國家建構(gòu)、國家建設與行政國家
2019-11-12 13:20:04任劍濤
暨南學報(哲學社會科學版) 2019年7期
任劍濤
自沃爾多《行政國家：美國公共行政的政治理論研究》一書出版后，行政國家(administrative state)問題迅速成為行政學理論的一個重要問題。沃爾多論及行政國家，主調(diào)有二：一是在國家分權結(jié)構(gòu)中，行政國家自有其獨立價值與功能；二是在行政國家的自身建設中，自有其獨具特色的基本主題。顯然，這都是在國家基本結(jié)構(gòu)既定的情況下做出的論述。沃爾多的行政國家論述，是在美國國家結(jié)構(gòu)已經(jīng)高度穩(wěn)定的情況下論及的。它的論述確當性是有基本保證的。但將之挪用到國家基本結(jié)構(gòu)仍然處在建構(gòu)之中的中國，就會引起誤解，讓人以為行政國家是一個可以獨自建構(gòu)和優(yōu)化的國家形式?；诖?，將沃爾多的論述分別運用于成熟與建構(gòu)中的現(xiàn)代國家，可以體現(xiàn)其理論的普適性和差異性?？梢哉f，在國家建構(gòu)與國家建設的不同視域中審視行政國家問題，有助于人們更加準確地理解行政國家結(jié)構(gòu)建制與功能優(yōu)化問題。這對處在行政改革深水區(qū)的中國來講，意義更加顯著。
一、國家建構(gòu)與行政國家的結(jié)構(gòu)定位
沃爾多論及行政國家，在理論上的直接觸動因素是行政國家即是追求與體現(xiàn)效率的國家形式的流行論斷?；诖?，論述行政國家問題，需要遵循自有門道的行政學進路，并疏離政治理論的研究進路。對之的撥正，引出了百年行政學史上極為引人注目的“沃西德之爭”——即德懷特·沃爾多與赫伯特·西蒙、彼得·德魯克之間的公共行政學爭論。這場爭論，凸顯了公共行政學在當下已經(jīng)充分呈現(xiàn)出來的相互支撐的兩個重要研究進路，即民主行政理論與效率行政理論。可以說，前者是走向獨立的公共行政學依然在學科寄托上仰賴政治學基礎理論的支援之表現(xiàn)，后者是力求體現(xiàn)公共行政學之作為現(xiàn)代學術分科體系中的獨立學科性質(zhì)的理論自覺。
沃爾多認為，在行政學界流行的政治與行政的二分法是一種誤解民主行政的結(jié)果。他明確表示不同意威爾遜與古德諾的相關主張。一個對民主失去忠誠的行政，不管是私人行政還是公共行政，會使一個國家“缺乏活力、懷疑、思想混亂”。同樣，僅僅著眼于效率的行政理論也存在明顯的理論缺陷。一方面，效率理念是反民主的。管理者與被管理者的設定，很難落實民主行政目標。另一方面，設定政治決策與行政執(zhí)行的截然不同性質(zhì)，讓那些缺乏民主理念的公務員很難恰當?shù)芈男兴麄兊穆氊?。再一方面，認定一種中立化的效率觀念，并將之視為行政學的中心概念，會使人們陷入虛無主義的泥淖。前兩方面是沃爾多贊同同道的陳述，后者是他著力強調(diào)的立場。在沃爾多看來，僅僅強調(diào)效率的公共行政立場，與民主行政背道而馳的最大危害，并不是僅僅重視效率，而是偏愛人類組織中的權威主義。在一個民主社會中，民主不能依靠權威主義的效率觀念來支撐，相反，“在一個民主社會里，只有民主本身才是唯一能使權力合法化的東西?！睋Q言之，效率并不能保證人們對民主的認同，只有依靠民主才能保證效率并同時有力維系民主——公務員需要認同民主意義、公民尊嚴和人民仆人的觀念；行政實施需要認同實現(xiàn)立法中確立的民主精神與意識形態(tài)，而且高度關注人的和諧、多產(chǎn)的、令人滿意的個性增長，由此解放人們的創(chuàng)造性精神。
西蒙認為沃爾多的政治哲學論述過于詩化，不是嚴密的推理。這種“散漫的、文學性的、隱喻式的”寫作，無益于真正保存民主。他捍衛(wèi)自己的實證主義和經(jīng)驗主義主張。換言之，在西蒙眼里，基于實證哲學的效率行政理論才是可以檢驗的，基于政治哲學的民主行政理論是難以確證的。管理學家德魯克也就沃爾多的論述評論道，私人行政，尤其是以大企業(yè)的行政與公共行政在性質(zhì)上是不同的，前者很難被“民主地”組織起來。企業(yè)的民主化管理功能也不能被看作是社會和政治的功能，管理專業(yè)化是群體組織的經(jīng)濟與效率的原則，它是社會原則而非政治原則。
對爭論的雙方而言，關注的聚焦點差異是顯而易見的：沃爾多重在行政管理的政治旨歸，西蒙和德魯克重在行政管理的效率與專業(yè)化。表面上，兩者關系確如爭論雙方所認為的那樣具有直接的相斥性。但實際上，兩者關系是相倚而在的。這種相倚關系似乎還沒有在論者那里理性地體現(xiàn)出來，因此爭論者的主張之間才顯現(xiàn)出明顯的排斥性。其實，如果將民主行政理論放置在傳統(tǒng)的政治學框架中，興起中的公共行政學理論完全無法脫離政治學理論的支持，就可以得到有力的證明；如果將效率行政理論安頓在現(xiàn)代政府職能的位置上，追尋科學精神的公共行政學理論就必須確立行政效率的理念，并因此獲得強有力的立論支持。但不能不指出的是，兩者之間存在一種結(jié)構(gòu)上的主次差異，功能上的先后順序：在結(jié)構(gòu)上，如果不能確立立憲民主政體中立法、行政與司法的權力分割與制衡機制，行政權力或執(zhí)行權力的民主性沒有得到根本保障，那么，缺乏起碼的公共性品格的行政權或執(zhí)行權，就不可能具有全面而持續(xù)的行政效率。這為沃爾多的論斷提供了直接支持。當然，國家三種權力形式有效分割制衡機制的確立，并不能順帶保證令人滿意的行政效率。行政效率是一個必須在行政過程中依照行政規(guī)則、效率原則和專業(yè)化精神采取行動才能保障的專門問題。這就為西蒙和德魯克的主張?zhí)峁┝酥С掷碛?。在功能上，三種國家權力的指向確實不同，立法旨在保障公平、行政重在保證效率、司法全力落實公正。但如果缺乏三種權力分割制衡的政治機制，行政效率便無從說起。須知，一個缺乏穩(wěn)定有序的政治機制的國家，根本無法建構(gòu)起保證行政效率的專業(yè)化體制。就此而言，西蒙與德魯克似乎忘記了美國可以專注追求行政效率的政治前提條件了。在成功建構(gòu)一個健全、穩(wěn)定的權力分割制衡機制的基礎上，西蒙與德魯克的關注才是一個可以浮現(xiàn)出來的問題。
