潘鵬 單明岳

我國既有建筑存量巨大，相當(dāng)一部分建筑建成時(shí)間較早，且限于當(dāng)時(shí)技術(shù)條件及經(jīng)濟(jì)水平，結(jié)構(gòu)抗震等級(jí)低。同時(shí)，我國又是世界上地震災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，抗震設(shè)防區(qū)域幾乎覆蓋全部國土面積。隨著抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的提高，上述建筑不能滿足現(xiàn)行規(guī)范要求，存在嚴(yán)重的安全隱患。本文簡要梳理了近年來國家就城鄉(xiāng)建設(shè)抗震防災(zāi)工作的重要部署與探索，對(duì)我國城市老舊小區(qū)的基本狀況進(jìn)行了介紹。以近年來北京市抗震加固綜合改造工程實(shí)踐為例，并結(jié)合美國、歐洲及日本等國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，從我國現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)進(jìn)行了探討和分析，對(duì)老舊小區(qū)抗震加固改造支持政策提出了一些建議。

工作背景

在今后較長一段時(shí)期內(nèi)，我國中高強(qiáng)度地震仍將處于多發(fā)時(shí)期，地震災(zāi)害形勢(shì)較為嚴(yán)峻，而城鄉(xiāng)建筑設(shè)防水平仍然偏低，抗震防災(zāi)管理和技術(shù)力量薄弱，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展對(duì)抗震防災(zāi)工作提出了更高要求。

2010年6月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防震減災(zāi)工作的意見》（國發(fā)〔2010〕18號(hào)）提出“城鄉(xiāng)建筑、重大工程和基礎(chǔ)設(shè)施能抗御相當(dāng)于當(dāng)?shù)氐卣鸹玖叶鹊牡卣稹?，“切?shí)提高城鄉(xiāng)建筑物抗震能力，充分考慮潛在的地震風(fēng)險(xiǎn)”。

2016年7月，在唐山抗震救災(zāi)和新唐山建設(shè)40周年之際，習(xí)近平總書記視察唐山并提出“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”的新時(shí)期防災(zāi)減災(zāi)新理念。強(qiáng)調(diào)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要著力從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全體制、完善法律法規(guī)、推進(jìn)重大防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)、加強(qiáng)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)防范能力建設(shè)、提高城市建筑和基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力等方面進(jìn)行努力。

2016年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)抗震防災(zāi)“十三五”規(guī)劃》，提出的主要任務(wù)包括“推動(dòng)既有建筑加固改造，提升既有住房抗震能力。通過棚戶區(qū)改造、抗震加固等，加快對(duì)抗震能力嚴(yán)重不足住房的拆除和改造。研究探索強(qiáng)制性與引導(dǎo)性相結(jié)合的房屋抗震鑒定和加固制度”。以及“推動(dòng)抗震防災(zāi)技術(shù)研究應(yīng)用，加強(qiáng)裝配式混凝土結(jié)構(gòu)、鋼結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代木結(jié)構(gòu)建筑的抗震技術(shù)研究，加強(qiáng)適宜抗震防災(zāi)技術(shù)研究與應(yīng)用。鼓勵(lì)和支持減隔震、抗震加固改造等新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有效發(fā)揮抗震防災(zāi)技術(shù)在建筑相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的催化劑作用”。

2017年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，提出“城鄉(xiāng)社區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力穩(wěn)步提升”等建設(shè)目標(biāo)，以及“深入推進(jìn)農(nóng)村危房改造、城市老舊小區(qū)改造等工程，加強(qiáng)隱患治理和抗震加固工作，提升安全性能”等主要任務(wù)。

2018年10月，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第三次會(huì)議，研究提高我國自然災(zāi)害防治能力等問題。會(huì)議指出要推動(dòng)建設(shè)若干重點(diǎn)工程即包括“實(shí)施地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固工程，提高抗震防災(zāi)能力”。

當(dāng)前，我國城市老舊樓房抗震性能不足且老舊小區(qū)宜居性差等問題，是住房領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全面小康社會(huì)目標(biāo)的短板之一。結(jié)合各地區(qū)實(shí)際情況，制定合理可行的抗震加固改造支持政策，尤為緊迫且意義重大。2017年，住建部在廈門市召開老舊小區(qū)改造試點(diǎn)工作座談會(huì)，提出要探索城市老舊小區(qū)改造新體制機(jī)制，按照“誰受益、誰出資”原則，居民、市場(chǎng)、政府等多方共同籌措資金，為全國提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

