張匯粹

[摘要]在辨析宅基地與宅基地流轉(zhuǎn)概念的基礎(chǔ)上，對學界內(nèi)的宅基地流轉(zhuǎn)研究現(xiàn)狀進行梳理總結(jié)，歸納評述了宅基地能否流轉(zhuǎn)的三種觀點，并針對我國近年宅基地改革中的試點實踐提煉了宅基地流轉(zhuǎn)的三種創(chuàng)新方式。當前，我國宅基地改革試點已逐漸進入經(jīng)驗總結(jié)階段，未來將有望全面深化、推廣改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地聯(lián)通配置，助力鄉(xiāng)村振興。

[關(guān)鍵詞]宅基地流轉(zhuǎn);宅基地改革;鄉(xiāng)村振興

[中圖分類號]F301.2[文獻標識碼]A

自2015年十二屆全國人大常委會第十三次會議確定全國15個宅基地制度改革試點地區(qū)以來，宅基地的確權(quán)、流轉(zhuǎn)等問題一直備受關(guān)注。2018年中央一號文件明確提出：“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。”2019年中央一號文件再次提出“穩(wěn)慎推進宅基地制度改革”。可以看出，國家對農(nóng)村宅基地改革的相關(guān)問題非常重視，梳理宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的研究具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)，目前在學界仍存在有大量的爭議和討論。由于宅基地流轉(zhuǎn)涉及有關(guān)宅基地性質(zhì)的確認、宅基地和農(nóng)房相關(guān)權(quán)利的轉(zhuǎn)移、農(nóng)民相關(guān)收益權(quán)利的保障以及城鄉(xiāng)土地聯(lián)通等問題，隨著改革的不斷深入推進，歸納分析宅基地能否流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)的相關(guān)觀點尤為重要。基于此，本文試圖通過歸納學界相關(guān)研究，辨析宅基地流轉(zhuǎn)的概念內(nèi)涵，梳理歸納宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究相關(guān)的主要觀點，進而分析當前研究中各種觀點和方法的合理性，以期為促進我國深化農(nóng)村宅基地改革實踐，以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計提供一定參考依據(jù)。

1 宅基地與宅基地流轉(zhuǎn)的概念內(nèi)涵

我國法律中關(guān)于宅基地概念的解釋是：宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。從使用屬性上來說，宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為滿足本集體經(jīng)濟組織內(nèi)成員的生活需要和從事家庭副業(yè)生產(chǎn)的需要，而分配給其家庭使用的住宅用地及附屬用地（刁其懷，2017）。

宅基地流轉(zhuǎn)從物權(quán)上講即對宅基地事實上的處分，流轉(zhuǎn)對象應(yīng)是所有權(quán)，但基于我國特殊國情，宅基地的所有權(quán)屬于國家，因此現(xiàn)行法律規(guī)定中宅基地流轉(zhuǎn)即指宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)（丁沙沙，2018）。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義即是擁有宅基地使用權(quán)人將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給另一使用權(quán)人（刁其懷，2017），宅基地使用權(quán)不得單獨轉(zhuǎn)讓，地隨農(nóng)民房屋一并轉(zhuǎn)讓（王崇敏，2016）。

我國現(xiàn)行法律并不禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但僅限在同一集體經(jīng)濟組織成員之間流轉(zhuǎn)。隨著宅基地確權(quán)登記以及相關(guān)經(jīng)濟激勵機制的推廣，很多之前多占、超占甚至合理使用的宅基地由農(nóng)戶逐步退出，進而出現(xiàn)較多閑置宅基地亟待盤活。在近年的宅基地改革中，很多試點地區(qū)對宅基地流轉(zhuǎn)的范圍和方式進行了創(chuàng)新性的探索，宅基地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵正在實踐中不斷被擴充。在部分宅基地閑置、人地關(guān)系緊張、城鄉(xiāng)用地亟待協(xié)調(diào)統(tǒng)一的背景下，宅基地的合理有效利用將對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展有重要影響，宅基地是否可以流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)即是宅基地能否實現(xiàn)優(yōu)化配置的重要一環(huán)。