設定民主行政理論與效率行政理論的相依而立，并不見得就有理由將之等量齊觀。同樣，如果說政治與行政本身是相依而立的，而不是相互疏離的，也并不等于說政治與行政就可以相提并論。在現(xiàn)代國家中，國家結(jié)構(gòu)的民主機制建構(gòu)，先于和勝于行政效率的致效；反過來講，行政效率的高低對民主機制的效用證明作用又不容忽視。但國家結(jié)構(gòu)的搭建優(yōu)先于國家機制的優(yōu)化。以流行的表述方式說，國家建構(gòu)(state making, state construction)優(yōu)先于國家建設(state building)：前者解決國家基本結(jié)構(gòu)的搭建，后者優(yōu)化國家諸要素的匹配方式；前者承諾國家與社會的重要分界，后者致力在國家與社會間互動；前者守持國家權力的基本承諾，后者兌現(xiàn)國家權力產(chǎn)出的實際利益；前者重在劃分國家權力的基本形態(tài)及其功能，后者強調(diào)國家權力功能的落實與優(yōu)化；前者重視限制與規(guī)范國家權力，后者推崇國家權力的積極作為；前者捍衛(wèi)自由平等與社會公正，后者保證公眾福祉與福利遞升；前者重視政治權力的哲學規(guī)劃，后者看重實證、經(jīng)驗和專業(yè)化。
如果設定行政國家的兩個基本目的，即保障民主和提升效率，那么前者屬于國家建構(gòu)的問題，后者屬于國家建設的問題。在漢語公共行政學論述中，國家建構(gòu)與國家建設常?；煊谩＿@中間存在理論誤解。一個簡單的分析可以凸顯這一誤解的理論錯位：如果不是在國家搭建基本結(jié)構(gòu)，也就是解決國家建構(gòu)問題時，為國家確立起立憲民主的政治機制，圍繞謀求公共福祉目標的民主行政體制就無從建立起來。在民主體制中提升效率的嘗試就是一個子虛烏有的問題。只有在立法、行政與司法三種權力有效分割制衡的民主政制穩(wěn)定建立起來的基礎上，行政權力或執(zhí)行權力在依法行政的基點上，才可以進一步謀劃著意于專業(yè)化和效率的特殊運作機制。國家建構(gòu)不是一勞永逸的事情，國家建設也不是氣勢恢宏的一蹴而就，它們都一直處在動態(tài)發(fā)展的情形之中。兩者的相斥性是明顯的，但同時相倚性也是顯著的。
行政國家首先需要在國家建構(gòu)的框架中獲得其結(jié)構(gòu)定位。沃爾多對國家的民主公共行政的論述，是在國家結(jié)構(gòu)已經(jīng)穩(wěn)定搭建起來以后對之做出的進一步強調(diào)。這樣的強調(diào)，主要是基于專業(yè)化地追求效率這一觀念的過甚其辭，以至于顯現(xiàn)出一種遺忘國家立憲民主政體的重要性，以為只需要重視行政效率即可的危險性。他的這一強調(diào)提示人們，沒有國家建構(gòu)立定的民主政治機制，就沒有公共行政的民主性設定，也就沒有公共行政的效率保障。這是一個涉及國家結(jié)構(gòu)的關聯(lián)性運作機制。就此而言，行政國家只能是民主的國家，而不是其他任何形態(tài)的國家。盡管這樣的民主行政呈現(xiàn)出一條從立憲民主到大眾民主的演進線索，但是一開始并不指向國家的所有成員，而是在演進中逐漸擴展到大多數(shù)成員范圍。這是一個關系到民主公共行政的先設條件問題，是一個現(xiàn)代行政機制的剛性設定，既不能缺少，更不能松動。只有在民主公共行政體制中，關注人與人的發(fā)展的行政體制才能保證可持續(xù)的高效率。否則，缺少沃爾多出場的現(xiàn)代行政機制，是很難滿足西蒙和德魯克的行政目標追求的。
這正是沃爾多申論行政國家重要性的理由。他之所以強調(diào)行政國家的政治理論，而對行政國家的專業(yè)化與效率理論保持警惕，正是基于行政國家的結(jié)構(gòu)建制與功能優(yōu)化之不可偏失的雙重目的。一旦效率論與專業(yè)化主張絕對主導行政國家的建設，那就必須糾偏?！按蠖鄶?shù)專業(yè)化研究關注的是行政的功能層面，而非制度層面?！痹趯＜抑鲗Ч残姓芾淼臅r候，通識型專家的地位與作用被人低估，因此有必要一問：“如何為我們的行政管理者提供足夠的準備和思想武器”？解決這一問題，僅僅“開展行政技術和職業(yè)倫理的培訓就足夠了嗎？或者，是否我們新的護國者階層應該接受一種與其所宣稱的責任相匹配的教育，并可能受到一種政治哲學的熏陶”。行政學者不應在低層次上看待人類的合作問題，而應在技術化的時代保持獨立見解與洞察力?；诖耍残姓仨氄曃鍌€基本的政治哲學問題：建立國家的目的是幫助公民過上美好生活，需要在實證性之外看到更根本的行為規(guī)則，準確地以民主的方式解決誰應統(tǒng)治的問題，對權力分立制衡機制保持敬意，在集權教條中清醒意識到分權的不可替代作用。這顯然是對美國立憲民主政體基本制度的堅定維護，旨在明確以制度派的立場矯正技術派的取向。這是對國家建構(gòu)與國家建設、民主制度與效率追求之不可倒置關系的鮮明重申；同時也是對無視國家基本政治制度的安排而單純強調(diào)技術性行政管理立場的明確撥正。
二、國家建設與行政國家的功能優(yōu)化
對一個現(xiàn)代國家來講，必須以國家建構(gòu)為健全的國家行政權力機制奠基，為現(xiàn)代公共行政的專業(yè)化與效率提供基本制度(basic institutions)保證。但一個現(xiàn)代國家的發(fā)展與強盛，并不單純由基本制度的有效供給所一舉解決。如果說國家的基本制度，即涉及國家基本權力形式及其機制建構(gòu)的問題得到了較好的解決——讓立法機構(gòu)絕對服從于公共意志與公正原則，行政機構(gòu)嚴格按照依法行政的行為邏輯施政，司法機構(gòu)謹慎依照法條公正辦案，那么，國家基本制度的良好供給問題就得到了大致的解決。在此基礎上，必須承認行政國家需要遵循的、經(jīng)由經(jīng)濟領域由亞當·斯密奠定的普適性現(xiàn)代原則，也就是建構(gòu)績效取向的分工與合作機制。取決于這樣的進路，民主公共行政與效率公共行政之間不是一種相斥性的關系建構(gòu)，而是一個后者如何兌現(xiàn)前者目標的遞進結(jié)構(gòu)。