許緣

2019年以來，電子煙頻頻登上“熱搜榜”。除了受消費(fèi)者追捧促成品牌叢生外，更多是吸食電子煙致人患病甚至死亡等“負(fù)面輿論”，部分國家和地區(qū)把電子煙納入禁售范圍，將電子煙推向風(fēng)口浪尖。

作為全球最大的電子煙消費(fèi)市場(chǎng)，美國對(duì)電子煙的銷售監(jiān)管，特別是對(duì)青少年的禁售管控也趨于嚴(yán)格，全面禁售新奇口味電子煙被逐漸提上議事日程。

美國人對(duì)于電子煙究竟怎么看？

“中國制造、歐美消費(fèi)”

目前，市面上電子煙產(chǎn)品多分為三大種類：加熱不燃燒的煙草制品、含有尼古丁的電子霧化系統(tǒng)和不含有尼古丁的電子霧化系統(tǒng)。

在我國，電子煙近年來成為新興且高速增長(zhǎng)的行業(yè)，消費(fèi)人群大幅增長(zhǎng)，生產(chǎn)電子煙的企業(yè)數(shù)量不斷攀升。

根據(jù)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者從中國電子商會(huì)電子煙行業(yè)委員會(huì)獲得的資料，2018年我國民營(yíng)電子煙企業(yè)銷售總額達(dá)到337.5億元，其中出口額占銷售總額85%，內(nèi)銷額僅占15%。同時(shí)，目前我國電子煙民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)量占全球總產(chǎn)量的95%，出口量約占90%，形成“中國制造、歐美消費(fèi)”的產(chǎn)業(yè)格局，凸顯我國電子煙企業(yè)在全球市場(chǎng)的獨(dú)占性。

特別值得一提的是深圳，其電子煙產(chǎn)量約占全球總量的90%，擁有完整的產(chǎn)業(yè)鏈及500多家電子煙企業(yè)。

監(jiān)管失位 輿論普遍認(rèn)為，悲劇的發(fā)生是FDA對(duì)電子煙的監(jiān)管程度不到位而造成的。

清華大學(xué)公共健康與技術(shù)監(jiān)管研究課題組不久前發(fā)布《公共健康與技術(shù)監(jiān)管研究報(bào)告之電子煙產(chǎn)業(yè)監(jiān)管狀況報(bào)告（2019）》。課題組負(fù)責(zé)人、清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授嚴(yán)飛告訴記者，中國是目前世界電子煙行業(yè)最大的生產(chǎn)國和出口國，全球消費(fèi)的電子煙絕大部分都由我國民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)?？傮w而言，我國電子煙民營(yíng)企業(yè)在國際貿(mào)易中占有絕對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

但是，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)院全球化研究中心研究員王海宇也指出，目前電子煙正面臨基礎(chǔ)研究不足、質(zhì)量安全問題突出、標(biāo)準(zhǔn)缺失和監(jiān)管不力等一系列挑戰(zhàn)。如何有效監(jiān)管電子煙行業(yè)，促使該行業(yè)健康持續(xù)有序發(fā)展，成為社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)注焦點(diǎn)。

10月1日，新修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》開始實(shí)施，引人注目地將電子煙納入控?zé)煼秶４饲啊逗贾菔泄矆?chǎng)所控制吸煙條例》也明確，吸煙是指吸入、呼出煙草的煙霧或有害電子煙氣霧，以及持有點(diǎn)燃的煙草制品的行為。

未來，這項(xiàng)“科技時(shí)尚消費(fèi)品”將如何面對(duì)政府監(jiān)管的考驗(yàn)，已進(jìn)入全球監(jiān)管者的考慮范圍。

為何舍近求遠(yuǎn)？

美國是全球領(lǐng)先的電子煙消費(fèi)市場(chǎng)，但其消費(fèi)的絕大多數(shù)蒸汽產(chǎn)品都由中國生產(chǎn)，這其中包括多重原因。

其一，美國食品藥品管理局（FDA）對(duì)美國電子液體香料實(shí)施非常嚴(yán)格的限制。雖然美國政府對(duì)來自中國的電子煙加征25%的關(guān)稅，但美國企業(yè)卻依然選擇在中國建廠或委托生產(chǎn)電子煙，再將成品從中國進(jìn)口以滿足本土市場(chǎng)需求實(shí)現(xiàn)利益最大化。

