■ 馮小紅

（深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心，廣東 深圳 518000）

0 引言

深圳市存量用地開發(fā)的政策工具眾多，但一直存在政出多門，各自為政，既相互交叉，又相互競(jìng)爭(zhēng)的局面。2019年年初，在機(jī)構(gòu)改革大背景下，獨(dú)立運(yùn)行多年的市城市更新局和市土地整備局合并，為今后城市更新和土地整備融合打下制度基礎(chǔ)。城市更新、土地整備機(jī)構(gòu)的合并標(biāo)志著深圳市兩大主要存量開發(fā)政策工具全面融合、共同推進(jìn)的局面即將形成。新形勢(shì)新背景下如何更好地利用各種政策工具，促進(jìn)不同政策工具的融合，值得我們研究探討。

1 兩大存量用地開發(fā)模式源起與發(fā)展

深圳市建市30年來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，城市空間快速擴(kuò)張，土地資源嚴(yán)重不足。隨著城市空間發(fā)展的困局的出現(xiàn)，對(duì)存量土地空間進(jìn)行潛力挖掘和優(yōu)化調(diào)整已經(jīng)逐步成為深圳市的重要發(fā)展方向[1]，城市更新和土地整備兩大存量用地開發(fā)模式也應(yīng)運(yùn)而生。深圳在管理體制上也在不斷探索創(chuàng)新，先后成立了市土地整備局和市城市更新局。城市更新和土地整備政策上也在不斷調(diào)整優(yōu)化，從開始的相互獨(dú)立、相互競(jìng)爭(zhēng)到現(xiàn)在的共同統(tǒng)籌、相互銜接。

1.1 城市更新的源起與發(fā)展

城市更新模式是以市場(chǎng)運(yùn)作、政府引導(dǎo)的方式，對(duì)城市特定建成區(qū)（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等）[2]進(jìn)行更新改造，主要以解決一些小型的公共配套設(shè)施、加快城市轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升城市局部品質(zhì)為出發(fā)點(diǎn)。深圳市城市更新始于城中村改造，并在后續(xù)發(fā)展中逐步演變。城市更新的發(fā)展與演變可以概括為四個(gè)階段：萌芽期、政策體系搭建與完善期、飛速發(fā)展期、瓶頸期。第一階段是“萌芽期”（2004—2009年）。2004年，深圳市陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于城中村（舊村）、舊工業(yè)區(qū)等改造的政策，試點(diǎn)以城中村（舊村）改造、舊工業(yè)區(qū)升級(jí)推進(jìn)城市更新工作。第二階段是政策體系構(gòu)建與完善期（2009—2012年）。2009年，深圳市借著廣東省“三舊”改造的政策東風(fēng)，出臺(tái)了《深圳市城市更新辦法》（以下簡(jiǎn)稱“更新辦法”），標(biāo)志著深圳市城市更新制度初步建立。之后的三年，城市更新以此為基礎(chǔ)，圍繞更新計(jì)劃申報(bào)、規(guī)劃研究編制和審批、項(xiàng)目實(shí)施主體確認(rèn)、土地權(quán)屬核查與認(rèn)定等方面構(gòu)建了完善的城市更新政策體系。第三個(gè)階段是“飛速發(fā)展期”（2012—2016年）。2012年，圍繞歷史遺留問(wèn)題復(fù)雜、合法用地門檻低、更新實(shí)施難等問(wèn)題，深圳市出臺(tái)了城市更新辦法實(shí)施細(xì)則、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》（深府辦〔2012〕45號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《暫行措施》”）等政策文件，之后分別于2014年、2016年對(duì)《暫行措施》進(jìn)行了修訂，著重在合法用地準(zhǔn)入門檻、地價(jià)政策、歷史遺留問(wèn)題處理、保障房配建等方面進(jìn)行政策創(chuàng)新，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)市場(chǎng)活力，加快推動(dòng)城市更新實(shí)施。第四個(gè)階段是“瓶頸期”（2016年至今）。經(jīng)過(guò)4年多的快速發(fā)展，容易做的項(xiàng)目、利益大的項(xiàng)目基本已實(shí)施或正在實(shí)施，后續(xù)的項(xiàng)目推進(jìn)難度更大，速度放緩，為加快推進(jìn)城市更新，深圳市借助全市推行強(qiáng)區(qū)放權(quán)改革的契機(jī)，在全市施行城市更新工作改革，將城市更新的審批事權(quán)下放至各區(qū)。