由于國家的基本制度建構(gòu)并不順帶保證現(xiàn)代行政的專業(yè)化水平與高企的行政管理效率，因此必須依照自成方圓的行政管理之管理技術進路，謀求公共行政的專業(yè)化與效率。這是沃爾多對西蒙和德魯克提出批評時不太注重的地方——盡管沃爾多明確強調(diào)“真正的民主與真正的效率是同一的，或至少是可以調(diào)和的”。出現(xiàn)這種有意無意的缺失，一方面是因為后者的主張?zhí)^強勢的緣故，因此必須以一種矯枉過正的方式糾偏；另一方面則是因為指陳公共行政的基本制度問題，已經(jīng)夠一個學者沉潛其中，而無暇顧及公共行政的復雜技術問題。與民主制度的建構(gòu)論域相比，后者需要自辟一個專門的論域，才足以得到深入、充分且專業(yè)的論述。在沃爾多伸張“行政國家”之后，為他所明確批評的西蒙與德魯克的主張不僅沒有受到任何挫折，相反乘勢而上，越來越主導了公共行政的研究。不過，沃爾多的努力沒有白費，起碼人們闡述現(xiàn)代公共行政或公共管理的理念時，將三種進路，也就是管理、政治與法律的路徑并列而出。而且論列者明確將之與沃爾多的公共行政理論概述聯(lián)系在一起，并著意凸顯整合三者關系的論述意圖。
羅森布魯姆等明確指出：“公共行政的研究有三條相對分明的路徑，各自對公共行政有不同的闡述。一些人把公共行政視作一種‘管理行為’(management endeavor)，與民營部門的運作相類似；另外一些人則強調(diào)公共行政的‘公共性’(publicness)，從而關注其政治層面；還有一些人注意到了主權、憲法及管制實踐在公共行政中的重要性，從而把公共行政視作一種法律事務。三種不同的研究途徑，對于公共行政的運作，傾向于強調(diào)不同的價值與程序、不同的結(jié)構(gòu)安排，亦用不同的方法看待公民個人，而每一途徑對如何發(fā)展公共行政的知識亦有各自不同的主張?！档米⒁獾氖牵恳环N途徑均包含在我們的政治文化之中。它們反映了憲法上的分權和政府功能在不同政府部門的分配。例如，管理途徑主要是基于行政部門的立場，去思考忠實的執(zhí)行與落實各項法令規(guī)章；政治途徑則是基于立法和決策的考慮；至于法律途徑則強調(diào)的是政府的裁決功能、對維護憲法權利的承諾(‘保衛(wèi)自由’等)、以及法治?！边@是對“沃西德之爭”的一個有益調(diào)和。這讓公共行政研究既可以從容地吸收管理學、政治學與法學三門發(fā)展較為成熟的學科的知識資源，從而有效避免學科歸屬之爭傷害公共行政的學術研究，又讓公共行政研究可以在法政學科與管理學科相對清晰的學科領域中建構(gòu)其理論論說，為公共行政清理出自己的學科地盤。
于此出現(xiàn)一問：是不是公共行政的管理學或技術化研究途徑就完全免除了政治學困擾？抑或說公共行政的管理學或技術化研究途徑就全無政治學關懷了呢？分析起來，關于公共行政的技術化進路，也就是以公共行政管理的專業(yè)化與效率為旨趣的論述，并不見得就完全脫離了政治理論的論述軌道。與國家建構(gòu)緊鄰的政治理論，即國家建設的政治理論，正構(gòu)成技術化的公共行政論述的政治理論基礎。在國家建設(state building)的框架中討論行政國家問題，自有其合理性。但這一合理性不是在國家建構(gòu)的結(jié)構(gòu)意義上呈現(xiàn)出來的，而是在國家建設中優(yōu)化行政國家功能的角度展現(xiàn)出來的。
弗朗西斯·福山被視為將國家問題帶回政治學核心位置的學者。他明確指出：“國家構(gòu)建(state-building)就是在強化現(xiàn)有國家制度的同時新建一批國家政府制度?！彼恰爱斀駠H社會最重要的命題之一，因為軟弱無能或失敗國家已成為當今世界許多嚴重問題(從貧窮、艾滋病、毒品到恐怖主義)的根源”。但國家構(gòu)建的話題雖為人熟知，人們對其中的實際問題則知之甚少，譬如“如何將強有力的制度移植到發(fā)展中國家來”：資源的有效轉(zhuǎn)移廣為人知，但公共制度的有效運作卻無法移植，而且需要極為復雜的思維定式與方法。福山的這一論題關注的國家核心問題是國家能力的限制與弱化，即國家好的、壞的“多種職能”。顯然，這一論題與西蒙和德魯克對國家的關注論題具有更明顯的切近性。他試圖解決的國家核心弊端是弱國家問題，并以國家強大能力的建構(gòu)成功顯示國家強盛的一面?！皩为氁粋€社會以及對國際社會來說，國家的衰亡并不是通往理想國而是災難的前兆。貧窮國家之所以無法發(fā)展經(jīng)濟，關鍵是它們的制度發(fā)展水平不適當。它們不需要什么都管的國家，但它們確實需要在有限范圍之內(nèi)具有必要功能、強有力并且有效的國家?！?/p>
福山后來出版的，論及國家秩序與國家衰敗問題的兩卷本著作，以官僚科層制國家、法治與責任制政府為三個基本要素，通觀國家政治秩序的建構(gòu)與維系問題，可以說是他對自己早前的國家構(gòu)建理念的一個系統(tǒng)闡釋。他認為，非西方國家如中國與印度在官僚科層制國家，也就是行政國家的建構(gòu)上曾經(jīng)大幅度領先西方國家，并且一度在法治的建構(gòu)上也不遜于西方國家，但最后在現(xiàn)代國家三個支柱的共同建構(gòu)上卻完敗于西方國家。他沿著生物進化的路徑展開論述，凸顯了國家保持其生機勃勃的活力所必需的強大國家、法治與責任制政府三聯(lián)制的極端重要性。他非常看重民主制的運行績效，尤其是處理國家治理過程中棘手問題如財政、健康、社會保障與能源諸問題的能力。盡管他也批評西方國家對程序的崇拜甚于對實質(zhì)的推崇，但是國家未能有效供給人身安全、共享的經(jīng)濟增長和優(yōu)質(zhì)的基本公共服務。他更多指責的是民主的支持者僅僅關注“如何限制暴虐或掠奪型國家的權力，卻不愿花費更多的時間考慮實施有效的政府”。因此他對充滿活力的政府寄予更高的期待。這明顯是一種基于國家治理績效的政治秩序理念——盡管民主制度的供給仍然是福山國家理論的中心所在，但治理有效性已經(jīng)跳躍到政治秩序論述的中心位置。這是一種功能導向的國家論述。福山試圖將國家?guī)Щ卣握撌鰣鲇颍麕Щ氐膰也皇且粋€完整意義上的國家，而是一個被肢解的國家：他并沒有將“真正的民主與真正的效率”內(nèi)在統(tǒng)一起來。相反，他留給人一種以效率高低來衡量民主政制的強烈印象。
