租結(jié)合”及“人頭補(bǔ)貼與磚頭補(bǔ)貼相結(jié)合”；適當(dāng)對(duì)貧困戶實(shí)施分散等[12]。住房保障對(duì)象的甄別應(yīng)從加大信息公開(kāi)力度，增加高收入群體的購(gòu)買(mǎi)保障房成本著手，確保住房困難群體能夠享受到相應(yīng)的住房保障，杜絕高收入群體擠占低收入群體的住房福利[13]。住房保障補(bǔ)貼模式應(yīng)依據(jù)政府的住房保障財(cái)政預(yù)算支出和支付能力，選用配物補(bǔ)租與實(shí)務(wù)配租相結(jié)合，并采用住房消費(fèi)支出份額、合理住房消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式[14]。住房保障的退出機(jī)制應(yīng)該克服政府與住戶間的信息不對(duì)稱，通過(guò)建立個(gè)人信用檔案、設(shè)立多部門(mén)聯(lián)審機(jī)制及專門(mén)的退出機(jī)構(gòu)等對(duì)策來(lái)實(shí)現(xiàn)保障性住房的有效退出[15]?；谡褪袌?chǎng)的關(guān)系，住房保障實(shí)踐可以分為自由市場(chǎng)模式和社會(huì)市場(chǎng)模式，政府在住房保障支出水平呈現(xiàn)出“倒U 曲線”，可以結(jié)合這種演變軌跡探索我國(guó)住房保障模式的優(yōu)化問(wèn)題[16]。

綜上所述，目前對(duì)我國(guó)住房保障政策的研究主要集中在對(duì)政策制度設(shè)計(jì)的不足和具體政策內(nèi)容的缺陷進(jìn)行歸納，對(duì)住房保障政策的研究以定性為主，缺乏定量研究。以上研究大多基于定性的政策文獻(xiàn)解讀，依賴于研究者的知識(shí)結(jié)構(gòu)、學(xué)科背景和價(jià)值立場(chǎng)，使其研究的科學(xué)性和合理性容易受到質(zhì)疑[17]。住房保障體系是一套復(fù)合的政策工具體系，通過(guò)對(duì)政策工具的調(diào)整和重新組合能起到優(yōu)化資源配置和提高效率的關(guān)鍵作用，可見(jiàn)分析這套政策工具的適用性同樣是住房保障政策不斷優(yōu)化的基礎(chǔ)，更是促進(jìn)住房問(wèn)題解決的途徑之一。隨著政策文本定量分析方法的廣泛運(yùn)用，政策工具視角下的政策定量研究也成為了一種正在興起的研究范式。已有學(xué)者將這種方法運(yùn)用到中國(guó)風(fēng)能政策[18]、閑置土地治理政策[19]、“一帶一路”倡議政策[20]等領(lǐng)域的研究中，但鮮有學(xué)者關(guān)注于住房保障政策的政策工具研究，缺乏對(duì)住房保障政策工具選擇的系統(tǒng)把握，可能導(dǎo)致政策工具研究缺乏針對(duì)性，這與政策工具在住房保障政策領(lǐng)域中的地位不相稱。。本文嘗試著從政策工具視角出發(fā)，構(gòu)建中國(guó)改革開(kāi)放至今40年來(lái)中央政府所頒布的住房保障政策數(shù)據(jù)庫(kù)，采用政策工具理論與政策內(nèi)容分析相結(jié)合的方法，對(duì)住房保障政策工具的選擇和運(yùn)用展開(kāi)系統(tǒng)的研究。

三、研究方法與樣本選擇

（一）研究方法

內(nèi)容分析法（Content Analysis）是一種通過(guò)深入分析研究對(duì)象內(nèi)容來(lái)探究本質(zhì)的方法，其實(shí)質(zhì)是分析文獻(xiàn)內(nèi)容所含的信息量及其變化，以求通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)內(nèi)容進(jìn)行可再現(xiàn)的、有效的推斷[21]。政策文本作為政策信息的“載體”，政策工具等內(nèi)容都內(nèi)化于文本之中，分析政策文本的具體內(nèi)容有助于我們更加細(xì)致、客觀地探討政策研究命題。美國(guó)學(xué)者貝雷爾森（Bernard Berelson）將內(nèi)容分析法界定為一種客觀、系統(tǒng)和定量地描述具有明確特性信息內(nèi)容的研究技術(shù)。該方法作為一種較高層次的情報(bào)分析方法具有十分可觀的應(yīng)用價(jià)值，可用于定性和定量數(shù)據(jù)，并以歸納或演繹的方式使用，能用于研究任何可記錄、可保存且有價(jià)值的文獻(xiàn)[22]。

（二）樣本選擇

公共政策作為政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，往往以法律、規(guī)章、條例等政策形式出現(xiàn)。住房保障政策作為公共政策的重要組成部分，是指各級(jí)政府為解決中低收入群體的住房問(wèn)題并保障其居住權(quán)益，而以正式文書(shū)頒布的各種法規(guī)性文件，如法規(guī)、條例、通知、辦法等的總稱。本文選取的政策文本來(lái)源于政府公開(kāi)文件，主要從中央政府各部委門(mén)戶網(wǎng)站、北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行收集，分別按照標(biāo)題和全文，以“住房”、“安居工程”、“房地產(chǎn)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，選擇與住房保障密切相關(guān)的政策文本建立數(shù)據(jù)庫(kù)。但因涉及的政策文本數(shù)量較多，本文為保證樣本的代表性、有效性和準(zhǔn)確性，主要遵循以下四條原則進(jìn)行選?。阂皇钦甙l(fā)文單位須是中央政府及各部委，不包括地方政府部門(mén)；二是相關(guān)政策主要針對(duì)住房保障而制定的，刪除政策文本中只簡(jiǎn)單提及住房保障主題的政策；三是政策文本的類型主要包括法律法規(guī)、通知、辦法、意見(jiàn)、條例等正式文件，領(lǐng)導(dǎo)人講話、會(huì)議記錄、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等政策文本不計(jì)入；四是時(shí)間維度上選取改革開(kāi)放后的住房保障政策。基于這四條原則，本文以1978年為起點(diǎn)，但改革開(kāi)放初期關(guān)于住房保障政策多以領(lǐng)導(dǎo)人講話等非正式政策文本傳達(dá)，符合樣本選擇原則的政策文本幾乎空白，因此所能找到最早的符合要求的政策文本為1981年《關(guān)于安排軍隊(duì)退休干部住房建設(shè)的報(bào)告的通知》到2017年《關(guān)于維護(hù)住房公積金繳存職工購(gòu)房貸款權(quán)益的通知》，共選取有效政策樣本212 份，按頒布時(shí)間建立住房保障政策文本數(shù)據(jù)庫(kù)（如表1所示，由于篇幅限制，表1為縮略表）。