1.2 土地整備的起源與發(fā)展

土地整備的概念始于2011年出臺(tái)的《深圳市人民政府關(guān)于推進(jìn)土地整備工作的若干意見(jiàn)》（深府〔2011〕102號(hào)）。土地整備源于房屋征收，它是以保障重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、重大基礎(chǔ)設(shè)施和公建配套用地、保護(hù)公共利益和城市整體利益為出發(fā)點(diǎn)，在政府的主導(dǎo)下，通過(guò)零散低效存量土地的騰挪整合，為城市發(fā)展提供空間。土地整備又是房屋征收的升級(jí)版，它引入“利益統(tǒng)籌”的機(jī)制，以協(xié)商談判為基礎(chǔ)，最大限度尋求政府、社區(qū)、原業(yè)主等不同主體利益訴求的最大公約數(shù)。廣義的土地整備包括房屋征收和利益統(tǒng)籌，本文討論的土地整備主要針對(duì)“利益統(tǒng)籌”。

深圳市土地整備已經(jīng)走過(guò)了8個(gè)年頭，回顧其發(fā)展的歷程可以大致分為三個(gè)階段：第一階段是“個(gè)案探索”階段（2011—2015年），以坪山新區(qū)南布社區(qū)與沙湖社區(qū)作為實(shí)施“整村統(tǒng)籌”試點(diǎn)。第二階段是“全市試點(diǎn)”階段（2015—2018年），基于“個(gè)案探索”階段的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，2015年深圳市頒布了《土地整備利益統(tǒng)籌試點(diǎn)項(xiàng)目管理辦法（試行）》（深規(guī)土〔2015〕721號(hào)），并將試點(diǎn)范圍拓展至全市，為制定土地整備提供政策實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)積累。第三階段是“整體推進(jìn)”階段（2018年至今），結(jié)合2015年的試點(diǎn)政策和項(xiàng)目實(shí)踐，2018年深圳市出臺(tái)了《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目管理辦法》（深規(guī)土規(guī)〔2018〕6號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“6號(hào)文” ），全面推廣土地整備利益統(tǒng)籌。截至2018年底，深圳市共有76個(gè)土地整備項(xiàng)目正在推進(jìn)，總用地面積達(dá)34平方公里，解決了很多大型公共設(shè)施、市政設(shè)施、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展空間問(wèn)題。

2 兩大存量用地開發(fā)模式政策差異對(duì)比

2.1 適用對(duì)象

城市更新的對(duì)象主要是具有合法產(chǎn)權(quán)的已建成區(qū)，包括國(guó)有已出讓用地和原農(nóng)村集體占用的合法用地，未建設(shè)的空地不得納入城市更新。但是由于各種歷史原因，深圳市原農(nóng)村集體的合法用地和違法用地在空間上犬牙交錯(cuò)，違法用地比例非常大。根據(jù)2009年深圳市原農(nóng)村用地調(diào)查數(shù)據(jù)，全市原農(nóng)村實(shí)際使用土地約390km2，其中25%用地辦理了相關(guān)手續(xù)；75%為合法外用地[3]。為此，深圳市根據(jù)自身特點(diǎn)出臺(tái)了2012版的《暫行措施》（深府辦〔2012〕45 號(hào)），同時(shí)通過(guò)對(duì)歷史遺留用地（未完善征（轉(zhuǎn)）地手續(xù)）進(jìn)行處置，將部分合法外用地納入城市更新。2014版的《暫行措施》設(shè)定了城市更新合法用地不低于60%的準(zhǔn)入門檻，2016版的《暫行措施》規(guī)定通過(guò)簡(jiǎn)易處理，將合法用地的準(zhǔn)入門檻降到50%，重點(diǎn)城市更新單元的合法用地準(zhǔn)入門檻甚至降到了30%。2018年深圳市印發(fā)《深圳市城市更新外部移交公共設(shè)施用地實(shí)施管理規(guī)定》，空地可以通過(guò)“飛地”的形式納入城市更新，城市更新的適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