福山所謂的國家構(gòu)建，即state-building，將之譯為國家建設也許更為準確。其論述旨在凸顯國家的有效治理能力，而對國家的基本制度及其深層理念不大關注。這是一種不同于國家建構(gòu)(state making, state construction)的論述途徑。這樣的論述，不能劃歸于沃爾多的行政國家論述范疇。一方面，可以說福山的論述雄心遠遠超過沃爾多，因為他想給出一個更為基本的政治秩序論述，從而對現(xiàn)代國家的基本結(jié)構(gòu)與強弱功能給出系統(tǒng)解釋。這是一個囊括政治哲學理念在內(nèi)的體系化政治理論建構(gòu)。另一方面，也可以說福山的論述深度不及沃爾多，因為福山試圖包辦國家基本制度設計與國家治理模式，因此對所有問題都有一種淺嘗輒止的局限。他對沃爾多高度關注的行政國家的民主與效率關系、對公共行政的政治哲學五大命題，都缺乏切實關注和深入討論。因此，他對像中國這樣的國家治理現(xiàn)狀的評價，就很難到位。而且容易誤導處在改革十字路口的中國走上一條拒斥現(xiàn)代民主政體的國家建構(gòu)道路。
不過需要明確肯定福山這一論述的價值。福山的論述價值在什么地方呢？一者，他的論述以國家建設為中心，為基于績效與專業(yè)化卻排斥國家論述的公共行政理論提供了政治理論支持。從而在沃爾多的論述途徑之外，展示了另一種為公共行政提供政治理論支持的圖景。二者，福山為國家治理績效提供了一幅比之于局限于民主國家既定制度基礎上的、著眼于公共行政功能優(yōu)化的西蒙與德魯克論述更為廣闊的理論畫面，引入了成功國家與失敗國家對比基礎上的國家建設論題。這就為人們開辟了一條審視行政國家問題的比較政治進路。三者，福山比之于沃爾多具有更為深遠的歷史考量和重置國家理論之生物學基礎的創(chuàng)新性，并且在不同政體均面臨國家衰敗的處境中，申論國家建設的相關問題，從而免除了專制政體必然衰敗，而民主政體衰敗例外論的幼稚斷言，凸顯了比較政體條件下國家建設的共同難題。
福山的相關論述主要是限于行政國家的論述：他設定國家構(gòu)建三大指標，強大國家主要指的是強而有力的行政科層制度，法治主要指的是政府的依法行政，責任制政府主要指的是政府必須履行的公共職能。他之所以采取這樣的論述進路，是因為他意識到民主政治并不是一了百當?shù)恼平?gòu)，他與非/反民主政體一樣經(jīng)受著治理績效起伏與政治成敗的考驗。因此，與其津津樂道于民主政制的制度優(yōu)勢，不如重點強調(diào)民主政制的治理績效；并且以治理績效上兩類政體經(jīng)已呈現(xiàn)的懸殊差異，來提醒人們民主政制并不一定優(yōu)勝于非/反民主政制。這是對西蒙和德魯克重視行政國家運作效率與專業(yè)化問題的政治學表述：他不再強調(diào)行政國家在管理上的獨立功能，而是通過國家治理績效的后果來呈現(xiàn)國家建構(gòu)的功能是否令人滿意和足以維持國家的強大生命力。所謂強國家(strong state)與弱國家(weak state)在國家績效上的鮮明對比，讓人們清醒意識到國家建設論題并不弱于國家建構(gòu)命題的重要理論與實踐意義。
三、行政國家自主性與行政改革
循此路徑可知，沃爾多的行政國家論述需要在兩個路徑上進一步展開：一是需要高度重視國家基本制度建構(gòu)中的行政國家形態(tài)建構(gòu)，從而在國家與社會、國家權力形式之間為具有獨立價值與功能的行政權奠定可靠的制度基礎。二是需要高度重視，在行政國家機制確立以后，以效率和專業(yè)化為導向，對國家的行政權力的運作績效進行高效謀劃。這是一個公共行政在政治學、法學與管理學相關進路上的一個共同設計與實施。就前者而言，一旦國家權力形態(tài)的分割制衡機制確立起來以后，行政國家的公共性品質(zhì)就必須在精心呵護的基礎上，以高效率與專業(yè)化服務體現(xiàn)行政權力具有的高品質(zhì)。就后者而論，如何實現(xiàn)國家行政權力的高效和專業(yè)化運作，是在行政權力的特定范圍內(nèi)促人專注思量的問題。任何試圖假借其他公權力，如立法與司法形態(tài)的運作機制，而懶惰地對待行政事務，就無法落實高效的行政管理目標；同時，任何試圖直接移植私人部門行政管理做派與舉措以解決公共行政管理問題的嘗試，也會因為無視了公共部門與私人部門運作的根本差異性，而難以保證私人部門的高效管理模式直接成為公共部門的有效管理手段。
沃爾多對行政國家的特殊性，無論是結(jié)構(gòu)上區(qū)別于其他權力形式的獨特性，還是功能上需要確立的政治哲學理念的特殊性，對人們理解行政國家的自主性都具有重要指引價值。這是關乎行政國家的結(jié)構(gòu)自主性的方面。西蒙與德魯克對公共行政管理的技術方面的強調(diào)，尤其是對效率與專業(yè)化精神的強調(diào)，同樣對人們理解行政國家的特殊性具有重要幫助作用。這是關涉行政國家的功能優(yōu)化的自主性方面。對于行政國家的健全建構(gòu)與有效建設來講，這是兩個相互支撐的方面，前者是為前提條件，后者是為后續(xù)發(fā)展，是一個需要貫通起來的行政國家之立國的過程。前者需要解決的基本問題是，當行政國家與立法國家和司法國家權力分立之后，它如何與社會有效互動，從而將自己握有的資源轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱?。一個必須處置的消極性現(xiàn)象是，“在民主國家，被選舉和任命的官員掌握著分量重、資源多、高度榮譽的職位，而當民主國家的政策偏好與那些最具政治分量的社會團體的偏好有分歧時，民主國家始終無意或不能將它的偏好轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱摺保@是“極不合常理”的事情。這一斷定，明顯是針對建基于國家(state)與社會(society)分流的現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)的實際運作情形而言的。為此，諾德林格指出，當民主國家與社會政策意愿之間的關系在可能情況下出現(xiàn)三種情形，也就是兩者間關系無分歧、部分分歧和完全分歧的時候，都需要國家權力方面基于國家自主性，自覺運用行政手段和政治策略使自己的意愿轉(zhuǎn)變?yōu)闄嗤袆樱⒅贫ǔ鱿鄳墓舱?。這就將審視公共政策的所謂社會中心主義的視角，轉(zhuǎn)換為所謂國家中心主義視角。這里特別加上“所謂”的限制詞，是因為他是在公共政策制定的特定角度區(qū)分社會偏好與國家偏好而已，而不是在社會獨行或國家崇拜的角度對之做出斷言。因此，當諾德林格自認為自己強調(diào)的國家權力方面不再單方面受制于社會限制，而是能夠自主地將自己的意志轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱叩臅r候，其實只是著重指出國家權力方面必須為自己制定公共政策擔責而已。這是一種著意于國家權力運行結(jié)構(gòu)與功能的論斷，并沒有挑戰(zhàn)立憲民主國家政體既定性的意欲。