（三）研究思路

住房保障政策是一種綜合復(fù)雜的社會(huì)政策，既涉及不同階段的住房政策主題和政策內(nèi)容，也包括政策內(nèi)部各種政策工具的設(shè)計(jì)、組織和搭配。本文采用內(nèi)容分析法，選取中央政府及各部委頒布的住房保障政策文本作為分析樣本，首先從整體上對(duì)政策主體、政策主體間合作、政策類型、政策年度數(shù)量和政策高頻詞進(jìn)行描述性分析，掌握國(guó)家層面上住房保障政策的總體發(fā)展?fàn)顩r。然后在具體內(nèi)容分析中，運(yùn)用政策工具理論對(duì)選取的政策文本進(jìn)行編碼來(lái)定義分析單元，進(jìn)而將編碼后的政策工具歸入分析框架中進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，通過(guò)文本量化描述住房保障政策工具的選擇與運(yùn)用情況。最后對(duì)政策工具的使用特點(diǎn)及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，為完善我國(guó)住房保障政策提供相關(guān)的政策建議。

表1 1978—2017年中國(guó)住房保障政策文本一覽表

四、住房保障政策文本的整體分析

自改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府就將住房保障作為經(jīng)濟(jì)制度改革的重要內(nèi)容之一。正如學(xué)者所言“政策選擇過(guò)程中很多研究過(guò)多關(guān)注政策工具的實(shí)際效能而忽視了政策工具的‘象征性因素’”[23]。其中的“象征性因素”便是指政策工具可以告訴我們政府意圖是什么，政府對(duì)社會(huì)問(wèn)題的看法以及可能地回應(yīng)。因此，歷經(jīng)40年的住房保障政策時(shí)間之長(zhǎng)、數(shù)量之大，都需要對(duì)其全貌有一個(gè)整體分析。

（一）政策主體

隨著改革開(kāi)放的不斷深化，住房制度改革使得住房分配責(zé)任從政府和單位轉(zhuǎn)移到政府、市場(chǎng)和個(gè)人，住房保障政策場(chǎng)域中的政策主體也相應(yīng)地從單一變?yōu)槎嘣?。從我?guó)住房保障政策的頒發(fā)主體來(lái)看，發(fā)文機(jī)構(gòu)共涉及23 個(gè)部門(mén)，主要包括國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)務(wù)院組成部門(mén)（住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、自然資源部）、國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)（國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)）、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)（國(guó)家稅務(wù)總局、統(tǒng)計(jì)局等）及國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位（中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)）等。需要特別提出的是，部分部委如住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、自然資源部經(jīng)過(guò)數(shù)次機(jī)構(gòu)改革后其名稱出現(xiàn)了變更，因此本文按照機(jī)構(gòu)改革的歷史沿革采用最新的稱謂并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。不同部門(mén)由于職能的差異對(duì)住房保障的關(guān)注程度也都不盡相同，國(guó)務(wù)院、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和財(cái)政部這三個(gè)部門(mén)對(duì)住房保障的關(guān)注度最高。其中住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部是我國(guó)住房保障政策制定的主要部門(mén)，單獨(dú)和聯(lián)合頒布了116 份政策；其次財(cái)政部單獨(dú)和聯(lián)合頒布了76 份政策；再次國(guó)務(wù)院?jiǎn)为?dú)和聯(lián)合頒布了20 份政策。

（二）政策主體間合作

現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)演變?yōu)閺?fù)雜性社會(huì)，公共問(wèn)題也往往面臨著跨界、跨層級(jí)甚至是跨區(qū)域的問(wèn)題[24]。因此任何公共問(wèn)題都無(wú)法由單獨(dú)個(gè)體獨(dú)自解決，住房保障問(wèn)題的復(fù)雜化要求政策主體間根據(jù)自己的職能以及發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢(shì)展開(kāi)深層次的合作。從時(shí)間序列來(lái)看，因政策總體數(shù)量在不斷增加，因此無(wú)論是單獨(dú)發(fā)文還是多部門(mén)聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量都在逐步增加。本文對(duì)23 個(gè)政策主體間的合作情況作進(jìn)一步分析，發(fā)現(xiàn)有10 個(gè)部門(mén)單獨(dú)頒布過(guò)住房保障的相關(guān)政策（見(jiàn)表2），占政策樣本的56%。由于住房保障屬于住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部的主要職能之一，因此該部門(mén)單獨(dú)頒布了47 份政策，在所有的部門(mén)中位列首位；其次是國(guó)務(wù)院和財(cái)政部，這兩個(gè)部門(mén)分別單獨(dú)頒布了18 份政策。

表2 政策主體單獨(dú)發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

多部委聯(lián)合頒布政策占到了44%（如圖1所示），這說(shuō)明政策主體逐步開(kāi)始展開(kāi)部門(mén)間合作。其中住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)參與聯(lián)合發(fā)文次數(shù)最多。

圖1 政策主體聯(lián)合發(fā)文比例圖

（三）政策類型

住房保障政策的類型表現(xiàn)為“通知”、“意見(jiàn)”、“辦法”、“決定”、“規(guī)定”等9 種形式，并未有以"法律"名稱出現(xiàn)的政策文本（見(jiàn)表3）。因?yàn)樽》颗c城鄉(xiāng)建設(shè)部和財(cái)政部是承擔(dān)和落實(shí)住房保障的主要職能部門(mén)，受限于其部門(mén)的行政權(quán)限，更多地以部門(mén)規(guī)章為主對(duì)某領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)劃和指導(dǎo)，所以以“通知”類型出現(xiàn)的政策文本數(shù)量最多，占政策文本總量的59%。其次為“意見(jiàn)”、“辦法”，分別占總數(shù)的17.5%和16.5%，這類政策適用于對(duì)重要問(wèn)題提出見(jiàn)解和處理辦法。相比之下，“計(jì)劃”、“條例”、“規(guī)定”、“決定”、“通報(bào)”、“規(guī)劃”等類型的政策頒布數(shù)量較少，僅占總數(shù)的7.2%。

