李樹枝，張麗君，郭文華，張 迪，李 蕾，郭瑞雪，祝培甜，戈晚晴，陳霈弦

（自然資源部信息中心，北京 100036）

改革開放四十多年來，我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)利用有效地保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、糧食安全和生態(tài)文明建設(shè)。特別是近十幾年來，建設(shè)用地供應(yīng)保持較高水平，“十二五”期間年均供地量達(dá)65萬hm2，是“十一五”期間年均供應(yīng)量的近2倍。“十三五”以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，建設(shè)用地需求量總體下降，但仍保持年均59萬hm2的規(guī)模。2008～2018年建設(shè)用地供應(yīng)量年均增長(zhǎng)10.6%，高于GDP和人口的年均增長(zhǎng)率，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展提供了用地保障；供地結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，建設(shè)用地供應(yīng)滿足了國(guó)家重大項(xiàng)目、民生保障用地、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求，并向中、西部地區(qū)傾斜，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；嚴(yán)格耕地?cái)?shù)量質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護(hù)，改進(jìn)和完善耕地占補(bǔ)平衡制度，加強(qiáng)土地整治，加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，完成永久基本農(nóng)田劃定，耕地?cái)?shù)量質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，為國(guó)家糧食安全奠定了基礎(chǔ)；加大生態(tài)用地保護(hù)力度，生態(tài)用地降幅趨緩，城市綠地顯著增加，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境改善；節(jié)約集約利用土地，“十二五”期間單位GDP建設(shè)用地下降了24.2%，“十三五”前兩年單位GDP建設(shè)用地下降了10.1%。

2018年，受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和房地產(chǎn)投資拉動(dòng)，建設(shè)用地供應(yīng)量連續(xù)第二年回升，較上年增長(zhǎng)6.6%；土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革穩(wěn)步推進(jìn)，裝備制造業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)等新動(dòng)能產(chǎn)業(yè)供地量較快增長(zhǎng)，石化、化工以及部分采礦業(yè)等高耗能高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)供地面積明顯下降，公共管理與公共服務(wù)等民生供地占比顯著提升，水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施供地繼續(xù)向中、西部地區(qū)傾斜，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。土地出讓合同價(jià)款連續(xù)三年增長(zhǎng)，2018年同比增長(zhǎng)18.0%，達(dá)5.88萬億元，創(chuàng)歷史新高，房地產(chǎn)抵押貸款保持高位，土地金融風(fēng)險(xiǎn)仍須防范；土地利用效率穩(wěn)步提升，2017年單位GDP建設(shè)用地同比下降5.2%，國(guó)家“十三五”規(guī)劃提出的“十三五”期間下降20%的年度任務(wù)按期完成。

1 土地利用結(jié)構(gòu)

截至2017年底，全國(guó)共有農(nóng)用地64486.36萬hm2，其中 ,耕地13488.12萬hm2（20.23億畝），園地1421.42萬hm2，林地25280.19萬hm2，牧草地21932.03萬hm2；建設(shè)用地3957.41萬hm2，其中,居民點(diǎn)及工礦用地3213.10萬hm2，交通運(yùn)輸用地383.35萬hm2，水利設(shè)施用地360.95萬hm2（圖1）。

與上年相比，農(nóng)用地減少了0.04%，其中，耕地減少0.03%，園地減少0.36%，林地減少0.04%，牧草地減少0.02%；建設(shè)用地增長(zhǎng)了1.23%，其中，居民點(diǎn)及工礦用地增長(zhǎng)1.06%，交通運(yùn)輸用地增長(zhǎng)3.32%，水利設(shè)施用地增長(zhǎng)0.54%（表1）。

圖1 2017年我國(guó)各地類占比情況

表1 2017年我國(guó)主要地類占比及增減變化情況

2 國(guó)土空間開發(fā)利用成效顯著

2.1 耕地?cái)?shù)量質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，保障了國(guó)家糧食安全

