羅衛(wèi)星

無地可錨？

西江船舶正面臨無地可錨的境地。

筆者針對這一話題一探究竟。原來，隨著西江沿江經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)治理，沿江橋梁、跨江管（線）、沿江城市景觀建設(shè)、取水口、排灌站、渡口、碼頭、水上加油站點(diǎn)等工程建設(shè)，可供船舶錨泊的區(qū)域越來越少。加之河道采砂，也將不少天然錨地變成了60-70米的河底深坑，天然錨地逐漸消失。然而，隨著航運(yùn)的發(fā)展、船舶大型化，單船所需要停泊的區(qū)域增大、對錨地要求越來越高。

天然錨地減少，新的公共錨地又未能建設(shè)起來，船來了，如何停？

據(jù)了解，進(jìn)港船舶難以找到適合的停泊區(qū)，大量船舶在碼頭前沿水域附近停泊，有的占據(jù)主航道、有的停在主航道兩側(cè)、有的“跟風(fēng)”亂停，不僅縮小了航道的可航寬度以及港口碼頭船舶靠離泊操縱的水域，而且不便于碼頭經(jīng)營人對待裝待卸船舶的調(diào)度和管理，制約港口船舶的快進(jìn)快出和有效調(diào)度。

另一方面，在安全技術(shù)條件較差的習(xí)慣錨地或任意水域停泊，若船舶錨抓力不足極易發(fā)生走錨碰撞過往船舶、下游橋梁、取水口等重要設(shè)施，給水上交通安全監(jiān)管帶來較大的壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年至今，西江肇慶段共發(fā)生與船舶錨泊有關(guān)的事故險(xiǎn)情共38宗。2014年11月11日從廣州駛往云浮的“粵建航XXX”輪航經(jīng)肇慶西江大橋上游約1300米時(shí)，與占據(jù)航道錨泊的“利昌泰XXX”輪發(fā)生碰撞，造成“利昌泰XXX”輪3人死亡。

錨地緣何“越來越少”？

錨地越來越少，原因眾多。一則由于內(nèi)河天然地理及氣候條件優(yōu)良，并不像海上浪高風(fēng)急，公用錨地和碼頭配套錨地的建設(shè)由于不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，需求不迫切，從前一直沒有引起有關(guān)縣級以上有關(guān)人民政府、各級港口行政管理部門、港口經(jīng)營人或所有人的高度重視。為了節(jié)約建設(shè)資金，內(nèi)河碼頭建設(shè)以碼頭主體結(jié)構(gòu)和岸基堆場等建設(shè)為主，有的港口碼頭設(shè)計(jì)時(shí)只考慮了碼頭前沿停泊水域，錨地等配套設(shè)施和配套工程根本就沒有考慮和設(shè)計(jì)，即使有規(guī)劃，也大多沒有建設(shè)。

另外，國家對錨地的建設(shè)缺乏規(guī)劃和投入。

《中華人民共和國港口法》第二十條規(guī)定“縣級以上有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)保證必要的資金投入，用于港口公用的航道、防波堤、錨地等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。”。根據(jù)交通運(yùn)輸部《港口設(shè)施維護(hù)管理規(guī)定》第八條規(guī)定“港口經(jīng)營人或所有人可以從港口裝卸費(fèi)中列支港口設(shè)施維護(hù)經(jīng)費(fèi)，用于本單位的港口設(shè)施維護(hù)?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)保證必要的資金投入，用于港口公用的航道、防波堤、錨地等基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)。”?！稄V東省交通運(yùn)輸廳關(guān)于港口設(shè)施維護(hù)的管理辦法》第八條各級港口行政管理部門按照機(jī)構(gòu)職能，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)港口公用的航道、防波堤、錨地等基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和管理的有關(guān)工作；第十四條港口經(jīng)營人或所有人應(yīng)在每年度港口設(shè)施維護(hù)計(jì)劃中落實(shí)資金，確保合理的經(jīng)費(fèi)用于本單位的港口設(shè)施維護(hù)，可從港口裝卸費(fèi)中列支?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)保證必要的資金投入，用于港口公用的航道、防波堤、錨地等基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)。

雖然上述法律法規(guī)和規(guī)范性文件已經(jīng)明確公用錨地、碼頭配套錨地建設(shè)資金來源以及建設(shè)、維護(hù)和管理的職責(zé)，但各地內(nèi)河港口公用錨地普遍缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、建設(shè)和管理，也很少資金投入建設(shè)。