表3 住房保障政策文本類型統(tǒng)計(jì)表

（四）政策年度與數(shù)量

住房保障政策作為一種行政資源，政府對(duì)這一領(lǐng)域的關(guān)注度在一定程度上可以通過(guò)政策數(shù)量變化反映出來(lái)。住房保障政策經(jīng)歷了多次政策范式變遷[25]，在不同年度數(shù)量嚴(yán)重地不均衡（如圖2所示）。改革開(kāi)放后，中央政府的重心在于逐步廢除福利分房制度，故而從1978年到1997年間住房保障政策頒布數(shù)量較少，每年只有零星的政策出臺(tái)。1998年之后城鎮(zhèn)住房制度改革正式啟動(dòng)，改革的方向是建立起市場(chǎng)化為導(dǎo)向的住房供給結(jié)構(gòu)，參與到住房保障的職能部門(mén)也在逐漸增加，政策數(shù)量出現(xiàn)“井噴式”地增長(zhǎng)，并于1999年達(dá)到第一個(gè)高峰值（14 份），此后經(jīng)濟(jì)適用房政策的逐漸淡化而使得政策數(shù)量開(kāi)始急劇下降。隨著房?jī)r(jià)的一路上漲，2006年之后中央政府又開(kāi)始重新重視住房保障領(lǐng)域，并出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，在2010年再次達(dá)到了新的峰值（22 份），隨后幾年仍保持著一個(gè)較高的數(shù)量。

圖2 住房保障政策年度頒布數(shù)量分布圖

（五）政策高頻詞

政策目的可以通過(guò)政策主題予以呈現(xiàn)，而政策高頻詞可以在一定程度上反映出特定政策文本所闡述的核心內(nèi)容。為了更加全面地把握住房保障政策主題分布，本文首先運(yùn)用Bibexcel軟件對(duì)篩選的住房保障政策文本進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，然后借鑒改進(jìn)后的普賴斯公式法確定歷年政策高頻詞，去掉部分不能反映住房保障政策重點(diǎn)的詞，如“住房”、“保障”、“管理”等，找出頻率最高的前40 個(gè)高頻詞（見(jiàn)表4）。

表4 住房保障政策的高頻詞

本文進(jìn)一步通過(guò)UCINET 軟件繪制政策高頻詞的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖，以便能夠更加直觀地觀察到這些高頻詞間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系（見(jiàn)圖3），其中節(jié)點(diǎn)間的連線表示兩個(gè)主題詞共同出現(xiàn)在同一個(gè)政策中，節(jié)點(diǎn)的大小可以反映主題詞的中心度強(qiáng)弱。“住房管理”、“住房金融”、“住房信貸”、“稅收政策”、“土地供應(yīng)”等高頻詞處于網(wǎng)絡(luò)的中心，這也說(shuō)明中央政府對(duì)住房領(lǐng)域的關(guān)注度較高：一方面強(qiáng)調(diào)對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，促進(jìn)住房市場(chǎng)健康發(fā)展；另一方面重視運(yùn)用金融、財(cái)政、稅收和土地等手段推進(jìn)住房保障發(fā)展，以求解決中低收入群體住房困難問(wèn)題。

五、政策工具視角下的住房保障政策文本分析

公共政策是由各種政策工具的設(shè)計(jì)、搭配及組織所形成的，而政策工具正是將公共政策從理念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段[26]。可見(jiàn)，政策工具是政策過(guò)程分析方法在工具理性層面的發(fā)展和深化，住房保障政策體系隱含著一套復(fù)合的政策工具體系，如何選擇和設(shè)計(jì)政策工具會(huì)直接影響到住房保障政策執(zhí)行的效力和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也為我們觀察和分析我國(guó)的住房保障政策提供了一個(gè)理論視角。因此，通過(guò)對(duì)住房保障政策工具的量化分析，可以更加清晰、直觀地了解我國(guó)在中央層級(jí)的住房保障的整體狀況和發(fā)展歷程。

圖3 住房保障政策高頻詞的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖

（一）政策工具的分析框架

政策工具也稱為政府工具、治理工具，簡(jiǎn)單地講是政策主體為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所運(yùn)用各種治理手段的總稱。政策工具可以用來(lái)解決公共問(wèn)題而受到廣泛關(guān)注和討論，但每種工具都有各自的特點(diǎn)、適用性和應(yīng)用機(jī)制，這促使對(duì)政府工具加以分類成為首要研究任務(wù)[27]。對(duì)政策工具的劃分有很多種，其中Rothwell ＆ Zegveld 根據(jù)政策工具對(duì)科技活動(dòng)的作用方式將政策工具分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具[28]。這種劃分方法因其界限清晰且具有可操作性而獲得了學(xué)術(shù)界的普遍認(rèn)同。住房保障的關(guān)鍵在通過(guò)構(gòu)建完善的住房保障制度環(huán)境，引導(dǎo)住房保障供需雙方的行為，從而合理地配置住房保障資源。因此本文采用Rothwell ＆ Zegveld 的分類模型，并結(jié)合我國(guó)住房保障的具體特點(diǎn)將政策工具分為3 類14 種（具體見(jiàn)圖4）。

1.供給型政策工具

供給型政策工具是指在住房保障政策實(shí)施過(guò)程中，即住房建設(shè)前期的規(guī)劃選址、建設(shè)中的裝飾設(shè)計(jì)與配套設(shè)施、建成后的分配機(jī)制以及運(yùn)行管理中政府提供資金、信息等支持增加住房供給，同時(shí)鼓勵(lì)覆蓋不同保障群體的住房形式以解決住房問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，供給型政策工具指政府通過(guò)提供土地、資金、信息、配套設(shè)施等的支援，推動(dòng)住房保障相關(guān)要素的供給狀況，保證住房保障供給的數(shù)量、質(zhì)量和效果的各種措施，在形式上表現(xiàn)為土地政策、資金支持、住房形式、配套設(shè)施和信息支持。

2.需求型政策工具

Rothwell 和Zegveld 認(rèn)為需求型政策工具主要直接作用于市場(chǎng)維度，與科技創(chuàng)新政策的不同之處在于，住房保障政策更多體現(xiàn)公共性、福利性，因此本文將住房保障需求型政策工具界定為從政府針對(duì)住房保障的對(duì)象通過(guò)降低租金收入比、貨幣補(bǔ)貼等方式，直接作用于消費(fèi)者，提高保障對(duì)象的住房可承受能力或改善其住房狀況，以及為減輕政府供給壓力而引進(jìn)其他市場(chǎng)主體，扶持保障性住房市場(chǎng)化運(yùn)作，刺激住房需求所采取的政策措施。具體而言，需求型政策工具旨在有效保證住房保障的需求，拉動(dòng)住房保障產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)，形成合理住房保障需求的各種措施和手段，在形式上表現(xiàn)為實(shí)物補(bǔ)貼、貨幣補(bǔ)貼、服務(wù)外包和政府采購(gòu)。

3.環(huán)境型政策工具

住房保障實(shí)施的環(huán)境因素并不能直接決定住房保障的供需，但是可以間接地推動(dòng)住房保障政策作用的發(fā)揮。環(huán)境型政策工具指政府通過(guò)目標(biāo)規(guī)劃、金融、稅收和法規(guī)管制等方式影響整個(gè)住房保障體系，旨在為住房保障提供更好的環(huán)境因素，在形式上表現(xiàn)為目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、策略性措施。