2017年我國(guó)耕地保有量20.23億畝，較上年凈減少60萬畝，是上年減少量的一半。2010～2017年耕地累計(jì)凈減少580萬畝，年均減少83萬畝，不足“十一五”期間年均減少量的一半，耕地減少趨勢(shì)明顯趨緩（圖2）。從耕地質(zhì)量看，落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)，占水田補(bǔ)水田”制度，2017年有灌溉設(shè)施的水田與水澆地達(dá)到9.24億畝，較2016年凈增240萬畝。截至2017年6月底，全面完成永久基本農(nóng)田劃定工作，劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝。2011～2017年，全國(guó)已建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田約5.6億畝，耕地質(zhì)量平均提升1～2個(gè)等別，為保障國(guó)家糧食安全奠定了基礎(chǔ)。

2.2 建設(shè)用地供應(yīng)回升，促進(jìn)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

近十幾年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，帶動(dòng)建設(shè)用地需求旺盛，土地供應(yīng)量較快增長(zhǎng)，2013年達(dá)到歷史高峰的75萬hm2。之后，隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)用地供應(yīng)總量明顯下降，由 2013年的高峰值逐步下降到2016年的52萬hm2。2017年以來，受實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動(dòng)以及部分城市房地產(chǎn)市場(chǎng)活躍等影響，建設(shè)用地供應(yīng)量連續(xù)兩年回升，2017年增長(zhǎng)16.4%，2018年增長(zhǎng)6.6%，達(dá)到64.3萬hm2（圖3）。分地類看，2018年房地產(chǎn)用地供應(yīng)漲幅最大，同比增長(zhǎng)24.6%；工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地次之，增長(zhǎng)7.2%；基礎(chǔ)設(shè)施用地與上年基本持平，增長(zhǎng)0.7%（圖4）。

圖3 國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)總量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

圖4 各類建設(shè)用地供應(yīng)量

近年來，土地供應(yīng)以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，按照“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)要求，積極落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地政策，強(qiáng)化用地源頭管控，支持新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地需求，加強(qiáng)房地產(chǎn)用地調(diào)控，滿足重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生用地需求，供地結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化。

一是嚴(yán)控煤炭、鋼鐵、化工等過剩產(chǎn)能、高污染高耗能項(xiàng)目用地，采礦業(yè)供地面積大幅下降，2018年同比下降32.5%，石化、化工及有色金屬冶煉及壓延加工等行業(yè)供地有不同程度下降。2018年工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供應(yīng)占建設(shè)用地供應(yīng)總量的20.5%，較2010年下降了15個(gè)百分點(diǎn)（圖5）。

二是支持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)項(xiàng)目用地需求，2018年裝備制造業(yè)供地面積同比增長(zhǎng)16.1%，通訊設(shè)備、計(jì)算機(jī)及其他電子設(shè)備制造業(yè)增長(zhǎng)12.6%，新能源汽車、信息技術(shù)、節(jié)能環(huán)保等新動(dòng)能產(chǎn)業(yè)供地較快增長(zhǎng)。

三是加強(qiáng)房地產(chǎn)用地調(diào)控，實(shí)施住宅用地供應(yīng)五類調(diào)控目標(biāo)管理，2018年去庫(kù)存成效明顯，待售商品房面積為中央提出去庫(kù)存以來的歷史低點(diǎn)，同年房地產(chǎn)用地供應(yīng)量增長(zhǎng)24.6%，近十年來首次超過工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，占供地總量的22.3%。

四是基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域補(bǔ)短板，基礎(chǔ)設(shè)施供地占比大幅提升，由2010年的28.8%提高到2018年的57.2%。其中，交通運(yùn)輸項(xiàng)目用地穩(wěn)步增長(zhǎng)，占供地總量的29%，居各類建設(shè)用地首位；公園綠地供地面積大幅增長(zhǎng)，2017年增長(zhǎng)82%，2018年增長(zhǎng)166%，占供地總量的8.3%。

圖5 國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)變化

建設(shè)用地供應(yīng)繼續(xù)向中、西部地區(qū)傾斜，促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板，中、西部地區(qū)土地供應(yīng)量逐年上升，“十二五”期間其占供地總量的比重分別達(dá)到24.0%和35.3%。與“十一五”時(shí)期相比，西部地區(qū)供地占比提高了9個(gè)百分點(diǎn)，中部地區(qū)供地占比提高了5個(gè)百分點(diǎn)；東部地區(qū)供地占比大幅下降了13個(gè)百分點(diǎn)，由“十一五”時(shí)期的43.9%下降到“十二五”時(shí)期的31.2%，東北地區(qū)供地占比在“十一五”時(shí)期達(dá)到10.8%的高峰值，“十二五”時(shí)期下降到9.5%（圖6）?！笆濉币詠恚胁康貐^(qū)水利設(shè)施、交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度加大，供地占比上升較快；東部地區(qū)穩(wěn)中有升，西部和東北地區(qū)均有所下降。2018年，東部、中部、西部和東北地區(qū)供地占比依次為33.3%、28.4%、32.5%和5.8%。

