胥大偉

今年7月28日，在湖北十堰市舉辦的中國區(qū)域經(jīng)濟50人論壇第十二次專題研討會上，省際邊緣區(qū)所面臨的發(fā)展困境再度引發(fā)關(guān)注。

目前，中國共計有66條省級行政區(qū)陸路邊界線，總長5.2萬千米。在這些省際邊界兩側(cè)共分布著 849個縣（市），面積約占全國總面積的 47. 9%，全國約一半的貧困縣分布于此。

省際邊緣區(qū)大都處于各省經(jīng)濟體系的“末梢”，是經(jīng)濟發(fā)展中最容易被忽視的區(qū)域。這里不僅是地理上的邊緣區(qū)，而且很難被納入到高層次的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之中。

面對發(fā)展之困，“抱團取暖”成了省際邊緣地區(qū)謀求發(fā)展的重要路徑。然而這并不意味著省際邊緣區(qū)已經(jīng)找到“突圍”的出口，困局依舊待解。

被邊緣的交界區(qū)

“山川形便，犬牙交錯”的省界劃分，使得中國的省區(qū)版圖極不規(guī)則，省際邊緣區(qū)則大多自然條件惡劣，并且交通條件相對落后。

例如鄂豫皖交界的大別山區(qū)，真正穿越內(nèi)山的只有京九線河南新縣到湖北麻城六十多公里路段，與鐵路設(shè)施相配套的公路網(wǎng)也不夠健全。復(fù)雜的地形地貌也影響了當(dāng)?shù)亟煌ㄔO(shè)施的建設(shè)，橋梁和隧道建設(shè)多、單公里投資高等諸多工程難點，放大了交通的制約因素。

由于生產(chǎn)生活條件惡劣，加上部分地區(qū)的工業(yè)發(fā)展限制，使得省際邊緣地區(qū)經(jīng)濟很難內(nèi)生發(fā)展，一度陷入“低水平發(fā)展的循環(huán)陷阱”，省際邊緣地區(qū)也因此成了貧困的“根據(jù)地”。

根據(jù)國家公布的國家級連片特困地區(qū)名單，中國14個特困連片地區(qū)，有10個處于省際邊緣區(qū)。以秦巴集中連片特困地區(qū)為例，該地區(qū)是典型的省際邊緣區(qū)，范圍包括河南、湖北、重慶、四川、陜西、甘肅六省市的80個縣（市、區(qū)），集革命老區(qū)、大型水庫庫區(qū)和自然災(zāi)害易發(fā)多發(fā)區(qū)于一體，內(nèi)部差異大、致貧因素復(fù)雜。

學(xué)者們認(rèn)為，相比于自然地理和交通條件的制約，省際邊緣區(qū)的發(fā)展困境更多是由行政分割造成的。

行政區(qū)劃猶如一堵“看不見的墻”。墻內(nèi)，地方政府為追求地方經(jīng)濟利益的最大化，采取行政手段強烈干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟運行，從而導(dǎo)致地方保護主義盛行，企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展受到嚴(yán)重限制。省際邊緣區(qū)由于遠離省會城市，容易被“邊緣化”而成為政策“盲區(qū)”。

比如位于渝、鄂、湘、黔四?。ㄊ校┙唤绲奈淞晟絽^(qū)，周邊已形成武漢城市圈“兩型”社會綜合配套改革試驗區(qū)、貴陽市國家級循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)、長株潭城市群“兩型”社會綜合配套改革試驗區(qū)和成渝城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)四大國家級經(jīng)濟板塊。處于四大試驗區(qū)包圍之中的武陵山區(qū)，既無政策扶持，也享受不到周邊各區(qū)的輻射。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞接受《中國新聞周刊》采訪時表示，中國一個省份面積相當(dāng)于歐洲一個國家的面積，省份的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體系獨立性較強，省與省之間對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作的依賴度較低。行政邊界對省際邊緣區(qū)的“阻隔效應(yīng)”要遠大于“橋梁效應(yīng)”。另一方面，由于地理位置偏遠，省際邊緣區(qū)很難接受省會城市經(jīng)濟輻射。在行政力量配置資源的模式之下，離省域內(nèi)經(jīng)濟中心區(qū)越遠，行政對其資源配置的欲望越低。