圖4 住房保障政策工具的分析框架圖

（二）基于政策工具的住房保障政策文本內(nèi)容分析編碼

公共政策文本行文用語(yǔ)受到較多限制，其相對(duì)簡(jiǎn)單的詞匯量和語(yǔ)法結(jié)構(gòu)使得文本分析難度大大降低，具備良好的數(shù)據(jù)可編碼性[29]。本文首先對(duì)212 份政策文本的具體條款按照“政策編號(hào)-具體條款/章節(jié)”進(jìn)行編碼，然后依據(jù)住房保障政策工具分析框架將其歸類，形成了住房保障政策文本內(nèi)容分析單元編碼表（如表5所示，由于篇幅限制，表為縮略表）。

（三）基本政策工具維度的統(tǒng)計(jì)分析

本文運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)政策文本的具體內(nèi)容分析之后，在政策工具單元編碼的基礎(chǔ)上，依據(jù)政策工具的類屬歸類后得到統(tǒng)計(jì)結(jié)果匯總表6?？傮w來(lái)看，我國(guó)住房保障政策工具的運(yùn)用兼顧了供給型、需求型和環(huán)境型三類政策工具。改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮(zhèn)住房制度伴隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型發(fā)生了根本性的變革，中央政府將建立現(xiàn)代城鎮(zhèn)住房制度作為首要任務(wù)。由于我國(guó)住房制度改革需要和市場(chǎng)化導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革相匹配，因此住房制度的制定幾乎是從無(wú)到有，特別是逐步廢除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的福利分房政策，再到建立社會(huì)化、專業(yè)化的住房供給體制、商品化和貨幣化的分房制度等。在此基礎(chǔ)上，住房保障政策也相應(yīng)地經(jīng)歷了由點(diǎn)到面的探索過(guò)

程，無(wú)論是改革之初建立具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用房供給政策體系，還是2007年強(qiáng)調(diào)建立多層次的住房保障供給體系，這40年來(lái)中央政府運(yùn)用了大量的環(huán)境型政策工具（68.86%）來(lái)完善住房保障政策環(huán)境，也成為了最主要的政策工具。在1998年實(shí)物住房分配政策被終止后，保障性住房也被逐步淡化，這也導(dǎo)致了住房保障的供給數(shù)量仍然嚴(yán)重匱乏。直到2007年，住房保障重新受到中央政府的重視并納入政府議程中，同時(shí)采取了一系列強(qiáng)有力的行政措施加強(qiáng)住房保障的供給，因此供給型政策工具的比重次之，占到了23.72%。但是中央政府更多地關(guān)注于住房保障的供給數(shù)量，因此對(duì)于住房保障的需求重視不夠，需求型政策工具則僅占7.42%。

表5 住房保障政策文本的內(nèi)容分析單元編碼表

表6 住房保障政策工具分布匯總表

本文對(duì)這三種政策工具的分類進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)致地分析，可以更加清晰地發(fā)現(xiàn)每一類型的政策工具運(yùn)用的具體偏好（如圖5所示）。

圖5 住房保障政策工具比例分布圖

1.環(huán)境型政策工具的分布情況

法規(guī)管制（53.78%）在環(huán)境型政策工具中使用頻率最高，金融支持、稅收優(yōu)惠和策略性措施分別占15.12%、12.76%和10.78%，目標(biāo)規(guī)劃相對(duì)較少（7.56%）。法規(guī)管制工具的頻繁使用表明中央政府注重于住房保障法規(guī)的制定和政策過(guò)程的管制，希望通過(guò)法規(guī)管制工具來(lái)規(guī)范住房保障運(yùn)行的正常秩序。同時(shí)也注意到金融、稅收以及配套性政策都是住房保障政策系統(tǒng)必不可少的要素，這些政策工具的運(yùn)用也占到了一定的比例，配合著法規(guī)管制工具共同發(fā)揮著相應(yīng)的作用。但是目標(biāo)規(guī)劃較少致使住房保障政策缺乏持續(xù)性，這也和我國(guó)住房保障政策年度頒布數(shù)量分布情況相一致，這說(shuō)明我國(guó)住房保障政策更多地是被動(dòng)地、應(yīng)急式的來(lái)應(yīng)對(duì)亟需解決的問(wèn)題，而前瞻性的政策引導(dǎo)則相對(duì)不足。

2.供給型政策工具的分布情況

在供給型政策工具中，資金投入（31.29%）運(yùn)用最為頻繁，其次為信息支持（23.74%），土地政策和住房形式分別占20.14%和16.55%，配套設(shè)施所占比例最少（8.27%）。從供給型政策工具的分布情況來(lái)看，中央政府在停止住房實(shí)物分配后，主要通過(guò)土地供應(yīng)、信息支持和資金投入來(lái)保證多層次的住房保障供給，這也說(shuō)明中央政府意識(shí)到土地、資金和信息三者都是住房保障供給中的基本要素，并以不同的住房形式來(lái)供給特定的群體。但是忽視了住房保障的配套設(shè)施，這使得住房保障產(chǎn)品供給的完善程度，將會(huì)影響到保障群體居住的舒適性。

3.需求型政策工具的分布情況

在需求型政策工具中，貨幣補(bǔ)貼最多 （59.77%），其次為服務(wù)外包和實(shí)物補(bǔ)貼，均為17.24%，而政府采購(gòu)僅占5.75%。貨幣補(bǔ)貼工具的高頻率運(yùn)用體現(xiàn)了我國(guó)住房領(lǐng)域改革思路——從提租補(bǔ)貼到優(yōu)惠出售公房再到貨幣化購(gòu)房補(bǔ)貼，這一思路也貫徹到住房保障領(lǐng)域。目前，貨幣補(bǔ)貼已成為解決低收入群體住房的主要方式，而實(shí)物補(bǔ)貼成為一種輔助性的方式。這也與住房保障理念的改變相一致，中央政府對(duì)住房困難群體從“實(shí)物保障”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺?quán)利保障”[30]。為了應(yīng)對(duì)住房保障需求的快速增長(zhǎng)，政府嘗試著運(yùn)用服務(wù)外包和政府采購(gòu)等市場(chǎng)化政策工具來(lái)拉動(dòng)住房保障，但是進(jìn)展緩慢，表明政府與其他市場(chǎng)主體合作還明顯不夠。