圖6 東、中、西和東北地區(qū)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)占比

2.3 生態(tài)保護(hù)用地減勢(shì)趨緩，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境改善

近年來，生態(tài)文明思想深入人心，生態(tài)文明治國(guó)理念扎實(shí)推進(jìn)，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、退耕還林還草及其他生態(tài)建設(shè)工程力度逐年加大，有效遏制了生態(tài)保護(hù)用地過快減少的趨勢(shì)。2017年，全國(guó)生態(tài)保護(hù)用地總面積73879萬hm2，較2016年減少了24.34萬hm2，降幅為0.033%，遠(yuǎn)低于2009～2012年0.05%的下降幅度（圖7）。2017年近三分之一的省份生態(tài)保護(hù)用地出現(xiàn)凈增長(zhǎng)。各地區(qū)的城市綠地呈現(xiàn)連年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

圖7 生態(tài)保護(hù)用地總量變化情況

2.4 節(jié)約集約用地，土地利用效率顯著提升

一是建設(shè)用地地均投入和產(chǎn)出持續(xù)增長(zhǎng)。2010～2017年，建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資由78萬元/hm2提高到162萬元/hm2，累計(jì)增長(zhǎng)108.0%，年均增長(zhǎng)11.0%。同期，建設(shè)用地地均GDP由2010年的115.76萬元/hm2，增長(zhǎng)到2017年的209萬元/hm2，累計(jì)增長(zhǎng)80.6%，年均增長(zhǎng)8.8%。從地耗看，“十二五”期間，單位GDP建設(shè)用地下降了24.2%，2017年降到50.4hm2/億元（按2015年不變價(jià)計(jì)算），較2015年下降了10.1 %（表2），國(guó)家“十三五”規(guī)劃提出下降20%的分年度任務(wù)初步完成。

二是農(nóng)用地產(chǎn)出效率顯著提升，耕地糧食單產(chǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平?！笆濉逼陂g，我國(guó)單位農(nóng)用地第一產(chǎn)業(yè)增加值大幅增長(zhǎng)，由2010年的6080元/hm2增長(zhǎng)到2015年的9430元/hm2，增長(zhǎng)了55.1%；“十三五”以來，持續(xù)增長(zhǎng)，2017年達(dá)到10152元/hm2，較2015年增長(zhǎng)了7.7%（表2）。糧食單產(chǎn)逐年提高，2017年達(dá)6105kg/hm2（谷物），較2010年增長(zhǎng)了10.5%。與世界及主要產(chǎn)糧國(guó)相比，我國(guó)糧食單產(chǎn)高于世界平均水平（3967kg/hm2），低于美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)和韓國(guó)等國(guó)家。

3 面臨的問題與挑戰(zhàn)

改革開放四十多年來，土地資源作為重要的生產(chǎn)要素，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)、空間載體和強(qiáng)大動(dòng)力。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)增速放緩，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，對(duì)建設(shè)用地需求雖有所緩解，但土地供需矛盾依然存在，耕地保護(hù)與土地節(jié)約集約利用面臨一系列問題和挑戰(zhàn)，主要有以下幾方面。

3.1 生態(tài)建設(shè)和城市化發(fā)展需求強(qiáng)勁，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻

近年來，建設(shè)占用耕地居高不下，2017年建設(shè)占用耕地25.2萬hm2，占當(dāng)年耕地減少面積的82%，建設(shè)占用耕地勢(shì)頭未見明顯減少，生態(tài)退耕需求強(qiáng)勁，耕地保護(hù)面臨雙重壓力。大部分省份耕地后備資源不足，一些省份耕地占補(bǔ)平衡難以為繼，補(bǔ)充耕地重心向北方等生態(tài)較為脆弱區(qū)集中。2011～2017年間，內(nèi)蒙古和新疆耕地凈增加面積最大，約占凈增加面積的八成。近年來，耕地結(jié)構(gòu)總體保持基本穩(wěn)定，但值得關(guān)注的是，2017年南方一些省份如湖北、貴州、浙江、江蘇、廣東等水田面積減少較多，優(yōu)質(zhì)耕地明顯減少；農(nóng)業(yè)面源污染日趨嚴(yán)重，耕地質(zhì)量堪憂，落實(shí)耕地“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”難度加大。