土地整備以原農(nóng)村集體實(shí)際掌控用地為主要實(shí)施對(duì)象，包括原農(nóng)村集體合法用地和未完善征轉(zhuǎn)地補(bǔ)償手續(xù)的用地（合法外用地）。

兩大存量用地開發(fā)模式在適用對(duì)象上存在交集，交集部分主要是原農(nóng)村集體實(shí)際掌控用地，包括合法用地和合法外用地。（參見(jiàn)表1）

2.2 應(yīng)用場(chǎng)景

深圳市城市更新雖然一直有合法用地比例、建筑物年限、拆除項(xiàng)目范圍用地規(guī)模等門檻限制，但城市更新的政策體系較為完善，政策工具較多，運(yùn)行體制機(jī)制較為順暢，且城市更新與其他幾種存量用地開發(fā)模式在利益分配上差異較大，導(dǎo)致長(zhǎng)期存在“能走城市更新，就不走土地整備”“走不了城市更新，才走土地整備”的局面。比如對(duì)于合法用地小于60%的項(xiàng)目，既可以通過(guò)簡(jiǎn)易處理解決合法用地不足的問(wèn)題，又可以通過(guò)“飛地”政策解決合法用地不足的問(wèn)題。上述兩種途徑仍不能解決合法用地門檻問(wèn)題的項(xiàng)目，才可能被動(dòng)選擇土地整備。

但近兩年，隨著存量用地政策的不斷優(yōu)化和調(diào)整，上述情況有所改善。城市更新在開發(fā)時(shí)序、空間上的管控，限制了城市更新應(yīng)用場(chǎng)景，給土地整備留下了空間。一方面，城市更新利用規(guī)劃和政策工具，在時(shí)序和空間上對(duì)城市更新項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌。同時(shí)，城市更新在利益分配上通過(guò)增加貢獻(xiàn)用地、配建保障房等形式逐步收緊。比如，近兩年深圳市編制了“城市更新十三五規(guī)劃”和“城中村總體規(guī)劃” 等上層次規(guī)劃，通過(guò)劃定優(yōu)先拆除重建區(qū)和綜合整治區(qū)，對(duì)城市更新項(xiàng)目進(jìn)行時(shí)間和空間上的統(tǒng)籌和管控，只有進(jìn)入優(yōu)先拆除區(qū)范圍的項(xiàng)目才能拆除重建。另一方面，土地整備通過(guò)政策的不斷調(diào)整和優(yōu)化，從76個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目到全面試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大土地整備的適用范圍，同時(shí)放大對(duì)原農(nóng)村集體的利益共享，來(lái)提高政策的吸引力。