美國是全球領(lǐng)先的電子煙消費(fèi)市場(chǎng)，但其消費(fèi)的絕大多數(shù)蒸汽產(chǎn)品都由中國生產(chǎn)。

FDA規(guī)定，2016年8月8日以后生產(chǎn)的產(chǎn)品，沒有FDA銷售指令則禁止銷售。這意味著企業(yè)需要對(duì)每一種新產(chǎn)品投入數(shù)百萬美元以獲得上市前煙草應(yīng)用（PMTA）的批準(zhǔn)，導(dǎo)致罕有一家獨(dú)立制造商情愿冒險(xiǎn)花費(fèi)巨大成本。與此同時(shí)，也不會(huì)有企業(yè)愿意生產(chǎn)2016年以前的過時(shí)產(chǎn)品。

其二，中國自2003年以來一直大規(guī)模生產(chǎn)電子煙和其他蒸汽設(shè)備。卓藝和斯莫克等中國知名制造商已經(jīng)從事生產(chǎn)十年之久或更長(zhǎng)，中國制造商更了解電子煙市場(chǎng)，且所需部件都在中國制造。同時(shí)，中國生產(chǎn)商擁有電子煙行業(yè)非常缺乏的設(shè)計(jì)師和工程師，而這種基礎(chǔ)設(shè)施和人才隊(duì)伍無法一蹴而就。

概言之，在任何地方開設(shè)一家大規(guī)模生產(chǎn)電子煙設(shè)備的新工廠都極其昂貴，而美國材料和勞動(dòng)力成本又遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國。美國電子煙協(xié)會(huì)主席格里高里·康利表示，美國為數(shù)不多的電子煙設(shè)備制造商根本沒有能力提高產(chǎn)量來滿足美國電子煙市場(chǎng)需求。例如，Smoking Vapor公司2015年在中國開設(shè)了一家工廠，該公司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“我們無法在美國制造，因?yàn)槿狈α悴考约傲悴考?yīng)鏈和物流等問題，加上美國國內(nèi)缺乏電子煙特定的制造專業(yè)知識(shí)。”

數(shù)據(jù)顯示，美國市場(chǎng)上銷量前五名的“小煙（僅含煙桿和煙彈的電子煙）”品牌中，有3家由中國工廠代工，銷量前五名的“大煙（大煙霧型電子煙）”品牌則全部由中國代工廠生產(chǎn)。以美國最大的電子煙生產(chǎn)商JUUL為例，該企業(yè)2018年?duì)I業(yè)收入超過10億美元，其生產(chǎn)的產(chǎn)品占領(lǐng)了美國四分之三的電子煙市場(chǎng)，其電子煙設(shè)備也是在中國深圳制造的。

康利表示，對(duì)絕大多數(shù)美國消費(fèi)者來說，他們不會(huì)選擇美國制造的電子煙，而寧愿選擇征收關(guān)稅的中國制造的電子煙，“這毫無疑問，根本沒有多大選擇余地?！?p>

截至目前，F(xiàn)DA并未正式允許但也并未全面禁止電子煙。

肺病爆發(fā)考問安全性

美國疾病控制與預(yù)防中心（CDC）發(fā)布的通告及美國媒體的報(bào)道顯示，近期與吸食電子煙相關(guān)的肺部流行病正在美爆發(fā)。截至10月15日，全美共錄得病例1479例，范圍覆蓋49個(gè)州、華盛頓哥倫比亞特區(qū)及美屬維爾京群島，只有阿拉斯加州尚未受到該流行病的影響。

同時(shí)，截至10月15日，已有33人因吸食電子煙而患病致死，范圍覆蓋29個(gè)州，而在不到兩周之前該數(shù)字還是18人。CDC的一名主要負(fù)責(zé)人不無擔(dān)憂，表示這場(chǎng)流行病爆發(fā)沒有大規(guī)模減退的跡象，病例的個(gè)數(shù)也還未達(dá)到頂峰。

隨著電子煙致病致死人數(shù)增加，電子煙在美國引發(fā)輿論風(fēng)暴，F(xiàn)DA成為美國輿論的眾矢之的。

事實(shí)上，早在2008年9月，世界衛(wèi)生組織（WHO）就宣布電子煙不是合理的戒煙手段，并禁止在包裝和宣傳中使用“WHO認(rèn)為電子煙是安全的”等標(biāo)語。但是FDA對(duì)電子煙的監(jiān)管相對(duì)寬松。輿論普遍認(rèn)為，悲劇的發(fā)生是FDA對(duì)電子煙的監(jiān)管程度不到位而造成的，由于對(duì)電子煙的監(jiān)管沒有達(dá)到煙草制品的高度，才導(dǎo)致各類電子煙產(chǎn)品、品牌或營(yíng)銷手段叢生，使得大量青少年吸食電子煙。