（四）政策工具的時(shí)間維度分析

政策工具的發(fā)展變遷反映出與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新特征[31]。在對(duì)政策工具進(jìn)行整體分析的基礎(chǔ)上引入時(shí)間維度，可以更好地觀察政策工具在不同階段表現(xiàn)的差異性。本文以1998年住房實(shí)物分配政策的終結(jié)和2007年中央政府強(qiáng)調(diào)“市場(chǎng)配置和住房保障并重”為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將我國(guó)住房保障政策分為了三個(gè)階段（如圖6和表7所示）。從時(shí)間維度來(lái)看，不同類型政策工具的數(shù)量以及結(jié)構(gòu)在各階段所呈現(xiàn)的特征差異較大（如圖7所示），與年度政策數(shù)量的變化相一致，這也是我國(guó)住房保障制度改革的縮影。

圖6 三種類型政策工具運(yùn)用的時(shí)間序列變化圖

表7 不同階段我國(guó)住房保障政策工具分布匯總表

1.住房保障改革準(zhǔn)備和試點(diǎn)階段：1978—1997年

中國(guó)拉開(kāi)了改革開(kāi)放的帷幕，隨著住房制度改革的逐步推進(jìn)，主要的改革措施包括出售公有住房、提租補(bǔ)貼、建立住房公積金制度等[32]。同時(shí)伴隨著土地制度改革，我國(guó)住房開(kāi)始由國(guó)家的計(jì)劃提供向國(guó)家、集體、個(gè)人三者分擔(dān)轉(zhuǎn)變。其政策工具的分布狀況也和這一階段的改革目標(biāo)相一致，環(huán)境型政策工具側(cè)重于法規(guī)管制型和目標(biāo)規(guī)劃，而供給型政策工具則以資金支持為主，需求型中更多地依賴于貨幣補(bǔ)貼來(lái)推動(dòng)福利住房的改革。1988年《關(guān)于印發(fā)在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實(shí)施方案的通知》的出臺(tái)拉開(kāi)了住房制度改革的序幕，提出了貨幣補(bǔ)貼、資金支持、稅收優(yōu)惠等政策工具。由于住房福利分配主要由國(guó)家承擔(dān)，而且參與到住房保障中的職能部門(mén)單一，因此該階段住房保障政策數(shù)量偏少，這也進(jìn)一步影響到政策工具的總體數(shù)量，以環(huán)境型和供給型政策工具為主，只占到總數(shù)的5.2%。

2.住房保障改革的發(fā)展和推進(jìn)階段：1998—2006年

隨著住房市場(chǎng)化的確立，1998年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》意味著住房福利分配制度的終結(jié)，并且建立起以經(jīng)濟(jì)適用房為主體的住房保障體系，參與到住房保障政策場(chǎng)域中的主體在逐步增加，政策數(shù)量較上一階段有著大幅度地增長(zhǎng)。這一階段改革的主要內(nèi)容包括房地產(chǎn)市場(chǎng)培育、住房貨幣化分配以及經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)等，政策工具的應(yīng)用趨于廣泛。相比上一階段，三種類型的政策工具運(yùn)用相對(duì)豐富，占到總數(shù)的30.38%，其中環(huán)境型和供給型政策工具的數(shù)量占據(jù)多數(shù)并增長(zhǎng)迅速，需求型政策工具數(shù)量相比仍顯薄弱。但是隨著住房政策逐漸偏向于市場(chǎng)化，具有住房保障性質(zhì)的商品房取代了經(jīng)濟(jì)適用房，住房保障被慢慢淡化，政府住房保障的相對(duì)不足而使得中低收入群體的住房問(wèn)題日益凸顯。

3.住房保障的深化和完善階段：2007—2017年

房?jī)r(jià)不斷上漲促使中央政府開(kāi)始重新審視現(xiàn)有的住房政策。以2007年《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》、2008年《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》、2009年《2009—2011年廉租住房保障規(guī)劃》為標(biāo)志性文件，表明中央開(kāi)始高度重視低收入家庭的住房問(wèn)題，回歸住房基本屬性，力求改善人民居住條件。在該階段確立了“市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合”的住房制度發(fā)展方向，進(jìn)一步深化和完善了住房保障政策。住房保障建設(shè)受到了中央政府的高度重視，并將住房保障的供給納入到地方政府的考核體系中。在中央政府的推動(dòng)下，我國(guó)逐步建立起經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房和兩限房等多層次的住房保障體系，住房保障政策體系和住房保障產(chǎn)品相比前兩個(gè)階段有了很大程度的豐富。在這一階段，住房保障政策數(shù)量快速增長(zhǎng)，出現(xiàn)井噴之勢(shì)，占到了整體的64.42%。相應(yīng)地，環(huán)境型和供給型政策工具也快速增長(zhǎng)，并且環(huán)境型政策工具仍然是最主要的部分，但是需求型政策工具并未得到進(jìn)一步發(fā)展。

圖7 不同階段政策主體維度的政策工具使用情況圖

六、住房保障政策工具的研究結(jié)果分析

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)住房保障在經(jīng)歷了40年的發(fā)展歷程后，通過(guò)對(duì)住房保障政策的具體條款進(jìn)行編碼和統(tǒng)計(jì)，研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)住房保障政策實(shí)現(xiàn)了兼顧供給型、需求型和環(huán)境型三種類型的政策工具，但是在政策工具的分布結(jié)構(gòu)、選擇和運(yùn)用等方面上還存在以下不足。

（一）政策工具的結(jié)構(gòu)不合理

我國(guó)住房保障政策偏向于應(yīng)用環(huán)境型和供給型政策工具，二者占比超過(guò)90%，但需求型政策工具明顯使用不足，僅占到7.42%。政策工具不僅在總體上的分布結(jié)構(gòu)不夠合理，而且每一個(gè)階段都呈現(xiàn)出類似的特征。

1.環(huán)境型政策工具的法規(guī)管制類比率過(guò)高

隨著我國(guó)面臨的住房問(wèn)題愈加復(fù)雜化、多元化，中央政府在市場(chǎng)化導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中運(yùn)用了大量的法規(guī)管制類政策工具來(lái)改善住房保障的政策環(huán)境，并開(kāi)展一系列的審批、監(jiān)督、管理等活動(dòng)。如1998年《關(guān)于大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房的若干意見(jiàn)》和《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》中，制定了經(jīng)濟(jì)適用住房開(kāi)發(fā)貸款、上市出售、價(jià)格限制等具體的管制性條款。這些條款一定程度上規(guī)范了住房保障的發(fā)展，在建立住房保障供應(yīng)體系方面取得了一定成效，另一方面由于住房保障政策過(guò)程中遇到的滯阻、曲解或象征性執(zhí)行等情景，中央政府延續(xù)著傳統(tǒng)的管控思維，在后續(xù)政策中不斷地強(qiáng)調(diào)和使用法規(guī)管制性政策工具，又相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)和銷售行為的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房管理有關(guān)問(wèn)題的通知》等政策，不斷強(qiáng)化法規(guī)管制等政策工具。而這一思路也一直延續(xù)到住房保障的深化和完善階段。