在行政邊界的阻隔下，各省邊界地區(qū)同省外地區(qū)來往存在嚴(yán)重的行政壁壘，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)要素、服務(wù)體系、物流等方面都是“背靠背”地向著本省中心地帶，而省際邊界區(qū)則發(fā)揮著“隔離帶”的作用。

寧波大學(xué)商學(xué)院教授鐘昌標(biāo)認(rèn)為，地方政府總是想方設(shè)法將資源投入到周期短、見效快、利潤高的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)，每個省的中心城市往往是建設(shè)的重點。對于省際邊界，省級政府一般不重視，甚至限制地方財政投入到邊界區(qū)域。邊界區(qū)域事實上充當(dāng)了“獻血者”角色，而中心城市則往往成為“要素海綿”，對地區(qū)產(chǎn)生極強的虹吸效應(yīng)。

此外，行政分割造成省際邊界區(qū)內(nèi)經(jīng)濟摩擦頻繁、省際間協(xié)調(diào)成本高，使得省際邊緣區(qū)貿(mào)易成本居高不下。

國家發(fā)改委原副秘書長范恒山指出，一個省的邊界地區(qū)，很容易因為地理邊緣化而導(dǎo)致行政治理和政策治理邊緣化，很容易造成與外界的封閉，帶來惡性競爭。所以，絕大部分邊緣地區(qū)發(fā)展不好的原因，一是內(nèi)部行政治理邊緣化，包括政策支持邊緣化，二是外部鄰省之間幾個地區(qū)相互競爭，相互拆臺。

淮海發(fā)展研究院院長沈正平認(rèn)為，我國跨省際區(qū)域普遍存在行政壁壘，嚴(yán)重影響了商品和要素的有序流動及優(yōu)化配置，因此推動這類區(qū)域協(xié)同發(fā)展必須破除行政壁壘問題。

沈正平告訴《中國新聞周刊》，行政壁壘產(chǎn)生的根源主要在于行政區(qū)劃分割。在他看來，地方政府為謀取本地利益的最大化，依靠行政權(quán)力對市場進行不合理的干預(yù)，以行政區(qū)劃為界限人為分割統(tǒng)一市場，形成了所謂的“諸侯經(jīng)濟”或“行政區(qū)經(jīng)濟”，其表現(xiàn)形式和主要手段就是“地方保護主義”下的各種制度性障礙。

以蘇魯豫皖四省交界地區(qū)的淮海經(jīng)濟區(qū)為例，該區(qū)域涉及4個省十多個地級市，加上市場發(fā)育不充分、成熟度較低，其行政壁壘問題比大多數(shù)省際交界地區(qū)更為突出。

不少學(xué)者認(rèn)為，省際邊緣區(qū)應(yīng)該在建立合作的體制機制上做些探索。中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副理事長兼秘書長陳耀建議，省際邊緣區(qū)遠離中心城市，發(fā)展相對困難，通過抱團取暖，能夠發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成合力，使得地區(qū)形成合作發(fā)展。

自拉自唱的“抱團”

今年4月2日，山西、陜西、河南三省聯(lián)合發(fā)布《加快晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作工作實施意見》，山西的運城、臨汾，陜西渭南和河南三門峽的“抱團”發(fā)展引發(fā)廣泛關(guān)注。

這并非是三省省際邊緣區(qū)的首次合作。2014年國務(wù)院就已批復(fù)《晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》，而黃河金三角的“抱團”發(fā)展則可追溯到上世紀(jì)80年代。

事實上，這并非是區(qū)域協(xié)作的新模式，一些省際邊緣區(qū)已經(jīng)進行了三十多年的合作探索。

1985年9月，由晉冀魯豫四省交界區(qū)域的11個城市、5個地區(qū)，成立了“中原地區(qū)經(jīng)濟技術(shù)協(xié)調(diào)會”（即中原經(jīng)濟區(qū)）;1986年3月，淮海經(jīng)濟區(qū)成立，范圍涵蓋徐州、連云港、濟寧、菏澤、臨沂、商丘、宿州、淮北等蘇魯豫皖四省接壤地區(qū)20個地級城市。

自1986年國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步推動橫向經(jīng)濟聯(lián)合若干問題的規(guī)定》以來，此類區(qū)域經(jīng)濟合作組織最多時超過100多個，目前仍處于活躍狀態(tài)的還有三分之一。然而三十多年來，此類區(qū)域經(jīng)濟合作組織一直停留在“自拉自唱”階段，難以上升到國家戰(zhàn)略。