3.2 建設(shè)用地供給不平衡，結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在

一是房地產(chǎn)用地供應(yīng)不足與過剩風(fēng)險(xiǎn)并存。2018年受歷史最嚴(yán)調(diào)控政策影響，一線和熱點(diǎn)二線城市房地產(chǎn)市場(chǎng)總體平穩(wěn)，部分城市穩(wěn)中有降，而三、四線城市受政策寬松和擠出效應(yīng)影響，房地產(chǎn)市場(chǎng)總體呈量升價(jià)漲趨勢(shì)。2018年三、四線房地產(chǎn)用地供應(yīng)量較上年增長(zhǎng)了28.6%，高于一線和二線城市水平，而人口、產(chǎn)業(yè)持續(xù)向大城市集聚。應(yīng)警惕一、二線城市房?jī)r(jià)反彈和三、四線城市庫(kù)存反彈風(fēng)險(xiǎn)。

二是要警惕商服用地供應(yīng)較快增長(zhǎng)帶來的問題。受宏觀經(jīng)濟(jì)和電商影響，近年來各大城市零售業(yè)不景氣，商場(chǎng)和辦公樓空置閑置現(xiàn)象普遍。但2018年全國(guó)商服用地供應(yīng)量增長(zhǎng)了13.1%，出現(xiàn)近5年來的首次增長(zhǎng)，分城市看，一、二、三線城市均有增長(zhǎng)。因此，需要關(guān)注這些城市商服用地的供求關(guān)系，深入調(diào)查研究“商改住、商改租”政策是否是導(dǎo)致商服用地增加的原因，警惕需求不景氣情況下，供應(yīng)增加帶來供給過剩產(chǎn)生新的問題和風(fēng)險(xiǎn)。

三是工業(yè)用地占比過高。2017年，全國(guó)人均城鎮(zhèn)工礦用地約145m2，遠(yuǎn)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；城鎮(zhèn)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地占比28%，遠(yuǎn)高于國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家水平。特別是上海、浙江、福建等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，工業(yè)增加值占比已有所降低，而城鎮(zhèn)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地占比無明顯減少甚至有所增加。另外，高耗能、高污染等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地量大、面廣，高技術(shù)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地占比較低，城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)潛力較大。

3.3 土地邊際效益遞減，低效和閑置問題仍然突出

近年來，隨著節(jié)約集約用地制度的實(shí)施，土地利用效率顯著提升，但隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，土地利用效益增速也呈放緩態(tài)勢(shì)，土地的邊際效益明顯遞減。2010～2017年間，建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資年均增速由“十一五”期間的22.9%，下降到“十二五”期間的13.3%、“十三五”期間（2016～2017兩年）的5.5%；同期，建設(shè)用地地均GDP年均增速由14.4%逐步下降到9.0%和8.2%。因此，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新形勢(shì)下，繼續(xù)走建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的老路不可持續(xù)。

由于歷史積累，土地批而未供、供而未用等低效和閑置問題依然突出。據(jù)2017年河南省政府《關(guān)于限制土地管理情況的專項(xiàng)工作報(bào)告》，全省涉嫌閑置土地1.4萬hm2，約占全國(guó)總量的1/10。據(jù)此推算，2017年全國(guó)閑置土地面積約14萬hm2。為此，2018年自然資源部發(fā)布《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》，從土地供給端發(fā)力，將批而未供及閑置土地處置與新增建設(shè)用地計(jì)劃安排掛鉤，倒逼盤活存量、促進(jìn)節(jié)約集約用地。