2.供給型和需求型等政策工具相對(duì)不足

供給型政策工具主要體現(xiàn)在資金、信息、土地方面的支持上，如《中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項(xiàng)資金管理辦法》、《住房保障檔案管理辦法》和《關(guān)于已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售中有關(guān)土地問(wèn)題的通知》等政策。從這些政策內(nèi)容來(lái)看，中央政府的重心主要關(guān)注于住房保障的供給數(shù)量。但是對(duì)于配套支持政策工具卻并未涉及過(guò)多，導(dǎo)致住房保障功能不夠完備，嚴(yán)重地影響到保障群體的居住舒適度，以至于出現(xiàn)住房保障的供給不足與空置的困境[33]。需求型政策工具主要集中在通過(guò)貨幣補(bǔ)貼保證住房保障的供給，服務(wù)外包和政府采購(gòu)類工具運(yùn)用較少，使得住房保障的需求嚴(yán)重滯后于供給，并制約著住房保障的供給。此外，環(huán)境型政策工具中目標(biāo)規(guī)劃工具的運(yùn)用最少，說(shuō)明目前住房保障政策工具選擇中往往偏向于短期的、階段性的政策工具，忽視目標(biāo)規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、愿景式作用[34]。在缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的情況下，政策數(shù)量和政策工具在不同年度出現(xiàn)了較大的差異，環(huán)境型政策工具也未能更加有效地發(fā)揮其預(yù)期的效果。

（二）政策工具的選擇滯后于實(shí)踐

政策工具的運(yùn)用是為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，在當(dāng)下治理環(huán)境日益復(fù)雜和變化的時(shí)代，任何試圖依靠既有政策工具解決所有問(wèn)題的想法都不切實(shí)際[35]。住房保障在每一個(gè)階段都經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程，盡管中央政府已經(jīng)意識(shí)到建立現(xiàn)代住房保障制度的重要性，但是由于路徑依賴的慣性使得以往臨時(shí)性的政策工具被固化。由于路徑依賴的影響，臨時(shí)性的政策工具因其在政策實(shí)踐初期的探索而不斷強(qiáng)化，于是轉(zhuǎn)向其他政策工具也便變得不再容易[36]。從時(shí)間序列來(lái)看，正是因?yàn)檎吖ぞ呓Y(jié)構(gòu)的不合理和數(shù)量的不足導(dǎo)致了住房保障政策的演變與改革。根據(jù)統(tǒng)計(jì)的內(nèi)容分析單元數(shù)量顯示，每一個(gè)階段較前一個(gè)階段所統(tǒng)計(jì)的政策工具數(shù)量大幅度提升，根本上是因?yàn)楫?dāng)前這一階段住房保障政策過(guò)程中所暴露出來(lái)的種種不足使得中央政府進(jìn)一步運(yùn)用相應(yīng)的政策工具，希望能夠破解上一階段中所需要解決的政策問(wèn)題。但是從政策工具構(gòu)成看，環(huán)境型和供給型政策工具始終占據(jù)主要位置，且所占比例不斷上升，法規(guī)管制類工具過(guò)溢，需求型政策工具緩慢提升，但仍顯缺乏。這體現(xiàn)了隨著政府面臨情境的不同，政策工具發(fā)生了與時(shí)俱進(jìn)的變化，但是仍顯滯后。例如，為了改變住房保障供給不足的困境，中央政府在《關(guān)于印發(fā)2009—2011年廉租房保障規(guī)劃的通知》中提出“新增廉租住房518 萬(wàn)套，新增發(fā)放租賃補(bǔ)貼191 萬(wàn)戶”，到了2011年《“十二五”規(guī)劃綱要》中更是制定了建設(shè)3600 萬(wàn)套保障房的目標(biāo)。這就需要中央政府加大供給型和需求型的政策工具，同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)境型政策工具來(lái)促進(jìn)住房保障的供需狀況，但是實(shí)際上中央政府仍然依賴于環(huán)境型政策工具，并側(cè)重于管制工具，所以管制法規(guī)型政策工具在每一個(gè)階段都運(yùn)用得較多。而土地支持、資金支持等重要的供給型政策工具并未及時(shí)運(yùn)用，各地方政府為了完成中央政府下達(dá)的住房保障數(shù)量要求，將棚改房加入到住房保障的供給形式之中[37]。服務(wù)外包、政府采購(gòu)類等市場(chǎng)化的需求型政策工具可以有效地拉動(dòng)住房保障需求，縱觀這40年的發(fā)展歷程，正是由于政策工具的選擇滯后于實(shí)踐，也未能從住房保障的需求出發(fā)來(lái)拉動(dòng)住房保障產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)，使得住房保障政策目標(biāo)的不能很好地得到實(shí)現(xiàn)。

（三）政策工具運(yùn)用缺乏協(xié)調(diào)性

政策可以被界定為政府試圖要做的事情和實(shí)際發(fā)生的事情的一種關(guān)系[38]，可見(jiàn)住房保障的政策主體應(yīng)該認(rèn)識(shí)到需要不斷完善住房保障政策體系和修正具體政策以解決所面臨的問(wèn)題。因此，政策工具的運(yùn)用是在復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性之間不斷尋找平衡點(diǎn)的過(guò)程?；谡吣繕?biāo)和政策工具協(xié)調(diào)運(yùn)用的角度，政策工具的運(yùn)用不僅包括政策工具間的協(xié)調(diào)性，更應(yīng)該包括多元政策主體對(duì)政策工具運(yùn)用的協(xié)調(diào)性。我國(guó)住房保障政策工具的分布體現(xiàn)我國(guó)政府逐步承擔(dān)起住房保障政策的主體責(zé)任，運(yùn)用自身權(quán)力和政府權(quán)威推進(jìn)保障性住房建設(shè)，但較之原先政府的大包大攬，政府角色已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，政策工具使用呈多元化趨勢(shì)，但是市場(chǎng)、社會(huì)參與住房保障供給仍有較大發(fā)展空間。從生命周期角度來(lái)看，住房保障的前期需要充足的土地投入、充裕的財(cái)政資金保證、制定成熟的法律法規(guī)等，中后期政府需要靈活的金融政策支持、較大規(guī)模的政府采購(gòu)和服務(wù)外包、以及完善的信息支持等。但是無(wú)論從政策工具的總體還是不同階段來(lái)看，住房保障政策工具的運(yùn)用明顯傾向于住房保障前期的激勵(lì)，對(duì)中后期的支持力度不夠，這就導(dǎo)致了住房保障的政策工具間缺乏協(xié)調(diào)性，所以導(dǎo)致住房保障數(shù)量的不足和質(zhì)量的缺陷。另一方面，盡管政策主體也意識(shí)到了政策工具間的協(xié)調(diào)，如《關(guān)于切實(shí)落實(shí)相關(guān)財(cái)政政策積極推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造工作的通知》提出要“加強(qiáng)棚戶區(qū)改造資金的使用管理和監(jiān)督”，在《關(guān)于加強(qiáng)近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作的通知》中提出要“強(qiáng)化地方主體責(zé)任”，在《關(guān)于維護(hù)住房公積金繳存職工購(gòu)房貸款權(quán)益的通知》中要“加大聯(lián)合懲戒力度”等，這些政策工具需要多元主體的配合才能發(fā)揮效果的最大化，但是在實(shí)踐中并未有良好的協(xié)同。再如農(nóng)民工的住房保障問(wèn)題得到了中央政府的重視，逐步將這一群體納入到住房保障范圍中，但是到底是“用工單位負(fù)責(zé)”還是“政府主導(dǎo)，引導(dǎo)社會(huì)參與”[39]，需要政策主體間的進(jìn)一步協(xié)調(diào)，目前也并沒(méi)有明確，這也使得目前針對(duì)農(nóng)民工住房問(wèn)題的政策工具非常薄弱，農(nóng)民工的住房保障仍然不容樂(lè)觀。