表1 深圳城市更新與土地整備適用范圍

2.3 利益調(diào)節(jié)手段

利益分配與協(xié)調(diào)是存量用地開發(fā)模式運(yùn)行機(jī)制的核心。地租（地價(jià)）、稅收及規(guī)劃手段是土地增值收益實(shí)現(xiàn)初次分配和再分配的基本形式。隨著土地管理的不斷完善，土地增值收益的調(diào)節(jié)手段越來(lái)越豐富。在增量土地開發(fā)階段，土地增值收益的調(diào)整手段主要是依靠地價(jià)、稅、費(fèi)，同時(shí)政府會(huì)利用規(guī)劃手段調(diào)節(jié)土地用途并增加一些必備的公建配套。進(jìn)入存量開發(fā)階段，由于涉及的利益主體更多，各方對(duì)利益的訴求更大，除了常用的地價(jià)、稅費(fèi)、規(guī)劃等手段之外，政府還不斷創(chuàng)新出一些新的利益調(diào)節(jié)手段，如貢獻(xiàn)用地、留用土地、代建配套等分配調(diào)節(jié)手段。深圳城市更新主要通過(guò)控制歷史用地處置、土地貢獻(xiàn)、地價(jià)、規(guī)劃調(diào)整以及增加公配用房來(lái)進(jìn)行利益的分配與調(diào)節(jié)[4]。土地整備則主要在傳統(tǒng)地價(jià)、稅費(fèi)、規(guī)劃模式的基礎(chǔ)上，綜合資金補(bǔ)償、留用土地、共享面積等調(diào)控手段。相比城市更新，土地整備多了政府的土地整備資金補(bǔ)償，但在留用地的比例上遠(yuǎn)不及城市更新。

2.4 利益分配格局

深圳市探索的城市更新和土地整備都是通過(guò)做大土地增值收益“蛋糕”并對(duì)其進(jìn)行重新分配，利用增量利益理順多方主體的利益關(guān)系。城市更新的增值收益分配中存在四個(gè)利益主體：政府、開發(fā)主體、原村集體組織、原村民。其中原村民和原村集體組織的收益在其內(nèi)部自行分配，該主體所獲得增值收益為回遷新房?jī)r(jià)格與拆遷舊房?jī)r(jià)格之差；開發(fā)主體的利益分配則通過(guò)建設(shè)用地（占拆除范圍的68%～85%）的開發(fā)利潤(rùn)體現(xiàn)；政府沒(méi)有直接參與城市更新開發(fā)，其獲得的增值收益由稅費(fèi)計(jì)收、公共配建及貢獻(xiàn)土地幾部分組成。

土地整備利益統(tǒng)籌增值收益分配的利益主體為政府與原村民/社區(qū)。原村民/社區(qū)可獲得留用用地（占規(guī)劃建設(shè)用地比例的20%～50%）、安置補(bǔ)償資金或安置房，而政府的增值收益在于地價(jià)計(jì)收、稅收以及儲(chǔ)備用地的獲得與整備資金、安置房的支出之差。在這種分配模式下，政府獲得了大部分的土地，還另外通過(guò)稅、費(fèi)的方式取得資金的收益。此外，土地整備還鼓勵(lì)留用土地通過(guò)增加共享建筑面積，來(lái)配建一部分的公益性住房。

筆者以政府與市場(chǎng)（農(nóng)村集體）“算大賬”[5]的方式，通過(guò)模擬案例測(cè)算兩種模式下市場(chǎng)的利潤(rùn)水平，得到城市更新與土地整備的利潤(rùn)水平模型，如圖1所示?？砷_發(fā)建設(shè)用地的規(guī)模和功能是決定市場(chǎng)（農(nóng)村集體）利益分配比例的關(guān)鍵因素。因城市更新項(xiàng)目多改造為經(jīng)營(yíng)性用地，且市場(chǎng)（農(nóng)村集體）獲得的可開發(fā)建設(shè)用地比例高，此外城市更新可以通過(guò)規(guī)劃調(diào)整突破圖則，做大利益分配的蛋糕。因此城市更新項(xiàng)目利潤(rùn)率普遍高于土地整備。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004—2016年簽訂土地出讓合同的城市更新項(xiàng)目的土地平均貢獻(xiàn)率為30%左右，即城市更新項(xiàng)目的可開發(fā)建設(shè)用地占拆除重建范圍的實(shí)際比例平均為70%左右，而土地整備的留用土地比例最高不超過(guò)55%。土地切分比例的差異及規(guī)劃調(diào)控的彈性是導(dǎo)致兩種模式在利益分配格局上存在較大差異的主要原因。