諾德林格以一般社會實體的自主性，指出國家的自主性“指向為它的偏好與實踐之間的契合”。國家偏好不同于私人偏好，“指的是公共官員們諸偏好的加權平衡(或者說活力)——這些偏好又受政府內(nèi)部資源的各種分配而加強。與公共官員們的隱私偏好不同，國家偏好是那些最受官員著力支持的偏好。國家偏好的形成是建立在下述因素上的：圍繞某個議題站在不同立場上的官員數(shù)量，官員各自政治權力的大小，處理議題時的等級性和戰(zhàn)略性位置，以及他們處理問題時的信息量、專業(yè)性和人際處理能力”。這類偏好既具有客觀性，又具有主觀性。前者是指國家自主性在行動上體現(xiàn)出來的獨立性，后者是指源自公共官員內(nèi)在屬性的主觀獨立性。它并不單純顯現(xiàn)為積極的決策行動，同時呈現(xiàn)在不決策的決斷行動中。諾德林格列舉了六種情況來確證其國家中心論的主張?！?1)在全部國家偏好中，許多與社會偏好相重合、相融合，有分歧。(2)當國家和社會偏好無分歧時，公共官員們總是將他們自己的偏好轉(zhuǎn)換成政府行為，以及使偏好至少與社會偏好具有同樣解釋的重要性。(3)當國家與社會偏好無分歧時，公共官員周期性利用他們自主改善的能力、機會來強化社會的一致性、服從性和冷漠感，從而阻止不同于國家偏好的偏好出現(xiàn)。(4)當國家和社會偏好存在分歧時，公共官員周期性利用他們自主改善能力和機會來變更社會偏好和社會資源的安排以促進非分歧性偏好的產(chǎn)生，從而他們將自己的偏好轉(zhuǎn)換為政府行為。(5)當國家和社會偏好存在分歧時，公共官員們周期性地利用他們自主改善能力和機會使自己免受社會偏好束縛，然后他們將自己的偏好變成政府行為。(6)當國家和社會偏好存在分歧時，公共官員們周期性利用國家的內(nèi)在權力來使他們的偏好轉(zhuǎn)換成政府行為。”
諾德林格以上述六項事實向人們力證國家的自主性。不過，他對國家自主性的強調(diào)，以兩種否定形式來呈現(xiàn)其特質(zhì)：一是這類自主性并不在一般所謂國家能力的意義上得到確證，二是這類自主性的表現(xiàn)與強制具有本質(zhì)差異。因此，它們僅僅是民主國家的國家自主性體現(xiàn)。與此同時，他明確指出，國家自主性并不單純是指政府的自主性，政府自主性構(gòu)成國家自主性的核心指向，但它指涉的是所有國家權力形式的自主性，在人格載體上包括所有公共官員。諾德林格及其同道的論述，對民主國家一向重視的社會中心論斷，是一個有效的補充。他們讓人明白，國家權力，尤其是政府權力及其種種事務，需要獨立審視和專門處置。在論述的宏旨上，諾德林格所論恰與沃爾多的論述相映成趣。只不過后者將眼光更聚焦于行政國家的結(jié)構(gòu)獨特性。而在論述的直接關切上，諾德林格所言又與西蒙、德魯克論述旨趣不約而同。只不過諾德林格的關注點落在國家自主性的呈現(xiàn)上，而西蒙和德魯克關心的重點是政府的行政效率與專業(yè)化問題。
如果說沃爾多在論述行政國家的結(jié)構(gòu)與基本理念時，論述落點落在這一結(jié)構(gòu)與理念的初始建構(gòu)與后續(xù)維護上面，那么他的論述就屬于行政國家的實質(zhì)性結(jié)構(gòu)范疇；而當其論述落點落在這一結(jié)構(gòu)的精細化和高效化上面時，那么他的論述便屬于行政國家的功能性優(yōu)化領域。前者在學科上屬于政治哲學，后者在學科上歸于公共行政。如果將他論述的后一旨趣與西蒙、德魯克的相關論述相貫通，正好構(gòu)成行政國家建設的兩個重要方面：沃爾多所論事關行政國家的結(jié)構(gòu)合理性與理念健全性，西蒙與德魯克所論則關系到具有自主性特質(zhì)的行政國家是否能夠自證自己的存在價值與高企效用。
誠然，國家建設需要從多個方面同時著手。行政國家建設構(gòu)成其中的一個重要方面。這一方面意味著行政國家建設只能在諸多國家建設事務的關聯(lián)狀態(tài)中得到理解，另一方面也需要強調(diào)指出行政國家建設具有自身的獨立性或自主性。這正是沃爾多與西蒙、德魯克所論具有內(nèi)在貫通性的理由。諾德林格的論述，正好構(gòu)成貫通二者的橋梁：民主國家既然是在立憲民主政體中獲得其自主性的深厚根據(jù)的，那么它就首先必須致力延續(xù)其現(xiàn)代民主政體的結(jié)構(gòu)機制，否則依托于這一機制的一切效能便都會陷入“皮之不存，毛將焉附”的窘境；同時，民主國家必須以高效率來自證其行政國家的結(jié)構(gòu)建制與功能預制是正確的。它必須在國家三種權力形式分割制衡的制度安排基礎上，為公共行政辟出專業(yè)化與效率追求的專門理論話題和專屬實踐領地，由此才能讓公共行政從公共官員簡單地忠誠職守，轉(zhuǎn)變?yōu)楦挥袑＞ぷ髂芰Φ男姓藛T。為此，在關乎國家權力結(jié)構(gòu)設計的時候，固守公營部門與私營部門的結(jié)構(gòu)性差異，從而保證公共行政與私人行政的確定界限；而在關乎國家權力，尤其是行政權力或執(zhí)行權力的運作績效的時候，放下公營部門的身段，誠懇地向成本限定且效益高企的私營部門學習，真正有效接通公私兩個部門的行政管理機制，讓公共行政處在公眾滿意的狀態(tài)，讓行政國家既不陷入結(jié)構(gòu)缺失，又不陷進功能不全的泥淖。