作為電子煙巨頭，JUUL更是被推上輿論的風(fēng)口浪尖，成為美國政府和很多民眾的攻擊對(duì)象。美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為，其早期廣告營(yíng)銷中存在吸引青少年的要素。今年9月，F(xiàn)DA警告JUUL不得在營(yíng)銷活動(dòng)中將電子煙產(chǎn)品宣傳為比香煙更安全的替代品，要求后者限期整改并給出有關(guān)如何遵守美國聯(lián)邦法律的計(jì)劃。

今年8月，一份JUUL遞交給政府監(jiān)管部門的文件顯示，該公司已通過股票和發(fā)行債券籌集近8億美元資金，以實(shí)現(xiàn)全球擴(kuò)張。公司的迅速成長(zhǎng)引起美國監(jiān)管部門關(guān)注。據(jù)悉，美國伊利諾伊州檢察長(zhǎng)和華盛頓哥倫比亞特區(qū)正在檢查JUUL暢銷電子煙設(shè)備在未成年青少年中流行的原因。其中，伊利諾伊州檢察長(zhǎng)的調(diào)查重點(diǎn)是JUUL是否違反了州消費(fèi)者欺詐法和其他法律，設(shè)計(jì)和銷售其產(chǎn)品吸引未成年青少年。

除此之外，有其他四州的檢察長(zhǎng)也在調(diào)查或起訴JUUL，包括科羅拉多州、康涅狄格州、馬薩諸塞州和北卡羅來納州。今年5月，北卡羅來納州總檢察長(zhǎng)曾對(duì)JUUL提起訴訟，要求法院限制后者在該州的銷售和營(yíng)銷。

電子煙對(duì)人體是否安全的討論也在日益升溫。雖然英格蘭公共衛(wèi)生署（Public Health England）今年2月的報(bào)告顯示，電子煙對(duì)健康的損害比一般香煙少，建議吸煙人士應(yīng)利用電子煙以協(xié)助其戒煙，但美國官員和媒體以及相關(guān)專家則持截然不同的觀點(diǎn)。

俄勒岡州衛(wèi)生官員指出，前述患者大多原本十分健康，但身體狀況突然急轉(zhuǎn)直下，懷疑肺病與死者生前吸食電子煙的習(xí)慣有關(guān)。《華盛頓郵報(bào)》報(bào)道稱，患者購買含有大麻的電子煙，他們患病與電子煙中醋酸鹽維生素E成分相關(guān)。英國伯明翰大學(xué)教授戴維·蒂克特（David Thickett）也在醫(yī)學(xué)雙月刊《胸腔》上發(fā)表研究報(bào)告指出，電子煙令人體內(nèi)重要的免疫細(xì)胞失去功用，并警告早前電子煙“對(duì)人體安全”的說法可能有誤。

CDC在其公告中說，上述大多數(shù)病患報(bào)告曾吸食含有四氫大麻酚（THC）的電子煙。而美國聯(lián)邦及州一級(jí)的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，含THC的產(chǎn)品與大部分病例有關(guān)聯(lián)，是此次流行病爆發(fā)的罪魁禍?zhǔn)?。CDC還指出，部分病患報(bào)告稱吸食了只含尼古丁成分的電子煙，且許多病患同時(shí)吸食含THC和含尼古丁的電子煙，因此含尼古丁的產(chǎn)品也可能是造成此次流行病爆發(fā)的原因。

位于美國明尼蘇達(dá)州羅切斯特市馬約診所（Mayo Clinic）的研究人員在對(duì)17名病患進(jìn)行活組織檢查后也表示，引發(fā)此種肺部疾病的物質(zhì)可能是一種“有毒化學(xué)煙霧”的混合物，而非焦油。對(duì)此，CDC建議美國民眾不要吸食含THC的電子煙，吸食含尼古丁的電子煙也要有所“節(jié)制”。

管控趨緊，但非全面封殺

由于電子煙對(duì)人體可能造成極大損傷甚至致死，美國聯(lián)邦和各地對(duì)電子煙的銷售管控正在趨緊。

今年6月，舊金山城市監(jiān)督委員會(huì)批準(zhǔn)一項(xiàng)提案，禁止在該市銷售和分銷電子煙，直至FDA完成其對(duì)公眾健康影響的評(píng)估。舊金山也成為美國第一個(gè)全面禁售電子煙的城市。舊金山城市監(jiān)督委員會(huì)表示，雖然禁售令可能無法徹底阻止青少年吸食電子煙，但希望是個(gè)好的開始。