例如，在過去的三十多年中，淮海經(jīng)濟區(qū)各成員市始終抱有將其發(fā)展納入國家戰(zhàn)略的強烈訴求，并積極爭取國家和所在各省的支持以及社會各界的關(guān)注，但直到2018年11月國家發(fā)改委正式印發(fā)《淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》，明確提出北部淮海經(jīng)濟區(qū)，才真正上升到國家戰(zhàn)略層面。

淮海發(fā)展研究院院長沈正平告訴《中國新聞周刊》，由于省際邊緣區(qū)的特殊性，特別是隸屬于多個省級行政區(qū)管轄，存在各自利益訴求甚至沖突，矛盾和問題多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大，因而通常難以在較短時間內(nèi)上升到國家戰(zhàn)略層面。

徐州的一家購物中心。位于蘇魯豫皖四省交界區(qū)域的淮海經(jīng)濟區(qū)，范圍涵蓋徐州、濟寧、臨沂、宿州等20個地級城市。圖/中新

在省際區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作中衍生出的最大難題，就是跨行政區(qū)協(xié)調(diào)問題。

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授安樹偉認(rèn)為，省際邊緣區(qū)經(jīng)濟協(xié)作的難點就是協(xié)調(diào)成本太高。他說，省際邊緣區(qū)遇到的跨省際協(xié)調(diào)問題，是區(qū)域內(nèi)幾個地級市間無法解決的。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞認(rèn)為，中國的經(jīng)濟體制還是以行政配置資源為主的體制，市場經(jīng)濟在配置資源過程中決定性作用尚未發(fā)揮到位，這造成行政配置資源的權(quán)力還是過大，地方政府之間進行區(qū)域協(xié)作受到上級的行政干擾太大，“不可能不受到上級行政部門的掣肘”。

在省際區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作中另一個協(xié)作難題是，區(qū)域內(nèi)各成員市“心難齊”。

回溯各經(jīng)濟協(xié)作區(qū)成立的動因，大多由區(qū)域內(nèi)某個城市“挑頭”。例如，河北邯鄲市倡議成立中原經(jīng)濟區(qū);江蘇徐州市倡議成立淮海經(jīng)濟區(qū);黃河金三角區(qū)域協(xié)作，運城市的積極性最高。這類城市往往是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟實力較強的城市，有著打造區(qū)域中心城市，爭當(dāng)“龍頭”的愿景。

在淮海經(jīng)濟區(qū)，徐州一直是該地區(qū)經(jīng)濟實力最強的城市。2018年徐州GDP為6755億元，但并沒能與區(qū)域內(nèi)位列第二的鹽城、第三的濟寧拉開差距，以目前徐州的經(jīng)濟實力也未有能力輻射淮海經(jīng)濟區(qū)全域。在中原經(jīng)濟區(qū)，與徐州定位相似的邯鄲也面臨相似的“尷尬”。

淮海經(jīng)濟區(qū)屬于典型的“弱弱型”省際邊緣區(qū)。2018年，該區(qū)域10個市以全國5%的人口，僅創(chuàng)造了3.6%的GDP，且受行政、利益、規(guī)劃等多種因素的制約，該區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平與周邊的長三角城市群、皖江經(jīng)濟帶、山東半島城市群等相比仍較滯后。

在“弱弱型”省際邊緣區(qū)，各成員市對中心城市的認(rèn)同度較低是一個共性問題，且伴隨著城市間對區(qū)域中心城市的互相爭奪。

據(jù)媒體報道，此前，淮海經(jīng)濟區(qū)的濟寧，就曾和徐州有著“一哥之爭”。2017年初，濟寧淮海經(jīng)濟區(qū)中心城市定位獲山東省政府批復(fù)，但僅僅半年后，徐州被國務(wù)院批復(fù)確立淮海經(jīng)濟區(qū)中心城市地位，“龍頭”之爭也就此落槌。而該區(qū)域內(nèi)實力較弱的成員市，如商丘、菏澤則選擇在淮海經(jīng)濟區(qū)與中原經(jīng)濟區(qū)之間“左右逢源”。

位于山西運城市平陸縣與河南三門峽市之間的三門峽黃河公鐵兩用大橋。圖/新華

牛鳳瑞表示，區(qū)域合作并未納入官員的考核體系中，對主政官員政績來說，區(qū)域合作權(quán)重較小。省際邊緣區(qū)的跨省協(xié)作，各地市“完全可以不買賬”。