2 宅基地能否流轉(zhuǎn)的幾種觀點

關(guān)于宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)在學界有較多的討論和不同的看法，目前的研究主要可分為禁止流轉(zhuǎn)觀、自由流轉(zhuǎn)觀和有條件流轉(zhuǎn)觀這三類具有代表性的觀點。

2.1 禁止流轉(zhuǎn)觀

由于農(nóng)村公住房體系和制度的缺失，農(nóng)民可以享受到的社會保障較少，處于相對弱勢的地位，農(nóng)村宅基地對農(nóng)民這一特定群體實際具有福利性質(zhì)，是農(nóng)民最后的保障。黨的十八大特別強調(diào)，要在住有所居等民生問題上持續(xù)取得新進展。因此，宅基地制度改革的重點和核心應(yīng)該只是保證農(nóng)民“戶有所居”的權(quán)利（賀雪峰，2016）。如果允許自由轉(zhuǎn)讓，在大量資本涌入時，農(nóng)民很可能由于不完全理性如短視，對未來發(fā)展缺乏通篇考慮而草率出售宅基地，而這很有可能導(dǎo)致部分農(nóng)民喪失安身立命的生存條件，繼而可能形成一定的社會隱患。若完全開放宅基地市場，必然會擴大城鎮(zhèn)化風險，影響社會穩(wěn)定（賀雪峰，2016）。因此應(yīng)該禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，留住農(nóng)民最終的社會保障。

2.2 自由流轉(zhuǎn)觀

宅基地入市，既是農(nóng)村土地制度改革，也是以租賃為主的城鎮(zhèn)住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革（黃小虎，2016）。從必要性來說，一方面由于農(nóng)民手頭的財產(chǎn)主要就是土地和房屋，宅基地流轉(zhuǎn)可以成為農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的重要渠道，支持宅基地流轉(zhuǎn)即是支持農(nóng)戶收益權(quán)的保障;另一方面隨著城市化的發(fā)展，部分農(nóng)民已進城購房，很多地區(qū)城市用地緊張而農(nóng)村宅基地閑置較多，部分農(nóng)民對于宅基地的處置有較強的自主意識，但農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)通常為政府所壟斷，造成土地供需不匹配和資源配置的浪費（王海婷，2018），也阻礙了農(nóng)民享受土地增值帶來的溢價（黃征學，2018）。從可行性來說，能進入流轉(zhuǎn)市場的宅基地會經(jīng)由市場選擇，一般是少數(shù)地區(qū)（如城鄉(xiāng)接合部）的宅基地市場會比較活躍，因此不會造成對宅基地乃至農(nóng)村的巨大沖擊（呂萍，等，2017）。土地改革的基本方向是從根本上消除我國土地“半貸幣、半商品”特征，回歸其可由市場交易的商品本性（周其仁，2013），因此應(yīng)該允許宅基地永久使用權(quán)入市交易、自由流轉(zhuǎn)。

2.3 有條件流轉(zhuǎn)觀

我國目前在農(nóng)村土地制度方面參考的是“批租制”，短期內(nèi)不會改變。若完全自由地開放農(nóng)村宅基地市場，極易引發(fā)系統(tǒng)性風險（Wu Yuzhe，等，2018）。若完全禁止宅基地流轉(zhuǎn)，則與當前的社會實況不符。首先，宅基地私下流轉(zhuǎn)已具備一定規(guī)模，且按照“房地一體原則”，附著于宅基地上的房屋流轉(zhuǎn)事實上也必然導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的正常流轉(zhuǎn)，宅基地流轉(zhuǎn)亟待規(guī)范;其次，隨著改革試點的推進，大量閑置宅基地釋放，要實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，宅基地流轉(zhuǎn)勢在必行;最后，要想讓農(nóng)民有更多的財產(chǎn)性收入、平等享有城鎮(zhèn)化帶來的收益，必須允許宅基地流轉(zhuǎn)，通過擴大流轉(zhuǎn)市場使農(nóng)民獲得更多的溢價收益。因此，宅基地制度改革要權(quán)衡“特殊的權(quán)利安排、特殊的取得方式與特殊的社會目標”這三者的關(guān)系（劉圣歡，楊硯池，2018），建立有條件的流轉(zhuǎn)制度。如從社會發(fā)展狀況上來說，應(yīng)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化發(fā)展較成熟的基礎(chǔ)上允許流轉(zhuǎn)（李雯怡，2018）;從流轉(zhuǎn)規(guī)范性上來說，應(yīng)首先由政府統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)，建立相關(guān)流轉(zhuǎn)平臺（葉紅玲，2018）;從流轉(zhuǎn)地區(qū)上來說，在欠發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)應(yīng)有條件松綁，如對長期承包租賃土地的城鎮(zhèn)人員、非本村但獲得長期土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民、自愿下鄉(xiāng)從事種植或養(yǎng)殖業(yè)的大學生等，可根據(jù)實際情況允許其獲得宅基地，以促進當?shù)氐陌l(fā)展（趙香蘭，2012）;從流轉(zhuǎn)使用權(quán)人（農(nóng)戶）角度來說，應(yīng)先提高農(nóng)民的法律意識和權(quán)利意識（趙姚陽，2018）;從流轉(zhuǎn)期限上來說，必須先科學確定使用期限，明確使用權(quán)期限屆滿之后該如何處理住房問題（喬新生，2018），等等。有條件流轉(zhuǎn)觀即認為應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的實際發(fā)展狀況，在滿足某些條件的前提下允許宅基地進行流轉(zhuǎn)。