就前者而言，沃爾多所論的行政國家在結(jié)構(gòu)上對政體安排的關注和對五大政治哲學信念的堅守，具有引導行政國家建設前路的重要作用。須知，在一個國家權力結(jié)構(gòu)上沒有安頓好行政權力的國度，也就是沒有為行政國家的確立提供結(jié)構(gòu)空間的國度，是很難在專業(yè)化、效率追求與人事培訓等科學管理方面為現(xiàn)代公共行政樹立起全局與長效機制的。缺乏先導性的行政國家結(jié)構(gòu)建制，也就是不在立法、行政與司法的權力分割制衡機制中，為政府行政權或執(zhí)行權提供可靠的國家基本制度的保障，政府也可以有所作為，甚至提供一時令人驚異的政府施政奇跡。但這樣的奇跡殊難維持，它可能仰賴于一屆政府，甚至一個或幾個追求個人成就的政府領袖，展現(xiàn)出卓越的行政才能并呈現(xiàn)極高的行政效率。但這類缺乏國家基本制度保障的行政權，一時高企的行政效率絕對好景不長。如何維護國家基本結(jié)構(gòu)中行政國家的建制，以及如何延續(xù)行政國家建制中的基本政治哲學理念，就成為行政國家建設第一序列的任務。
行政國家建設第二序列的任務，就是西蒙和德魯克等設定的效率公共行政建構(gòu)。這其實也就是為沃爾多所詬病的科學管理。在一個行政國家的國家權力結(jié)構(gòu)與政治哲學基本信念確立起來后的國家建設處境中，沃爾多的國家建構(gòu)取向可以順暢地轉(zhuǎn)變?yōu)閲医ㄔO立意。與此同時，專注于從效率、專業(yè)化的視角審視行政國家的建設問題，就必須不斷改善行政國家的公共行政技術化手段，從而為公共行政借鑒私人行政的成本與效益原則、組織的權威與服從機制，開啟理論與實踐的大門。一個更為人熟知的表述就是，行政改革必須與時俱進，不斷改善，才能讓公共行政成為管理技術精純的、被人高度認同的現(xiàn)代國家的行政權或執(zhí)行權。行政改革自然需要首先確立起政治、法律兩個途徑，以保證相關改革不走上歧路。而公共行政改革的管理之途，在兩個基本目標得到保證的情況下，必須升格為日常公共行政運作的重要事務，從而以傳統(tǒng)的公共行政管理方式，以及新公共管理運動提供的公共行政舉措來真正保證公共行政的權威性與效率性。此時出場的西蒙與德魯克們，其重要性絲毫不亞于邏輯上先行出場的沃爾多們。
羅森布魯姆強調(diào)的公共行政的兩條管理途徑，此時就有必要同時啟動，并成為行政改革的導向性指南——一方面，以傳統(tǒng)管理途徑及其改善，為公共行政提供可靠的官僚制支持。這一改善的宗旨是解決公共行政對私人行政的借鑒，并以先期解決管理者與被管理者的基本角色與功能劃分問題為務。這是新的公共行政改革的基礎性功夫。缺乏這樣的功夫，人們就沒有理由好高騖遠地追求所謂新公共管理的扎實依托。在這方面，需要解決的行政改革的具體任務，就是健全組織結(jié)構(gòu)，實行嚴格的個人管理規(guī)則，明確奏效的認知途徑，嚴格公共行政的預算機制，崇尚理性決策。這些教條在今天的新公共管理運動中已經(jīng)成為被人嘲笑的東西。但不應忘記，它們是現(xiàn)代公共管理的奠基性做法。缺乏這些做法奠基，人們是無從展開真正有效的新公共管理實踐的。另一方面，新公共管理確實超越了傳統(tǒng)管理。這一超越的前提條件是繼承了傳統(tǒng)管理的優(yōu)勢，同時優(yōu)化了公共行政的管理理念、舉措與手段。這是一場“再造政府”的 “大幅度的行政改革”，自具新的特點與標志：一是后果導向超越了謹守程序。二是更為積極穩(wěn)妥地引入了市場競爭機制。三是強化了顧客導向的政府回應機制。四是政府更多扮演了掌舵者而非劃槳者的角色，以此保證公共物品與服務的供給。五是政府放松了管制，以激發(fā)公職人員的積極性和激活公共行政的管理手段。六是對公共部門的所有人員準確授權，從而建構(gòu)積極作為的工作團隊。七是塑造具有彈性和創(chuàng)新性的組織文化。這樣的行政改革，既是非政治化的，又是企業(yè)化的。換言之，這些為沃爾多所警惕的、以私人行政精神與實踐模式改革公共行政的做派，實際上恰恰是公共行政學管理途徑所必須依循的技術進路。倘若它不懷抱一種拒斥公共行政的政治理論雄心，它的必要性與重要性幾乎是不言而喻的。諾德林格所謂民主國家的自主性，在某種意義上關注的正是國家權力如何更有作為的問題。限定在公共行政領域看待這一論題，其實就是如何適應公共行政所面對的強大社會與權力期待，積極謀劃改革舉措，提升管理績效，維護立憲民主政體的大問題。在此，沃爾多也好，西蒙、德魯克也好，亦或是諾德林格、福山也好，他們的論述宗旨可以在不同位階上被整合起來。
四、“行政國家”的中國啟導
無論是沃爾多對行政國家的政治理論建構(gòu)，還是西蒙、德魯克對效率取向的公共行政的申言，以及諾德林格對國家自主性的探究，福山對失敗國家的高度警覺，著眼點都是美國的公共行政狀態(tài)及其改善問題。美國學者并不關注這些論述的中國適用性。討論他們論述的中國適應性，是中國的一個公共行政學問題。之所以如此，固然是因為截至今天的中國公共行政學還是一個舶來品，它必須以對歐美國家，尤其是美國公共行政學最新發(fā)展的關注與借鑒來建構(gòu)自己的理論論說。同時，中國的公共行政學面對的行政實踐也具有極大的特殊性：一方面，中國公共行政實踐的發(fā)展需要公共行政學給出相應的理論解釋。另一方面，中國公共行政改革實踐也亟須公共行政學家提出可行的方案，以及富有力度的改革舉措。再一方面，公共行政學的舶來性質(zhì)需要迅速轉(zhuǎn)換為原創(chuàng)性的理論建構(gòu)，以避免中國的公共行政理論與實踐的嚴重脫節(jié)。
于是，兩個問題便浮現(xiàn)出來：一是美國公共行政學界的相關爭論，是具有明顯時間與空間限定屬性的。因此，并不能直接挪移到中國來解釋進而解決中國的公共行政問題。當然也不能直接挪移過來解決中國的公共行政實踐難題。這是美國公共行政學言說的時空局限性所注定的狀態(tài)。美國公共行政學界的相關爭論，是與美國公共行政實踐緊密呼應的理論創(chuàng)制。二是因為美國處在全球公共行政理論建構(gòu)和實踐改良的前沿，因此，它的理論建構(gòu)與實踐創(chuàng)新，對相對后發(fā)的國家具有極大的啟發(fā)作用。中國40多年來，一直處在緊鑼密鼓的改革開放進程中，如何在理論上為之提供知性支持，不僅需要中國的公共行政學界緊貼中國改革開放的需要進行理論創(chuàng)制，同時極為需要大膽借鑒歐美，尤其是美國的公共行政學理論智慧，以及公共行政改革的做法。兩者緊密結(jié)合起來，最有利于建構(gòu)起自具中國特色的公共行政學理論。這就為中國公共行政學界站在沃爾多與西蒙、德魯克之爭的界外，更為理性地運用他們的理論創(chuàng)制來為中國的改革開放服務提供強有力的理由。