目前內(nèi)河各縣級以上有關(guān)人民政府和各級港口行政管理部門有關(guān)港口錨地規(guī)劃、建設(shè)和維護(hù)管理規(guī)定缺失，沒有考慮和預(yù)留港口公用錨地等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)資金。在碼頭建設(shè)立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)、審圖、施工建設(shè)等階段，各級港口行政管理部門對碼頭配套錨地、港內(nèi)錨地的建設(shè)和工程驗(yàn)收也避而不談。

港口經(jīng)營人或所有人每年度港口設(shè)施維護(hù)計(jì)劃和資金主要放在港口碼頭結(jié)構(gòu)和岸上基礎(chǔ)設(shè)施，根本沒有考慮碼頭配套錨地建設(shè)，任由到港船舶自由選擇錨地錨泊，更談不上安排資金建設(shè)和維護(hù)港口碼頭配套錨地。

再者，錨地規(guī)劃、審批、建設(shè)和維護(hù)的機(jī)制不健全。碼頭配套錨地、港內(nèi)錨地和公用錨地建設(shè)的審批流程不明確，錨地規(guī)劃建設(shè)的主體責(zé)任不清晰，錨地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范零散、不具體、操作性不強(qiáng)。有的內(nèi)河縣級以上有關(guān)人民政府尚無港口總體規(guī)劃，導(dǎo)致港內(nèi)和港外水域界線不明確，有的僅明確碼頭前沿船舶停泊水域及規(guī)劃岸線，沒有明確和規(guī)劃碼頭配套錨地、港內(nèi)錨地和公用錨地。

由于法律法規(guī)的不健全，相關(guān)港口行政管理部門、海事和航道等職能部門的審批權(quán)責(zé)不清晰，在中共中央深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，全面深入推進(jìn)簡政放權(quán)的大背景下，導(dǎo)致發(fā)改、交通、航道、海事、水利、環(huán)保等多個(gè)涉及錨地建設(shè)審批的部門審批程序不明確，不敢隨意詮釋法規(guī)審批，有的甚至相互推諉、相互觀望。

改變錨地現(xiàn)狀，刻不容緩

內(nèi)河港口規(guī)劃涉及城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、防洪規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、水路運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃、公路和鐵路等其他運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃、飲用水源地環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多方面規(guī)劃及相關(guān)法律法規(guī)，需要城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保、水利、交通、漁業(yè)、國土、林業(yè)、經(jīng)信等部門在內(nèi)河沿江岸線和水域規(guī)劃上，結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)相互配合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃。

針對西江內(nèi)河港口錨地規(guī)劃建設(shè)滯后且水域資源日益緊缺的現(xiàn)狀，各地級以上人民政府應(yīng)高度重視，對錨地位置、面積進(jìn)行評估，將西江港口錨地建設(shè)納入《港口總體規(guī)劃》，作為港口總體規(guī)劃和通航水域功能規(guī)劃的重要部分，投入合理資金建設(shè)公用錨地，保證錨地滿足港口發(fā)展需要；明確碼頭配套錨地規(guī)劃和建設(shè)是港口碼頭建設(shè)立項(xiàng)、工可、建設(shè)和驗(yàn)收必不可少的條件之一；將錨地建設(shè)上升到城市規(guī)劃層面，確保錨地建設(shè)使用合理合法化，爭取空間資源。

錨地是港口設(shè)施的一部分，應(yīng)當(dāng)與碼頭同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。相關(guān)港口行政管理部門、海事和航道等職能部門應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國航道法》《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》《港口經(jīng)營管理規(guī)定》《港口設(shè)施維護(hù)管理規(guī)定》和《廣東省交通運(yùn)輸廳關(guān)于港口設(shè)施維護(hù)的管理辦法》等有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件，明確各港區(qū)、作業(yè)區(qū)和碼頭泊位到港待裝待卸船舶停泊水域，對于有配套專用錨地的，督促港口經(jīng)營人或所有人指導(dǎo)到港待裝待卸船舶到配套專用錨地停泊；對于有需求但沒有配套專用錨地的，督促其主動向?qū)俚馗劭谛姓芾怼h(huán)保、水利、海事、航道等有關(guān)部門申請配套錨地建設(shè)，將待裝待卸船舶停泊到現(xiàn)有公用錨地。