在上述關(guān)于宅基地能否流轉(zhuǎn)的觀點中，禁止流轉(zhuǎn)觀和自由流轉(zhuǎn)觀都各有理論和現(xiàn)實依據(jù)，但也都不夠全面?；谖覈斍俺青l(xiāng)發(fā)展的實際情況綜合來看，有條件流轉(zhuǎn)觀更具漸進性，通過設(shè)定一些合理的限制條件，既實現(xiàn)宅基地在一定程度上的流轉(zhuǎn)，又保持農(nóng)村發(fā)展的穩(wěn)定、保障農(nóng)民的相關(guān)權(quán)利，能夠較好地順應(yīng)現(xiàn)實中不同地區(qū)的差異性，最終促進社會福利改進、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。這是我國目前的宅基地改革試點中較受認可的觀點，但也仍待根據(jù)時間和試點發(fā)展來總結(jié)與規(guī)范。

3 宅基地流轉(zhuǎn)的方式

現(xiàn)今宅基地如何流轉(zhuǎn)主要討論的是流轉(zhuǎn)主體與流轉(zhuǎn)范圍的問題。在宅基地改革試點之前，宅基地流轉(zhuǎn)的限制較大，僅限在同一集體經(jīng)濟組織成員之間流轉(zhuǎn)。根據(jù)流轉(zhuǎn)推動主體的不同，可將流轉(zhuǎn)模式分為農(nóng)戶自發(fā)型、集體主導(dǎo)型和政府推動型（陳利根，成程，2012）。當前各試點地區(qū)相關(guān)政策、制度逐漸成熟，正處于總結(jié)經(jīng)驗的階段。學界內(nèi)有相當數(shù)量的文章對試點狀況較好的地區(qū)相關(guān)創(chuàng)新政策進行了討論，因此以下內(nèi)容將重點說明試點實踐中的創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式。根據(jù)流轉(zhuǎn)主體與流轉(zhuǎn)范圍，在試點地區(qū)的相關(guān)研究可分為以下三類。

3.1 同一村集體中的經(jīng)濟成員之間

大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)僅允許農(nóng)村宅基地和住房在本集體成員之間流轉(zhuǎn)，這是符合現(xiàn)行法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式。由于我國土地每三十年一確權(quán)，同村流轉(zhuǎn)一方面能起到調(diào)節(jié)的作用，另一方面能內(nèi)部消化閑置宅基地，均等農(nóng)民權(quán)益。這一方式的優(yōu)點在于便于村集體管理與掌握宅基地，能有效控制宅基地市場的風險，維護村集體穩(wěn)定。但此方式通常過于傳統(tǒng)和保守，其局限性主要在于，由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及部分農(nóng)民的遷徙導(dǎo)致了村莊一定程度的空心化，但村集體內(nèi)對本村宅基地的需求有限，以及需求方的獲取資格有限（如一戶一宅、面積限制等），從而導(dǎo)致閑置宅基地的流通不暢。尤其對于地理條件較好、經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)來說，僅限村集體內(nèi)的成員之間進行宅基地流轉(zhuǎn)將造成資源的非優(yōu)化配置和社會福利的損失。