3.4 土地財(cái)政依賴程度升高，房地產(chǎn)抵押風(fēng)險(xiǎn)加大

從國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入與地方一般公共預(yù)算收入的比值可以看出，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度依然較高。2012年以來二者的比值大都在在0.4以上，特別是2015年以來國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入連年攀升，2017年超過5萬億元，2018年達(dá)到6.5萬億元，增長(zhǎng)了25%；與地方一般預(yù)算收入的比值創(chuàng)歷史新高，2017年、2018年分別為0.57、0.66。個(gè)別省份，如浙江、江西和安徽等，土地出讓金收入超過或與地方一般公共預(yù)算收入持平。從未來發(fā)展看，房地產(chǎn)市場(chǎng)將由增量市場(chǎng)逐步轉(zhuǎn)為存量市場(chǎng)，地方政府依賴土地出讓收入彌補(bǔ)財(cái)政不足的做法將難以為繼。

近年來，在“房住不炒”的政策總基調(diào)下，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控持續(xù)深入，貨幣信貸與金融監(jiān)管總體趨緊，差別化住房信貸政策趨于嚴(yán)格，但房地產(chǎn)貸款規(guī)模仍居高位。據(jù)中國(guó)人民銀行公布數(shù)據(jù)，截至2018年末，我國(guó)房地產(chǎn)貸款余額達(dá)到38.7萬億元，占同期各項(xiàng)貸款總額的28.4%，同比增長(zhǎng)20%，高于全部各類貸款增速（13.5%）；全年新增貸款6.45萬億元，占同期各項(xiàng)貸款增量的39.9%。在經(jīng)濟(jì)增速下行、就業(yè)壓力增大的情況下，房地產(chǎn)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)更要引起關(guān)注。

4 對(duì)策建議

4.1 統(tǒng)籌耕地保護(hù)與生態(tài)保護(hù)，保障國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全

全面實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略，保障國(guó)家糧食安全。一是嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，減少建設(shè)占用耕地，特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施線性工程的建設(shè)選址應(yīng)盡可能避讓優(yōu)質(zhì)耕地。二是減少生態(tài)脆弱地區(qū)的耕地補(bǔ)充，統(tǒng)籌耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)，建立健全耕地保護(hù)的“劃、建、管、護(hù)、補(bǔ)”長(zhǎng)效機(jī)制，在縣域、省域跨區(qū)或國(guó)家三個(gè)層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)耕地占補(bǔ)平衡。三是加強(qiáng)耕地質(zhì)量和產(chǎn)能變化的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，特別是注意南方水田減少的新動(dòng)向，防止耕地質(zhì)量退化。四是統(tǒng)籌考慮山水林田湖草保護(hù)治理，科學(xué)劃定永久基本農(nóng)田和生態(tài)紅線，加快建設(shè)“智慧耕地”平臺(tái)，提高耕地的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管水平。

4.2 完善以需定供、租售并舉的土地供應(yīng)機(jī)制，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展

落實(shí)中央對(duì)房地產(chǎn)的定位和要求，加快建立促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。一是保需求與防過剩并重，房地產(chǎn)用地供應(yīng)宜總體穩(wěn)定，但應(yīng)控制三、四線城市過快增長(zhǎng)。二是租售并舉，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩方面的作用，多渠道增加租賃性住宅用地供給。三是密切關(guān)注商服用地供應(yīng)增長(zhǎng)過快的城市，尤其是三、四線城市，防范形成新的庫(kù)存并由此引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。四是加強(qiáng)對(duì)地方政府以地融資的監(jiān)督檢查，防范土地抵押融資可能引發(fā)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

表2 2010年以來我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)利用主要指標(biāo)變化情況

4.3 深化土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高建設(shè)用地供給的質(zhì)量和效率

深入推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。一是以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向，適時(shí)修訂《限制用地項(xiàng)目目錄》和《禁止用地項(xiàng)目目錄》，優(yōu)先安排先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地以及民生保障用地。二是控制工業(yè)用地總規(guī)模，積極盤活存量，繼續(xù)推進(jìn)“增存掛鉤”機(jī)制落實(shí)，加大盤活閑置、低效用地工作力度，加強(qiáng)供后監(jiān)管和動(dòng)態(tài)巡查，控制閑置土地增加。三是鼓勵(lì)先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期出讓等供地方式，從源頭控制工業(yè)用地閑置浪費(fèi)和低效利用。四是控制基礎(chǔ)設(shè)施供地規(guī)模和節(jié)奏，關(guān)注公共管理與公共服務(wù)用地過快增長(zhǎng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)交通運(yùn)輸、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地布局，促進(jìn)城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的空間協(xié)同。