3 存量用地發(fā)展困境

圖1 城市更新與土地整備項(xiàng)目利潤(rùn)水平關(guān)系圖

3.1 存量用地計(jì)劃缺乏統(tǒng)籌

深圳市的城市更新和土地整備的年度計(jì)劃均是采用“自下而上”的申報(bào)機(jī)制，由市場(chǎng)主體或原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行申報(bào)，存在有選擇申報(bào)，政府對(duì)兩類計(jì)劃均缺乏時(shí)間和空間的統(tǒng)籌。城市更新主要由市場(chǎng)開發(fā)主體作為更新項(xiàng)目計(jì)劃的申報(bào)主體，他們往往會(huì)“挑肥揀瘦”，優(yōu)先選擇利益大、難度小的項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)。而對(duì)于改造成本高、拆遷難度大的舊城區(qū)更新意愿較低，但這些地區(qū)從規(guī)劃角度或從城市整體發(fā)展和公共利益的角度，往往是最需要更新改造的地區(qū)。就近兩年申報(bào)的利益統(tǒng)籌項(xiàng)目來(lái)看，選擇進(jìn)計(jì)劃的項(xiàng)目的多為政府買單項(xiàng)目，有些是被劃入生態(tài)控制線，無(wú)法進(jìn)行城市更新的項(xiàng)目；有些是為了滿足市政配套設(shè)施需求，必須要拆或已經(jīng)拆除的項(xiàng)目。

3.2 存量用地規(guī)劃剛性管控不足

存量用地因承載了更多原權(quán)利人的利益，必須做大利益分配的蛋糕，才能滿足各方利益主體的需求。因此，現(xiàn)有的存量用地規(guī)劃體制機(jī)制給予了城市更新和土地整備更多的自主權(quán)。由于城市更新主要采用“協(xié)商式”規(guī)劃，城市更新單元規(guī)劃由市場(chǎng)實(shí)施主體委托編制，編制更新單元規(guī)劃過(guò)程中業(yè)主和開發(fā)主體具有更多的話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)。土地整備規(guī)劃是由各區(qū)土地整備職能部門委托市場(chǎng)機(jī)構(gòu)編制，雖然是政府委托行為，但是規(guī)劃編制過(guò)程中，會(huì)充分征集原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的意愿。規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)在一定程度上作為市場(chǎng)實(shí)施主體和原村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益代表方，為了保障甲方的利益最大化，不斷地向政府索要更高的規(guī)劃容積率，導(dǎo)致城市更新項(xiàng)目屢屢突破“天花板”，土地整備項(xiàng)目也頻頻調(diào)整規(guī)劃。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，已開展或正在開展的土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目超過(guò)50%都涉及到圖則調(diào)整。

3.3 存量用地相關(guān)立法層級(jí)較低，政策體系不健全

從政策層級(jí)上看，存量用地現(xiàn)有政策立法層級(jí)較低，深圳市2009年出臺(tái)的《更新辦法》是城市更新的綱領(lǐng)性文件，其作為城市更新工作開展的重要依據(jù)，也只是地方政府出臺(tái)的規(guī)章制度，立法層級(jí)不高。深圳市正在起草《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》（以下簡(jiǎn)稱“更新條例”），對(duì)城市更新中的歷史用地處置確權(quán)、建筑物產(chǎn)權(quán)置換標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制征收等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范?！陡聴l例》雖然立法層級(jí)高，但因強(qiáng)拆機(jī)制與上位法沖突、社會(huì)反響較大等原因而遲遲未能出臺(tái)。土地整備《管理辦法》作為土地整備利益統(tǒng)籌的頂層設(shè)計(jì)和綱領(lǐng)性文件，其層級(jí)更低，僅為部門規(guī)章。

從政策體系上看，城市更新因起步較早，政策體系已相對(duì)完善，制度指向十分明確，體系框架也比較清晰，涵蓋了操作、技術(shù)、政策和法規(guī)等各個(gè)方面。土地整備在這些方面明顯落后一些。城市更新的政策目前覆蓋了所有的土地類型，但土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目只能解決原農(nóng)村土地的確權(quán)，對(duì)于國(guó)有已出讓用地及三方代征地等用地類型尚未覆蓋。