在目前的探索試點中，有地區(qū)對此方式的流轉(zhuǎn)進行了創(chuàng)新。如葉紅玲（2018）在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，云南省大理市海東鎮(zhèn)的石頭村由于歷史經(jīng)濟開發(fā)原因村民集體搬遷，此村基本成為荒村，在大理市的改革試點中，該村大膽創(chuàng)新，在村民自愿退出宅基地后將宅基地整村流轉(zhuǎn)入股集體經(jīng)濟組織后“打包入市”，由村集體股份合作社進行綜合整治以自主發(fā)展觀光旅游業(yè)，實現(xiàn)宅基地資源的優(yōu)化利用。這一創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式由村集體統(tǒng)一協(xié)調(diào)和組織，既具有規(guī)范性，又能創(chuàng)造規(guī)模效益，并保留了宅基地作為村民的最終風險承擔。

3.2 跨村鎮(zhèn)的農(nóng)村居民之間

在某些試點地區(qū)，當?shù)卣试S宅基地在不同的村集體之間流轉(zhuǎn)，前提是受讓宅基地的農(nóng)戶必須放棄其在原村集體的宅基地。如蔡高強，等（2018）以湖南瀏陽市為調(diào)研對象時發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)允許在本市范圍內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間流轉(zhuǎn)，有些原住在較偏僻山村中的農(nóng)戶通過宅基地流轉(zhuǎn)搬到了本市較發(fā)達的鄉(xiāng)村地區(qū)，并由政府頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證件予以確權(quán)。

這一創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式從宅基地需求方來說擴大了市場范圍，即由同村發(fā)展到同區(qū)、同鎮(zhèn)、同市，提高了宅基地供需的匹配度。對需求方的農(nóng)戶來說，由于村鎮(zhèn)發(fā)展之間存在差異性，允許農(nóng)民通過宅基地流轉(zhuǎn)搬到其他農(nóng)村地區(qū)尊重了農(nóng)民自由遷徙的權(quán)利，并在滿足部分農(nóng)民日益增長的美好居住需要的同時，增加了市場轉(zhuǎn)讓競爭性程度，讓受讓主體享受到了更高的轉(zhuǎn)讓收益，實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置和社會福利的帕累托改進。

3.3 村集體與城市之間

我國現(xiàn)行法律關(guān)于宅基地的使用具有嚴格的限制條件，即不能將宅基地使用權(quán)直接轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)人口。但在城市用地緊張的背景下，一些試點地區(qū)也對統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地進行了多維度探索。如浙江義烏市政府制定了《義烏市“集地券”管理暫行辦法》，可將宅基地使用權(quán)人自愿退出的宅基地以及廢棄閑置的農(nóng)村建設(shè)用地等進行復(fù)墾，驗收合格折算成建設(shè)用地指標，即“集地券”。在這一創(chuàng)新舉措中，耕地總面積不變，未觸碰耕地保護政策的底線，但進一步提高了村集體和農(nóng)民的收入水平，也滿足了城市中開發(fā)商的土地需求。朱從謀，等（2017）基于增值收益分配模型研究發(fā)現(xiàn)，義烏的實踐兼顧了國家、集體、個人的土地增值收益分配。這種間接流轉(zhuǎn)的機制通過城鄉(xiāng)調(diào)節(jié)，不僅提高了建設(shè)用地的集約利用水平，也實現(xiàn)了土地資產(chǎn)變現(xiàn)，為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集了部分資金。