另外，政府部門要強(qiáng)化立法銜接，減少不同部門，不同領(lǐng)域立法之間的相互沖突，例如：水法、港口法、自然資源保護(hù)法，協(xié)調(diào)好飲用水域保護(hù)、港口發(fā)展、城市景觀建設(shè)和橋梁等其他重要設(shè)施建設(shè)之間的相關(guān)協(xié)調(diào)關(guān)系，明確錨地審批的職權(quán)部門和配合部門，理清港口行政管理、環(huán)保、水利、海事、航道等有關(guān)部門在錨地規(guī)劃、建設(shè)審批過程中的職權(quán)，依據(jù)《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國航道法》《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》《港口經(jīng)營管理規(guī)定》《港口設(shè)施維護(hù)管理規(guī)定》《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》《河港工程總體設(shè)計(jì)規(guī)范》《中華人民共和國海事局水上水下活動通航安全影響論證與評估管理辦法》和《廣東省交通運(yùn)輸廳關(guān)于港口設(shè)施維護(hù)的管理辦法》等有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確錨地建設(shè)、維護(hù)和管理規(guī)定與錨地建設(shè)審批工作流程，解決內(nèi)河錨地審批程序不清，相關(guān)職能部門之間推諉扯皮等問題，并推行“單一窗口、一站式審批”，簡化錨地審批復(fù)雜程序。

參考《海港工程總體設(shè)計(jì)規(guī)范》《河港工程總體設(shè)計(jì)規(guī)范》等技術(shù)規(guī)范，明確錨建設(shè)的具體標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。

在規(guī)范錨地的建設(shè)、維護(hù)和管理上，可由港口經(jīng)營人和所有人負(fù)責(zé)港口碼頭配套錨地的建設(shè)、維護(hù)和管理。按照“誰受益、誰負(fù)責(zé)”的原則，督促港口經(jīng)營人或所有人建設(shè)和維護(hù)碼頭配套錨地，并建立和完善碼頭配套錨地維護(hù)和管理制度。

由交通主管部門負(fù)責(zé)公用錨地的規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)和管理。明確港內(nèi)錨地由行政主管部門申請立項(xiàng)、組織選址論證、審批、驗(yàn)收，由有相關(guān)資質(zhì)的單位編制建設(shè)方案，資金來源于港口建設(shè)費(fèi)等渠道，海事、航道部門負(fù)責(zé)對外公布。建設(shè)完成后，由航道部門負(fù)責(zé)水域界限標(biāo)布放等工作。

由海事部門負(fù)責(zé)港外錨地的劃定、建設(shè)、維護(hù)和管理。明確港外錨地（港口規(guī)劃之外的錨地）劃定，由海事部門申請立項(xiàng)、爭取資金，組織選址論證、編制建設(shè)方案、驗(yàn)收和對外公布。建設(shè)完成后，由航道部門負(fù)責(zé)水域界限標(biāo)布放，海事部門負(fù)責(zé)日常維護(hù)管理和船舶錨泊秩序監(jiān)管等工作。

考慮地方港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展，防臺和防洪期間安全需求，由縣級以上人民政府投入資金，統(tǒng)一建設(shè)公用錨地、防臺錨地、檢驗(yàn)檢疫錨地等，為公用錨地安裝CCTV視頻監(jiān)控，設(shè)置標(biāo)志牌、界線標(biāo)等。過駁錨地、檢驗(yàn)檢疫錨地、待泊錨地還需配備：生活垃圾（污水）回收設(shè)備設(shè)施、岸電供應(yīng)、上岸通道設(shè)施等相關(guān)保障系統(tǒng)。

建立港區(qū)船舶調(diào)度中心，結(jié)合轄區(qū)特點(diǎn)，組織指揮港內(nèi)進(jìn)出港船舶航行、裝卸作業(yè)和錨泊；檢查船舶錨泊情況，對違章錨泊和不聽從指揮的船舶及時(shí)通報(bào)相關(guān)行政部門依法處置，規(guī)范錨泊秩序。

加強(qiáng)錨地維護(hù)管理。各港口經(jīng)營人或所有人、錨地管理行政管理部門應(yīng)定期對錨地配套設(shè)施進(jìn)行維護(hù)保養(yǎng)，對損壞的設(shè)施及時(shí)修復(fù)，定期掃測錨地水深情況；對水深不滿足要求的，應(yīng)及時(shí)疏浚。

制定公用錨地管理規(guī)定，對錨地資源匱乏的區(qū)域，對公用錨地的使用可以探索實(shí)施收費(fèi)管理，收入用于錨地的配套設(shè)備設(shè)施維護(hù)和錨地管理運(yùn)行費(fèi)用。