3.4 存量用地適用范圍交叉，利益差異大，導(dǎo)致相互惡性競(jìng)爭(zhēng)

為解決存量用地發(fā)展的瓶頸，城市更新和土地整備在政策和制度設(shè)計(jì)上不免出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)，如城市更新合法用地的門檻由“70/30”退讓到“60/40”，重點(diǎn)城市更新單元可以只要達(dá)到“30/70”，土地整備則取消試點(diǎn)，留用土地比例也由“15%～20%”調(diào)整為“20%～50%”。政策的不斷調(diào)整導(dǎo)致兩大存量用地政策適用范圍與應(yīng)用場(chǎng)景交叉的更多，目前深圳市的二次開發(fā)模式之間并沒(méi)有明確的界限。同一種情形可選路徑眾多，在不同的政策環(huán)境下適用不同的利益分配模式，導(dǎo)致政策之間出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)。此外，政府頻繁調(diào)整政策、不停退讓，會(huì)讓土地制度失去本該具有的社會(huì)公平調(diào)節(jié)能力，政府的公信力也會(huì)受到影響，市場(chǎng)也會(huì)對(duì)政府“放水”有所期待，出現(xiàn)“寧愿更新，也不整備”“寧愿不整備，也要等政策”的困局。

4 新形勢(shì)下存量用地制度的演進(jìn)方向

4.1 繼續(xù)加大公共利益保障力度

存量用地應(yīng)有效整合土地與規(guī)劃政策，強(qiáng)化權(quán)益分配的基礎(chǔ)和底線。存量用地制度的演進(jìn)必須要更加注重社會(huì)公平和公共利益平衡才能得以發(fā)展持續(xù)。城市更新作為一種“短平快”的規(guī)劃實(shí)施方式，在早期的制度和政策設(shè)計(jì)上更注重效率，對(duì)公平考慮不足。但從近幾年深圳市城市更新政策的調(diào)整方向看，城市更新更加強(qiáng)調(diào)“政府引導(dǎo)”和“公共利益”。深圳市城市更新政策一直有對(duì)城市更新項(xiàng)目貢獻(xiàn)公共利益用地和用房的相關(guān)要求，近幾年又通過(guò)政策的調(diào)整優(yōu)化，不斷加大公共利益的保障力度。如2014年出臺(tái)的《暫行措施》，提高了保障性用房的配建比例，《深圳市城市更新單元規(guī)劃容積率審查技術(shù)指引（試行）》通過(guò)容積率獎(jiǎng)勵(lì)措施來(lái)鼓勵(lì)申報(bào)主體貢獻(xiàn)更多的公共利益用地、配建合適的公共設(shè)施[4]。而土地整備以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，在利益共享和公共設(shè)施保障上也不斷優(yōu)化，通過(guò)增加共享建筑面積來(lái)提供一定數(shù)量的保障性住房、產(chǎn)業(yè)用房。

4.2 強(qiáng)化存量用地計(jì)劃規(guī)劃統(tǒng)籌力度

政府制定的城市規(guī)劃和計(jì)劃，是政府引導(dǎo)市場(chǎng)、界定利益分配的有效手段。為實(shí)現(xiàn)城市整體發(fā)展的目標(biāo)，保障公共利益和重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目空間的落實(shí)，政府有必要以行政管理的手段干預(yù)和引導(dǎo)存量用地開發(fā)[6]。由于深圳存量土地特有的“自下而上”的計(jì)劃申報(bào)審批機(jī)制和“協(xié)商式”的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，導(dǎo)致項(xiàng)目“挑肥揀瘦”“開天窗”的問(wèn)題頻出，這就需要政府加強(qiáng)計(jì)劃和規(guī)劃的管控與引導(dǎo)。在計(jì)劃方面，加強(qiáng)近期建設(shè)計(jì)劃和年度實(shí)施計(jì)劃的統(tǒng)籌和管理，將計(jì)劃落到空間范圍上，從時(shí)序和空間上統(tǒng)籌做好存量用地開發(fā)計(jì)劃，同時(shí)優(yōu)化計(jì)劃的良性退出機(jī)制[7]。在規(guī)劃方面，做到“上有頂下有底”，確保法定規(guī)劃的剛性內(nèi)容不突破。剛性內(nèi)容主要包括用途、總規(guī)模、政府需要收回公益用地的比例等。在滿足剛性要求的前提下彈性調(diào)整利益空間，確保城市更加良性地發(fā)展。