協(xié)同機制如何建？

為了解決省際間的協(xié)調(diào)問題，跨行政區(qū)的區(qū)域合作常見的做法是建立市長聯(lián)席會議，并設(shè)立一個聯(lián)絡(luò)的常設(shè)機構(gòu)。

2008年，“中原經(jīng)濟區(qū)市長聯(lián)席會”成立，實行輪換制，每年一輪換，并將聯(lián)席會辦公室設(shè)在邯鄲市?；春＝?jīng)濟區(qū)也建立了市長聯(lián)席會議，并設(shè)立一個聯(lián)絡(luò)的常設(shè)機構(gòu)——淮海經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟開發(fā)聯(lián)合會聯(lián)絡(luò)處。

河南省社科院區(qū)域經(jīng)濟研究中心主任、研究員任曉莉認(rèn)為，此類聯(lián)席會經(jīng)驗成績談得多，而如何解決協(xié)作問題，則談得不多。多位學(xué)者認(rèn)為，此類以對話、協(xié)商方式，而非制度性的合作機制缺乏執(zhí)行力和約束力，僅僅是城市的聯(lián)合，使得組織較為松散。

中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副理事長兼秘書長陳耀告訴《中國新聞周刊》，這類合作組織對加強合作有一定效果，但是涉及重大項目、對地區(qū)利益關(guān)系較大的項目事項時，“大家還是互不相讓”。

多位學(xué)者亦表示，由國家層面成立省際邊緣區(qū)協(xié)調(diào)機構(gòu)的可能性極小，但是可以在省際協(xié)調(diào)機制上做一些探索。中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副會長肖金成認(rèn)為，省際邊緣地區(qū)的地級市想要和鄰省的地市進行區(qū)域合作，合作機制建立比較難，需要在體制機制上做一些探索。他建議通過經(jīng)濟區(qū)來彌補行政區(qū)分割問題，加強地方政府之間的聯(lián)系。

此外，跨省協(xié)調(diào)機構(gòu)的建立還涉及一個管理半徑問題。肖金成告訴《中國新聞周刊》，跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)機制，絕不是簡單的行政合并，也不是分成若干個行政區(qū)，而是要建立行政區(qū)和經(jīng)濟區(qū)兩套體系。

陳耀認(rèn)為，合作組織是一個協(xié)調(diào)機構(gòu)，由政府來協(xié)調(diào)只是其中的一種方式。除了政府以外，還可以由社會協(xié)調(diào)，比如由商會、協(xié)會對企業(yè)進行協(xié)調(diào)，加強聯(lián)系和合作。

淮海發(fā)展研究院院長沈正平認(rèn)為，類似蘇浙皖滬“三省一市”抽調(diào)人員成立長三角區(qū)域合作辦公室，這種做法可能會成為新趨勢。

事實上，在2018年12月的首屆淮海經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展座談會上，建立了決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級運作”的區(qū)域協(xié)同發(fā)展新機制。

一是區(qū)域戰(zhàn)略決策機制。建立淮海經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展座談會制度，作為推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展的決策機構(gòu);成立淮海經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展辦公室，各市派駐專職人員入駐。

二是區(qū)域溝通協(xié)調(diào)機制。建立淮海經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展協(xié)商會議制度，協(xié)調(diào)推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展座談會研究確定的重大事項;建立專題工作協(xié)調(diào)機制，協(xié)商解決區(qū)域重點領(lǐng)域、重大項目建設(shè)中遇到的難點問題。

三是區(qū)域合作運行機制。建立重點專題領(lǐng)域合作機制，深化區(qū)域合作研究;協(xié)商組建區(qū)域立法協(xié)作聯(lián)席會議，探索建立區(qū)域內(nèi)各市立法協(xié)作機制。此外，還建立專家咨詢參謀機制，為促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供智力支持。