七、完善我國(guó)住房保障政策工具的政策建議

為了更好地發(fā)揮住房保障的政策效果，特別是針對(duì)當(dāng)前住房保障政策工具所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要通過(guò)對(duì)政策工具結(jié)構(gòu)的調(diào)整和重新組合，并創(chuàng)新政策工具的運(yùn)用，完善政策工具的制度設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)住房保障的公平、效率和穩(wěn)定問(wèn)題。

（一）優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)

隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和方法在政府管理實(shí)踐中的普及和擴(kuò)散，分析者可將政府出臺(tái)的不同政策表達(dá)為各種人為的和可替代的工具。不同的政策工具有著各自的優(yōu)勢(shì)和用途，在實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo)的適用性上也存在較大的差異性。政府可能有賴于范圍廣泛的政策工具，以實(shí)現(xiàn)表達(dá)其中的目標(biāo)。因此需要根據(jù)政策工具的特點(diǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)和互補(bǔ)，優(yōu)化政策工具的結(jié)構(gòu)，從而促進(jìn)住房保障政策的實(shí)施效果。首先，房地產(chǎn)是資金密集型產(chǎn)業(yè)，也需要有充足的土地作為房地產(chǎn)產(chǎn)品供給的最主要的要素，因此保障性住房同樣依賴于金融政策和土地政策的大力支持。為此，中央政府需改善供給型政策工具，建立多渠道的籌資方式保證有充足的資金投入，直接提供大量?jī)r(jià)格低廉的土地或者以配建的方式保證保障性住房的用地，加強(qiáng)住房保障配套設(shè)施的完善程度，從而確保住房保障供給的數(shù)量和質(zhì)量，以滿足不同保障群體的住房需求。其次，市場(chǎng)的不斷發(fā)育和社會(huì)力量的逐步發(fā)展為探索住房保障政策工具提供了條件，可以減少政府壓力。增加需求型政策工具，可以通過(guò)這些市場(chǎng)化的政策工具，特別是加大政府采購(gòu)、服務(wù)外包、住房補(bǔ)貼的運(yùn)用比例，來(lái)引導(dǎo)住房保障的需求和拉動(dòng)住房保障的供給。此外，我國(guó)住房保障制度尚未健全，住房保障模式也未成熟，所以今后一段時(shí)期環(huán)境型政策工具仍需要占一定比例，為住房保障發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。因此還需要進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)境型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，重視長(zhǎng)期目標(biāo)規(guī)劃，適當(dāng)減少法規(guī)管制類條款，合理制定金融、稅收、策略性政策措施，確保住房保障政策環(huán)境的完善。

（二）創(chuàng)新政策工具的運(yùn)用

新公共管理運(yùn)動(dòng)以后，政府關(guān)注企業(yè)精神，重視管理效率，不僅僅帶來(lái)了政府管理規(guī)模的變化，也引起了政策工具格局的改變，即市場(chǎng)化政策工具的出現(xiàn)和增加。隨著住房制度改革的不斷深化，其他領(lǐng)域的市場(chǎng)化舉措也被引入到住房保障中，這些市場(chǎng)化政策工具可以極大地提高政府在住房保障領(lǐng)域的管理能力。在供給型政策工具的使用上，政府應(yīng)嘗試著引入新的政策工具來(lái)擴(kuò)展住房保障的產(chǎn)品形式，如共有產(chǎn)權(quán)住房、共享住房等[40]，通過(guò)設(shè)計(jì)更多的金融產(chǎn)品提供充足的資金支持，提供數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化等信息支持渠道[41]，以市場(chǎng)化的方式改善配套設(shè)施的供給，從而增強(qiáng)住房保障的供給能力。在需求型政策工具方面，中央政府應(yīng)該鼓勵(lì)和創(chuàng)新不同形式的外包政策和政府購(gòu)買(mǎi)方式。由于貨幣補(bǔ)貼比實(shí)物更具效率特征和競(jìng)爭(zhēng)性[42]，應(yīng)著重從貨幣補(bǔ)貼入手，可以通過(guò)對(duì)住房保障的供給方和需求方提供貨幣補(bǔ)貼，并合理劃分住房保障的補(bǔ)貼范圍，從而提高住房保障的政策效果。

（三）完善政策工具的制度設(shè)計(jì)

公共政策是一種行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范，它規(guī)定對(duì)象應(yīng)做什么和不應(yīng)做什么；規(guī)定哪些行為受鼓勵(lì)，哪些行為被禁止[43]。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，制度設(shè)計(jì)是解決住房保障問(wèn)題的根本，從而確保政策工具運(yùn)用的持續(xù)性和合理性。我國(guó)住房保障政策首先需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，中央政府應(yīng)推動(dòng)住房保障的立法，出臺(tái)一部符合我國(guó)國(guó)情的《住房法》，將當(dāng)前成熟的住房保障政策工具上升到法律層面，并進(jìn)一步健全相關(guān)配套政策與細(xì)則，逐步從法律法規(guī)、長(zhǎng)期規(guī)劃和行業(yè)規(guī)范等方面完善住房保障的政策工具體系，確保住房保障政策的長(zhǎng)效性和穩(wěn)定性。其次，住房保障需要中央政府和地級(jí)政府的共同配合，因此需明晰中央部委和各級(jí)政府的主體職責(zé)，并且加強(qiáng)對(duì)住房保障職能部門(mén)的協(xié)調(diào)與管理，建立部門(mén)間的溝通機(jī)制和協(xié)同機(jī)制，形成部門(mén)間的政策工具運(yùn)用的系統(tǒng)性和協(xié)同性，實(shí)現(xiàn)住房保障供給中多元主體的協(xié)同治理。最后，加強(qiáng)住房保障政策的執(zhí)行力度，確保住房保障能夠被有效執(zhí)行，特別是環(huán)境型政策工具中的法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃、策略性措施工具的實(shí)施細(xì)則要落實(shí)到實(shí)處，確保這些政策工具能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)設(shè)效果。