這是中國公共行政改革一個問題的兩個相關面。首先，中國的行政改革，是中國改革開放的重頭戲。它是內(nèi)源于中國改革實踐的產(chǎn)物。就此而言，中國的改革開放中浮現(xiàn)的改革理念與舉措，是改革開放實踐直接催生的結(jié)果，而不是拿來主義的產(chǎn)物。如果說與中國公共行政改革相伴隨的理念與舉措是自主的，而不是依附的，那么脫離中國公共行政改革實踐的公共行政學論述，就成為無對象的空談；如果說切近中國公共行政改革實踐的一切舉措，都是為了解決中國政府行政權或執(zhí)行權運行中的實際難題，或者針對政府職能而展開，或者針對政府體制而實施，或者針對政府基本結(jié)構(gòu)而施行，那么，中國公共行政學就必須為之提供知性支持，否則中國的公共行政改革就變成一只四處亂撞的綠頭蒼蠅。這是中國公共行政學具有突出的實踐性品格的標志。
其次，中國的公共行政學研究與公共行政改革的互動，并不是橫空出世、舉世首創(chuàng)的。因此，它必須借鑒現(xiàn)代公共行政先行者即歐美國家的公共行政理論與實踐經(jīng)驗。這是經(jīng)驗先導者所處的先發(fā)與示范位置所注定的事情。從中國現(xiàn)代行政學的理論建構(gòu)來看，它就是移植歐美國家行政學的產(chǎn)物。從中國建構(gòu)現(xiàn)代行政管理機制的實踐來看，它也是創(chuàng)造性移植歐美國家的現(xiàn)代國家體制的結(jié)果。就前者看，不是歐美現(xiàn)代行政學在“中華民國”階段的傳入，就無所謂中國的現(xiàn)代行政學。錢端升一代留美學人對現(xiàn)代行政學的移植，便是中國現(xiàn)代行政學得以成為中國現(xiàn)代學術一部分的標志性事件。他所撰寫的德國政府與法國政府的專著，正是中國現(xiàn)代行政學學科成型的象征性學術事件。下延至中國的改革開放，中國的政治—行政體制改革的主要思想源泉可以說有二：一是蘇聯(lián)與東歐的社會主義改革思潮，二是歐美，尤其是美國的現(xiàn)代公共行政思潮。前者的創(chuàng)新性實際也是在與歐美思潮的碰撞中凸顯的。因此兩者可以被規(guī)約于歐美國家的現(xiàn)代政治學—行政學大范疇來衡量。當中國啟動改革開放的歷史進程時，可以說正是以對前者的正統(tǒng)官方思想版本的反思，改革理論與舉措的引入奠基的；同時更是以后者的現(xiàn)代公共行政理論與實踐方案的全方位引介為主軸的。其中尤為引人注目的是，中國公共管理學科的興起，幾乎可以說是美國公共行政學最新理論進展對中國發(fā)生全方位影響的結(jié)果。這一影響可以區(qū)分為理論與實踐兩個方面：在公共行政學或公共管理學的理論方面，美國公共管理學最新著作與教材的引介，不僅深刻影響了中國公共管理學科的興起與繁榮，而且通過全國范圍迅速興起的公共管理職業(yè)碩士學位教育，極其深刻地影響了中國幾代人的公共行政觀念與實踐模式。就公共管理理論著作的引入看，僅以中國人民大學出版社出版的四個系列的《公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢》，就可以知曉改革開放晚近階段興起的中國公共行政與公共管理學科所具有的鮮明美國烙印：其中的“經(jīng)典教材系列”，直接進入大學的相關學科教育，成為大學學者與學生接受和消化公共行政與公共管理理論知識不可缺少的基本學術工具。其中的“公共管理實務系列”，直接取自美國的公共行政與公共管理實踐，對中國的公共行政與公共管理實踐的操作者發(fā)揮著引導的作用。其中的“政府治理與改革系列”，對歐美，尤其是美國的政府再造或政府改革進行較為系統(tǒng)的介紹，必定會對中國的相關改革產(chǎn)生極大的影響。其中的“學術前沿系列”，引入美國最新的公共行政、公共管理的理論流派及其主張，對中國的公共行政與公共管理學術界發(fā)揮了理論研究的導向性作用。就公共管理職業(yè)碩士學位教育機制的確立來看，也基本上是對歐美，尤其是美國相關學位制度的全面引入。其中自然有中國教育主管部門和從事相關學位教育的大學機構(gòu)結(jié)合中國情況的再造因素。但從總體上講，公共管理職業(yè)碩士學位教育的系統(tǒng)引入，效仿國確鑿無疑地是歐美，尤其是美國。在公共管理的實踐方面，僅僅舉出中國執(zhí)政黨迅速高頻率地使用“治理”一詞，就可以收窺一斑而見全豹之效。尤其是中共十八屆三中全會制定的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將治理現(xiàn)代化作為核心命題寫入文件，極為鮮明地體現(xiàn)出理念對實踐的直接與深入影響。
沃爾多與西蒙、德魯克之爭在中國公共行政與公共管理學術的發(fā)展中被引介以后，對中國相關學術研究和行政改革的影響已經(jīng)呈現(xiàn)出來。就目前來看，這種影響還是以學理探討為主，但實踐的方向性引導作用也已經(jīng)嶄露出來。從學術影響上看，近期中國公共行政與公共管理學術研究早先階段呈現(xiàn)的管理與實證主導的性質(zhì)，被公共行政與公共管理的規(guī)范研究矯正了方向，因此促成了一種更為健全的公共行政與公共管理學術取向。人們自覺意識到，“在現(xiàn)代公共行政學的發(fā)展史上，一直有兩條重要的線索：規(guī)范研究與實證研究。現(xiàn)代公共行政學正是圍繞著這兩條理論線索不斷發(fā)展起來的。這兩條主線有時相安無事，各走各的，有時則相互碰撞，發(fā)生爭執(zhí)。無論是哪一種情況，它們都在推動著公共行政學的發(fā)展”。這兩條線索的理論代表人物，正是沃爾多與西蒙。中國公共行政學與公共管理學界走上一條雙管齊下，也就是規(guī)范研究與實證研究齊抓并舉的學術道路，與學界對兩條線索的經(jīng)典名著的同時引介具有密切關系。