9月中旬，美國總統(tǒng)特朗普會(huì)見美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部（HHS）以及FDA主管，商談電子煙對(duì)青少年帶來的健康威脅問題。“電子煙成為美國社會(huì)的一大問題，不僅本身就有（健康）問題，而且還涉及無辜的兒童。我們必須采取非常、非常強(qiáng)硬的手段?！碧乩势赵跁?huì)談結(jié)束后對(duì)記者表示，將呼吁禁售美國市場(chǎng)銷售的所有非傳統(tǒng)煙草口味電子煙。

此后，美國衛(wèi)生部長(zhǎng)亞歷克斯·阿薩爾（Alex Azar）也表示，F(xiàn)DA很快就會(huì)出臺(tái)監(jiān)管政策，計(jì)劃在美國線上線下全面禁售水果、薄荷以及其他吸引青少年的新奇口味電子煙產(chǎn)品。

節(jié)制 CDC建議美國民眾不要吸食含THC的電子煙，吸食含尼古丁的電子煙也要有所“節(jié)制”。

他提到，美國已經(jīng)有500萬青少年在吸食電子煙，這是一個(gè)令人警惕的趨勢(shì)。數(shù)據(jù)顯示，2018年美國有20.8%的高中生和4.9%的初中生都在使用電子煙，同比增幅達(dá)到78%和48%。其中，有82%的人都因喜歡新奇口味才嘗試電子煙。這也是導(dǎo)致新奇口味電子煙成為美國政府禁售目標(biāo)的主要原因之一。

在州一級(jí)政府層面，以美國新罕布什爾州為例。該州報(bào)告出現(xiàn)與吸食電子煙有關(guān)的肺病病例后，州長(zhǎng)克里斯·蘇努努（Chris Sununu）于9月26日簽署更加嚴(yán)格的電子煙監(jiān)管法案，特別是在禁止青少年吸食電子煙方面。同時(shí)，該法案對(duì)電子煙的定義范圍進(jìn)行了拓展。

早先，禁止青少年吸食電子煙的法律將電子煙定義為任何“提供純尼古丁與丙二醇混合物的蒸汽”產(chǎn)品，而新的法律將電子煙定義為含有“包括但不限于尼古丁或大麻成分”的煙霧化或汽化產(chǎn)品“設(shè)備”。

該監(jiān)管法律還規(guī)定，任何被用作電子煙用途的設(shè)備，無論是否裝有電子煙液體，都不能銷售給18歲以下人群。同時(shí)，在新罕布什爾州民主黨人施壓下，該法律規(guī)定自明年1月起，州內(nèi)雪茄、香煙和電子煙只能出售給19歲或以上人群，旨在抑制中學(xué)里的高年級(jí)學(xué)生擁有電子煙并將其分發(fā)給低年級(jí)同學(xué)的情況。

其次，新法案還對(duì)電子煙征收新稅，稅額因產(chǎn)品而異;對(duì)密封的電子煙管征收每毫升30美分稅款，對(duì)打開的煙管征收售價(jià)8%的稅款。這項(xiàng)新規(guī)得到州長(zhǎng)蘇努努的贊成，但不可避免地遭到了臨街店鋪和煙草商店的反對(duì)。

此外，該法案還規(guī)定了電子煙銷售許可，這被認(rèn)為是對(duì)電子煙產(chǎn)業(yè)影響最大的規(guī)定。法案要求電子煙銷售者獲取與煙草及酒類產(chǎn)品類似的銷售許可。為獲取許可，銷售者要遵守該州酒類委員會(huì)出臺(tái)的一系列規(guī)定，而這些規(guī)定將在未來數(shù)月內(nèi)制定出來。

盡管隨著輿論壓力增加，F(xiàn)DA對(duì)電子煙的監(jiān)管程度趨緊，但也并非一味否定了電子煙的存在。

截至目前，F(xiàn)DA并未正式允許但也并未全面禁止電子煙。就在今年4月，F(xiàn)DA還批準(zhǔn)菲利普莫里斯在美國銷售加熱不燃燒卷煙IQOS。授權(quán)的產(chǎn)品包括IQOS加熱不燃燒設(shè)備以及萬寶路、萬寶路光滑薄荷和萬寶路新鮮薄荷三大品類煙彈。