八、結(jié)論與展望

（一）研究結(jié)論

住房保障已經(jīng)成為每個(gè)國(guó)家的重要職能之一，并且通過(guò)不同形式的保障性住房產(chǎn)品來(lái)對(duì)低收入群體予以保障。我國(guó)政府也高度重視住房保障這項(xiàng)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的工作，在政策制定和政策實(shí)踐中都做出了大量的努力。因此，有必要對(duì)當(dāng)前的住房保障政策進(jìn)行全面地檢視，從而能夠?qū)ξ磥?lái)進(jìn)一步完善住房保障政策提供相關(guān)的政策建議。本研究對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放40年來(lái)住房保障領(lǐng)域的212 項(xiàng)政策文本進(jìn)行了量化分析，理論貢獻(xiàn)在于從政策工具的視角入手，采用政策工具理論與政策內(nèi)容分析相結(jié)合的方法對(duì)我國(guó)住房保障政策文本進(jìn)行了探索性的量化研究，從而可以從“微觀”的政策工具角度分析“宏觀”的住房保障政策，從而可以讓整體的住房保障政策被有效地解析和呈現(xiàn)。

1.住房保障政策文本的總體特征

中央政府出臺(tái)的212 份住房保障政策呈現(xiàn)出以下5 個(gè)方面的特征：（1）參與到住房保障政策場(chǎng)域中的政策主體從單一變?yōu)槎嘣l(fā)文機(jī)構(gòu)共涉及23 個(gè)部門(mén)；（2）政策主體間合作也在不斷加深。10 個(gè)部門(mén)單獨(dú)頒布過(guò)住房保障的相關(guān)政策，占政策樣本的56%，聯(lián)合發(fā)文的比例則占到了44%；（3）政策類型以“通知”為主，占政策文本總量的59%；（4）中央政府對(duì)住房保障重視與否決定著年度的政策數(shù)量，因此政策數(shù)量在不同年度呈現(xiàn)嚴(yán)重地不均衡；（5）政策的高頻詞顯示中央政府關(guān)注住房市場(chǎng)的發(fā)育和住房保障的發(fā)展。

2.住房保障政策工具的類型及變遷

總體而言，住房保障政策工具覆蓋了供給型、需求型和環(huán)境型3 大類型14 種子類型，已經(jīng)形成較為全面的政策工具體系。但是在時(shí)間維度上，不同類型政策工具的數(shù)量以及結(jié)構(gòu)在住房保障政策的三個(gè)階段所呈現(xiàn)的特征差異較大。第一階段是住房保障的準(zhǔn)備和試點(diǎn)階段，由于中央政府以廢除福利分房為主要目的，故而這一階段的政策工具數(shù)量偏少；第二階段政策工具較第一階段有所增加，但是由于過(guò)度強(qiáng)調(diào)住房的市場(chǎng)化改革，政策工具仍顯不足；第三階段中政府于2007年后強(qiáng)調(diào)住房保障和市場(chǎng)配置兩者并重后，高度重視住房保障的實(shí)踐，這一階段的政策數(shù)量占到了整體的64.42%，政策數(shù)量的工具也相應(yīng)地占到了大多數(shù)。

3.住房保障政策工具存在的不足

結(jié)合住房保障政策文本的總體特征以及政策工具在時(shí)間維度的分布，住房保障政策工具在分布結(jié)構(gòu)、選擇和運(yùn)用存在著以下不足：（1）政策工具類型結(jié)構(gòu)不合理，特別是環(huán)境型政策工具中法規(guī)管制類比率過(guò)高，而供給型政策工具、需求型政策工具以及環(huán)境型政策工具的其他類型相對(duì)不足；（2）政策工具運(yùn)用過(guò)程中受到路徑依賴的慣性并不斷強(qiáng)化臨時(shí)性的政策工具，從而嚴(yán)重滯后于住房保障實(shí)踐的需要；（3） 政策工具選擇不論在生命周期階段還是政策主體間都缺乏協(xié)調(diào)性。因此，中央政府可改善供給型政策工具，增加需求型政策工具和優(yōu)化環(huán)境型政策工具三個(gè)方面來(lái)優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，引入新的市場(chǎng)化政策工具創(chuàng)新產(chǎn)品形式、資金支持和信息支持等供給型政策工具和鼓勵(lì)不同形式的外包政策和政府購(gòu)買(mǎi)方式來(lái)創(chuàng)新需求型政策工具的運(yùn)用，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、明晰各級(jí)政府的主體職責(zé)以及強(qiáng)化住房保障政策的執(zhí)行力度等方面完善政策工具的制度設(shè)計(jì)，從而發(fā)揮住房保障政策的最大效果。

（二）研究展望

政策工具的設(shè)計(jì)與運(yùn)用將會(huì)決定著住房保障的政策效果。本文構(gòu)建了住房保障政策文本數(shù)據(jù)庫(kù)，從政策工具的視角系統(tǒng)地對(duì)我國(guó)住房保障政策進(jìn)行了量化分析。基于本研究的思考，對(duì)住房保障政策的研究可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步探討。

第一，政策文本量化分析已經(jīng)成為我國(guó)公共政策的一個(gè)重要研究領(lǐng)域，越來(lái)越多的學(xué)者運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)不同政策領(lǐng)域的政策文本進(jìn)行了量化研究。但是編碼過(guò)程依賴于研究者的主觀經(jīng)驗(yàn)解讀具體的政策文本，仍然帶有一定的主觀性，如何保證編碼的信度和效度將會(huì)是量化過(guò)程最為關(guān)鍵的步驟，因此在編碼過(guò)程中需要通過(guò)三位及以上的研究者獨(dú)立編碼再進(jìn)行對(duì)比，從而確保政策文本量化的信度和效度[44]。

第二，政策工具理論給我們提供了一個(gè)較為成熟的理論視角，也是從微觀視角分析住房保障政策的一個(gè)“切口”。但是僅從政策工具的維度仍然是不夠的，政策工具作為政策目標(biāo)到政策效果之間的橋梁，我們還可以結(jié)合政策目標(biāo)或者政策效果歸納和演繹出更具解釋力的住房保障理論框架，從多維維度構(gòu)建出更為立體的分析框架，全面地檢視和探討政策工具運(yùn)用的方式和效果。