4.3 在特定范圍內(nèi)加大城市更新與土地整備的融合

土地整備與城市更新被定位為深圳市存量用地開發(fā)的“兩駕馬車”[8]，兩種模式的惡性競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)從制度上進(jìn)行優(yōu)化，短期兩種開發(fā)手段既不是“舍我留你”，也不能合二為一，更多的應(yīng)該是融合，包括政策上不斷地融合、部門間不斷地融合、實(shí)施層面上不斷地融合，要充分利用政府和市場(chǎng)兩種手段，充分發(fā)揮政府的強(qiáng)制力和統(tǒng)籌力，更好地調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的執(zhí)行力和效率。

2018 年《深圳市城市更新外部移交用地實(shí)施管理規(guī)定》出臺(tái)，通過(guò)“飛地”的形式，將土地整備的“公共利益用地”與更新項(xiàng)目進(jìn)行捆綁，解決城市更新合法用地不足的問(wèn)題，同時(shí)保障公共利益用地。這個(gè)政策文件是城市更新與土地整備融合的一個(gè)大膽創(chuàng)新。而“6號(hào)文”也提出土地整備利益統(tǒng)籌的留用土地指標(biāo)可以落在建成區(qū)和城市更新項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌。城市更新和土地整備不再局限于圍繞自己的政策范圍不斷地向市場(chǎng)“放水”，而是開始相互借力，運(yùn)用對(duì)方的工具來(lái)提升自身的效率，這是城市更新和土地整備融合的良好開端。未來(lái)應(yīng)該繼續(xù)朝著這個(gè)方向努力，在特定范圍、特定場(chǎng)景內(nèi)加大城市更新與土地整備的融合力度，比如在較大產(chǎn)業(yè)空間范圍內(nèi)、在解決重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施用地問(wèn)題時(shí)適度進(jìn)行制度創(chuàng)新，有條件放低更新和整備的門檻，加強(qiáng)城市更新與土地整備的統(tǒng)籌與融合。繼續(xù)加大政策創(chuàng)新力度，打通土地整備的“公共利益用地指標(biāo)”和“留用土地”與城市更新的無(wú)障礙流通。通過(guò)編制片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃，將一定空間范圍內(nèi)的城市更新項(xiàng)目與土地整備項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃統(tǒng)籌、利益統(tǒng)籌。

4.4 完善存量用地開發(fā)政策體系

法律層級(jí)的高低反映了政府對(duì)更新工作的重視程度，《更新辦法》和“6號(hào)文”作為存量用地的兩大綱領(lǐng)性文件，一個(gè)屬地方規(guī)章，一個(gè)屬于規(guī)范性文件，法律效力較低。為更好地推進(jìn)存量用地開發(fā)，需提高存量用地開發(fā)立法層級(jí)。尤其是兩大存量用地開發(fā)路徑共同存在的拆遷難題，必須有法律層面的規(guī)定才能得以更好地解決。因此，首先應(yīng)加快出臺(tái)《更新條例》，提高城市更新政策依據(jù)的法律層級(jí)，通過(guò)《更新條例》引入強(qiáng)拆機(jī)制，能在一定程度上解決拆遷難的問(wèn)題。其次，不斷完善土地整備政策體系，制定涵蓋國(guó)有已出讓用地、國(guó)有未出讓用地、原農(nóng)村掌握用地等各大類型用地的利益統(tǒng)籌政策，做到政策全覆蓋，不斷完善利益統(tǒng)籌的配套政策[9]。