但這還不是問題的關鍵所在。關鍵的問題，不是公共行政學或公共管理學規(guī)范研究與實證研究的經(jīng)典名著的同時引介對學術研究所產(chǎn)生的重要影響，而是借助學術研究逐漸展示出了中國行政國家建構(gòu)與建設的路線圖，它必將對中國相關改革的深化發(fā)揮積極作用。對當下中國來講，改革正處于深水區(qū)、瓶頸期。一方面，國家的基本制度結(jié)構(gòu)需要花大力氣加以完善，改革的難度與日俱增。另一方面，成本高企和績效低下的行政權運行現(xiàn)狀，亟須扭轉(zhuǎn)為成本可控而績效高企的滿意狀態(tài)。這明顯已經(jīng)成為中國當代行政國家建構(gòu)與建設的兩類急務。
在中國的國家權力結(jié)構(gòu)安排上，由于對宏觀層面改革的長期走避，造成了國家權力基本結(jié)構(gòu)相當沉重的改革困局。就此而言，沃爾多對行政國家獨立意義的強調(diào)，也就是對民主行政的國家行政權力的基本制度安頓，就成為特別具有中國針對性的論述。無疑，對當下中國來講，如何有效劃分國家基本權力形式，讓國家行政權或執(zhí)行權可以清晰呈現(xiàn)其邊際界限，從而催生以民主激發(fā)效率，促成以民主凸顯美好生活答案的行政國家，是中國深水區(qū)改革需要解決的重大難題之一。這不僅需要人們深刻反省流行于中國公共行政學或公共管理學界的實證主義或管理主義的流弊，而且需要人們自覺認領行政國家的民主精神與民主制度，確鑿無疑地確立起關乎公共行政與公共管理的基本價值觀。缺乏行政國家的這一構(gòu)造，所謂效率取向的公共行政或公共管理就一定會變異成無本之木、無源之水。
與此同時，由于中國的公共行政效率長期不太令人滿意，因此需要人們頑強堅持和認真借鑒管理主義或科學主義的理論論述與實踐經(jīng)驗，從而有效改變中國粗放的公共行政或公共管理現(xiàn)狀，真正促成“國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化”。此時，西蒙的相關主張就具有非重視不可的中國指向性。中國的行政改革已經(jīng)呈現(xiàn)出令世人矚目的成就，并且走過了各具特點的四個階段，“第一階段旨在適應以經(jīng)濟建設為中心，通過突破政治、經(jīng)濟一體化的高度集權的體制束縛‘搞活經(jīng)濟’，重點是‘簡政放權’；第二階段是為適應計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，重點是轉(zhuǎn)變政府職能；第三階段為適應社會轉(zhuǎn)型提出的新要求，重點強化公共服務供給，推動政府管理方式創(chuàng)新；第四階段以行政審批制度改革和優(yōu)化流程為重點，積極推進責任、法治、高效、服務型的人民滿意的政府建設”。這四個階段行政改革的收效有目共睹，無須贅述。
但不能不承認，中國尚未真正觸及公共行政或公共管理改革的最大難題——這就是涉及國家權力形式有效劃分的分權制衡機制的建構(gòu)，遠沒有達到讓國家的行政權或執(zhí)行權清晰凸現(xiàn)出來，并且通過沃爾多所說的民主公共行政來解決分權機制、權力分立、誰應統(tǒng)治和促成美好生活的地步。而且，在40多年的改革開放進程中，因為一直處在“一放就亂、一收就死”的分權與集權改革的不斷循環(huán)之中，分權原則并沒有真正得到官民雙方的內(nèi)心確認。加之在國家結(jié)構(gòu)上中國本來就需要建構(gòu)政黨、國家、政府與司法四種權力形式的關系結(jié)構(gòu)，其難度肯定超過發(fā)達國家三種權力形式的分權制衡，因此就讓國人遭遇了一種分權的難上加難困境。改革開放以降，黨政關系結(jié)構(gòu)上的“黨政分開”與“黨政分工”，以及“黨管行政”和“黨要管黨”的理論爭執(zhí)與實踐反復，向世人表明，中國的國家權力機制建構(gòu)還是一個尚待完成的任務。沃爾多基于美國經(jīng)驗的論述所具有的中國啟迪，在此就毋庸多言了?？偠灾?，如何在國家基本建制上清晰建構(gòu)起一個“行政國家”，正是中國下一輪行政改革的中心任務。
至于針對中國政府的行政權或執(zhí)行權績效低下現(xiàn)狀展開的改革，西蒙的公共行政理念與內(nèi)涵實踐方案可以給人極大啟發(fā)：與其將人視為先天具有公共情懷的奉獻者，從而將“道德人”假設作為公共行政或公共管理的預設，不如將人看作僅僅具有有限理性的自利行動者，這樣也許更有利于展開有效的管理行動。西蒙在批判純粹利他主義的基礎上指出，“我們在做出私人決策或形成公共政策的過程中，作為最近似的合理假設是：我們可以假設人們的行為是遵循自利(self-interest)原則的。因此，任何社會的一個重要任務，就是創(chuàng)造一種能夠產(chǎn)生開明式自利的社會環(huán)境。如果我們希望有一只‘看不見的手’引領我們進入和諧社會，那么我們就應該保證：其一，我們構(gòu)建的社會制度，應該使得人們能夠更好地表現(xiàn)出‘自我’；其二，它不需要大多數(shù)人在大部分時間里對自己的私利做出較大的犧牲”。正是基于這樣的自利人性假設，西蒙才洞穿了行政管理的秘密：在一個組織中，人們對權威的服從也好、表現(xiàn)自己的組織忠誠也好，抑或是提升組織效率的嘗試也好、程序化或非程序決策也好，其實都只能遵循管理科學的進路才能加以有效解決。這是一種在論述旨趣上明顯不同于沃爾多的進路。但自利與效率的內(nèi)在關聯(lián)論述，推動人們以確切性對待行政管理行為。這對當下中國解決行政效率低下的現(xiàn)實難題所具有的指引性價值是顯而易見的：行政管理不是高談闊論可奏效的，必須在嚴格科學的設計中才能統(tǒng)一動機與效果。
中國的行政國家建構(gòu)與建設，或者沃爾多與西蒙關切的同時俱在，已經(jīng)是一個顯著呈現(xiàn)出來的事實。就此而言，國家建構(gòu)與國家建設雙重維度共同展現(xiàn)的行政國家建構(gòu)與建設問題，已經(jīng)完全曝露在人們的面前。雙管齊下的改革已然展現(xiàn)，那么沃爾多與西蒙于中國的同時在場又有什么疑問呢？！