在城鄉(xiāng)用地流通中其他維度的探索還包括放寬宅基地的使用權(quán)，即可由農(nóng)戶在設(shè)定一定使用年限的前提下，將宅基地使用權(quán)出租給外來人口（一般為城鎮(zhèn)人口）用于居住、開展商業(yè)活動等。在大理市銀橋鎮(zhèn)通過改革，外來人口可在當?shù)叵蜣r(nóng)戶租賃宅基地使用權(quán)，修建房屋并開展餐飲、客棧等商業(yè)經(jīng)營，由村集體收取土地收益調(diào)節(jié)金。劉圣歡，楊硯池（2018）認為這一方式遵循了“使用者付費”的產(chǎn)權(quán)安排思路，是對宅基地收益權(quán)能的積極探索。目前這一探索涉及宅基地的使用性質(zhì)等問題，在一定程度上符合我國試行農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的試驗方向，但其具體規(guī)定和舉措仍待確立和完善。這一創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式一方面滿足了部分城市居民向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的需要，類似“逆城市化”的遷徙能帶來城市文明向農(nóng)村的傳播和農(nóng)村技術(shù)的進步;另一方面能利用市場化的方式提高宅基地的使用效率，在農(nóng)村自我積累過慢和政府補貼力量不充分的情況下，由城市反哺農(nóng)村，為農(nóng)村的發(fā)展提供持續(xù)性的經(jīng)濟支持。

上述流轉(zhuǎn)方式均是來自于宅基地改革試點地區(qū)的實踐探索，且均在一定程度上突破了我國現(xiàn)行法律的限制。這些探索和研究對試點地區(qū)具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義，不僅可以為其他地區(qū)提供借鑒，更能在對試點經(jīng)驗、規(guī)則的總結(jié)的基礎(chǔ)上為我國未來宅基地相關(guān)制度改革提供重要參考。

4 研究啟示與展望

4.1 研究啟示

作為宅基地改革中的重要一環(huán)，宅基地流轉(zhuǎn)研究目前已取得一定的進展，但還不能滿足中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，尤其是鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等國家戰(zhàn)略對宅基地改革的要求。借鑒已有成果的基礎(chǔ)上，啟示如下：

4.1.1 宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)配套制度要完善。宅基地流轉(zhuǎn)與宅基地確權(quán)、退出機制等等都是相輔相成的，是宅基地整體改革中承上啟下的一部分。

4.1.2 宅基地流轉(zhuǎn)試點中期要及時調(diào)整，避免偏差。宅基地改革事關(guān)農(nóng)民的幸福感、獲得感以及城鄉(xiāng)社會的和諧穩(wěn)定，需要穩(wěn)慎推進，切忌在改革中為追求某一方面的目標而忽略全局，或被某些利益集團左右而忽視農(nóng)民民生大計。

4.1.3 宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)方式方法在試點后期需注重研究和提煉。地區(qū)試點的目的是為了向全國提供試點經(jīng)驗，在試點地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)日趨成熟時，應(yīng)注意結(jié)合相關(guān)地區(qū)的實際情況和特征提煉出一定具有普適性的政策建議，以供全國其他農(nóng)村地區(qū)參考借鑒，為全國的農(nóng)村宅基地改革獻力。

4.2 研究展望

通過上述研究分析，結(jié)合我國宅基地發(fā)展的客觀現(xiàn)實來看，未來宅基地流轉(zhuǎn)的研究可能需重點圍繞下列問題著力：

4.2.1 流轉(zhuǎn)方式的多渠道多維度創(chuàng)新。鑒于我國農(nóng)村宅基地改革的必要性和巨大潛力，可以認為宅基地流轉(zhuǎn)是勢在必行的。雖然基于我國當前制度的制約無法完全自由流轉(zhuǎn)，但有條件流轉(zhuǎn)在未來將很大可能推廣至全國。由此，探究各種流轉(zhuǎn)方式將具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。

4.2.2 流轉(zhuǎn)收益分配機制創(chuàng)新研究。宅基地流轉(zhuǎn)的重要目標是保障和增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，由于宅基地在流轉(zhuǎn)過程中會變現(xiàn)土地增值收益，會帶來財富的再分配，政府、村集體、農(nóng)戶乃至受讓人之間收益分配的方式、期限、風險管控等也需要進一步的制度分析，以減少潛在矛盾。

4.2.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)一住宅市場和住房保障體系構(gòu)建分析。黨的十九大報告中強調(diào)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。一旦允許宅基地流轉(zhuǎn)，必須深化城鄉(xiāng)住房制度改革，規(guī)范構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房市場和住房保障體系，如增收農(nóng)村房屋房產(chǎn)稅、開放城市公租房和廉租房體系等等。由此，探究如何通過宅基地流轉(zhuǎn)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一住宅市場和住房保障體系，將成為這一領(lǐng)域研究的頂層設(shè)計目標。

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