肖金成此前曾主持研究黃河金三角的區(qū)域合作規(guī)劃。據(jù)他介紹，他們的模式是，晉陜豫三省主要領(lǐng)導(dǎo)組成一個領(lǐng)導(dǎo)小組，然后交界地區(qū)的地級市建立一個聯(lián)席會議，并設(shè)立一個常設(shè)辦公室。同時成立合作基金，基金按照每個市的財政收入和GDP的比例來繳納，用于區(qū)域內(nèi)每年交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，生態(tài)環(huán)境保護，還有一些公共服務(wù)的支出。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所長高國力認(rèn)為，協(xié)調(diào)機制不能停留在“表面熱鬧”，而是真正選擇制約省際交界地區(qū)發(fā)展的一些重要的領(lǐng)域，逐步確定共同解決的一些路線圖、時間表，確定一些共同需要分擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，同時也要明確將來的一些利益共享或者分成機制，建立一個相對規(guī)范的制度框架。

“機構(gòu)的形式可以多樣，最關(guān)鍵的是能否解決實際問題?！备邍φf。

探路區(qū)域增長極

既沒有成熟的發(fā)展模式可借鑒，又缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，省際邊緣區(qū)的“突圍”無疑是一段艱難的探路。

培育一個區(qū)域中心城市，使其成為拉動區(qū)域發(fā)展的增長極，被看成是區(qū)域發(fā)展最見效的辦法。在省際邊緣區(qū)，提出打造增長極、建設(shè)區(qū)域中心城市的就有漢中、菏澤、韓城、宜春、攀枝花、邯鄲等城市。

對于蘇魯豫皖四省交界的淮海經(jīng)濟區(qū)來說，由于區(qū)域和各城市都欠發(fā)達，優(yōu)先培育壯大徐州作為中心城市是一條捷徑?；春０l(fā)展研究院院長沈正平認(rèn)為，做大做強徐州這一區(qū)域增長極，更好發(fā)揮其在區(qū)域經(jīng)濟社會活動中的“龍頭”作用，輻射帶動整個區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授安樹偉表示，省際邊緣區(qū)“抱團”發(fā)展，不等于不培育增長極。安樹偉認(rèn)為，相比于“撒胡椒粉”式的發(fā)展，培育增長極模式是一個比較見效的辦法。

一般而言，中心城市輻射帶動區(qū)域發(fā)展的范圍大小與其能力強弱緊密關(guān)聯(lián)。沈正平認(rèn)為，想要涵蓋蘇魯豫皖四省接壤地區(qū)的20個地級市，徐州作為中心城市確實存在“小馬拉大車”問題，其聯(lián)合共建成效必然受到較大影響。2010年5月，由8個地級市組成淮海經(jīng)濟區(qū)核心區(qū)，提出加快核心區(qū)一體化建設(shè)，則顯得更加務(wù)實可行。

多位學(xué)者亦強調(diào)，培育區(qū)域增長極，不能一概而論。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所長高國力表示，中西部的很多省際交界區(qū)被崇山峻嶺阻隔，交通不暢，經(jīng)濟發(fā)展程度低，很難找到區(qū)域增長極。

類似湘鄂渝黔、陜甘寧等省際交界區(qū)，中心城市實力弱，周邊城市更弱。以豫皖邊界的6座城市來看，除六安市屬于合肥都市圈外，其他5市不屬于任何區(qū)域級都市圈，整個豫皖省際邊緣區(qū)基本處于被經(jīng)濟圈、城市群所包圍的“環(huán)形空洞區(qū)”和“塌陷區(qū)”之中，經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后，缺少帶動力強的區(qū)域核心城市。

由于省際邊緣區(qū)遠離省會城市，難以接受省會城市的經(jīng)濟輻射，因此省際邊緣區(qū)要在本區(qū)域選取一個中心城市作為經(jīng)濟增長極進行培育，既要考慮城市的經(jīng)濟實力或輻射能力，還要考慮城市在邊緣區(qū)的地理中心性。

中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副會長肖金成認(rèn)為，省際邊緣區(qū)培育出規(guī)模比較大的城市困難重重，不可能形成城市群。他表示，省際邊緣區(qū)城市輻射半徑有限，應(yīng)該化邊緣為中心，培育多個區(qū)域性中心城市，共同的輻射帶動交界區(qū)。

在黃河金三角區(qū)域，運城，臨汾、渭南和三門峽城市規(guī)模都不大，輻射力不強。新一輪的規(guī)劃中，這4座城市成為區(qū)域發(fā)展的4個支點。

肖金成建議，國家層面應(yīng)給區(qū)域中心城市一些政策，“助它完善基礎(chǔ)設(shè)施、增加城市功能，聚集更多的產(chǎn)業(yè)，從而帶動周邊地區(qū)的發(fā)展?！?/p>