我國城市老舊小區(qū)概況及早期的加固工作

圖1 北京市朝陽區(qū)農(nóng)光里（建于20世紀(jì)70年代）

圖2 北京市朝陽區(qū)新源西里（建于20世紀(jì)60年代）

我國于20世紀(jì)50—80年代建造了大量砌體結(jié)構(gòu)多層住宅樓（圖1、圖2）以及少量的鋼筋混凝土框架結(jié)構(gòu)住宅樓。受限于當(dāng)時(shí)對(duì)結(jié)構(gòu)抗震設(shè)計(jì)的認(rèn)知水平及國家經(jīng)濟(jì)條件等因素，這些建筑在設(shè)計(jì)和建造時(shí)，沒有充分考慮地震作用，大多僅僅考慮了重力荷載作用。據(jù)北京市建筑設(shè)計(jì)研究院對(duì)建于20世紀(jì)70年代末的老舊小區(qū)砌體結(jié)構(gòu)住宅樓鑒定結(jié)果，結(jié)構(gòu)中粘土磚與砂漿的強(qiáng)度普遍較低，且未設(shè)置（足夠的）圈梁和構(gòu)造柱，并存在結(jié)構(gòu)受力構(gòu)件開裂及損壞，部分樓體有不均勻沉降等現(xiàn)象。如破壞性地震來臨，結(jié)構(gòu)安全將無法得到保障。

另外，老舊小區(qū)在宜居性方面也存在諸多問題，包括：1）建筑節(jié)能性差，墻體、屋面無保溫隔熱措施，門窗老舊破損；2）基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，給排水管網(wǎng)老化，熱力、配電、燃?xì)獾裙芫€規(guī)劃落后以及公共消防設(shè)施不足；3）居住環(huán)境質(zhì)量差，小區(qū)內(nèi)私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，環(huán)衛(wèi)設(shè)施配套不到位，綠化面積不足等。這些情況嚴(yán)重影響了老舊小區(qū)內(nèi)居民的生活質(zhì)量。

自20世紀(jì)70年代，北京市已開始有計(jì)劃地推動(dòng)抗震加固工作。1975年海城地震后，市政府設(shè)立了抗震辦公室，負(fù)責(zé)房屋建筑和生命線工程抗震加固的組織實(shí)施和日常管理維護(hù)工作。唐山地震后，北京市用了15年時(shí)間，共對(duì)2600萬平方米的各類建筑開展了抗震加固（主要采用外加圈梁-構(gòu)造柱方案）。抗震辦在其中發(fā)揮了重要作用，抗震加固資金主要來源于每年的中央財(cái)政補(bǔ)貼。這一時(shí)期的工作，為后續(xù)老舊小區(qū)抗震加固改造工程的順利實(shí)施積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

北京市老舊小區(qū)外套式加固改造工程實(shí)踐

我國各地開展的居住建筑（老舊小區(qū)）抗震加固改造項(xiàng)目均屬于公益性、非營利性惠民工程，其中尤以北京市的相關(guān)工作頗具典型性，成效顯著、反響熱烈，其工作經(jīng)驗(yàn)具有重要參考意義。

北京市住建委于2011年2月向市政府辦公廳報(bào)送《關(guān)于提請(qǐng)成立北京市房屋建筑抗震節(jié)能綜合改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組的請(qǐng)示》。2011年7月，北京市房屋建筑抗震節(jié)能綜合改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開第一次全體會(huì)議，標(biāo)志著北京市老舊小區(qū)抗震加固改造綜合整治工作正式開始。北京市人大出臺(tái)《北京市實(shí)施防震減災(zāi)法規(guī)定》，從政策和法規(guī)層面提供有力支持。市住建委會(huì)同發(fā)展改革、財(cái)政、國土、規(guī)劃、市政市容等相關(guān)部門，積極研究政策，圍繞房屋加固改造技術(shù)路線、招投標(biāo)、質(zhì)量安全管理、資金支持等方面，下發(fā)相關(guān)文件，基本解決了抗震加固改造工作中遇到的政策和制度方面的障礙，極大加快了綜合改造前期準(zhǔn)備工作進(jìn)程。

圖3 外套加固預(yù)制構(gòu)件的吊裝定位

此次老舊小區(qū)綜合改造在抗震加固方面采用外套式加固技術(shù)（圖3），同時(shí)進(jìn)行外墻保溫、增設(shè)坡屋頂、室內(nèi)上下水主管線改造、燃?xì)夤芫€更新、更換節(jié)能門窗、供暖熱計(jì)量以及樓體外立面粉飾、建筑物周邊管線恢復(fù)、架空線規(guī)整入地、小區(qū)道路鋪裝硬化等內(nèi)容。經(jīng)費(fèi)模式采用1+1形式，即由北京市級(jí)財(cái)政出資50%，各區(qū)縣財(cái)政出資50%，小區(qū)業(yè)主基本不需要承擔(dān)改造費(fèi)用。

改造工程自朝陽區(qū)兩處試點(diǎn)項(xiàng)目率先啟動(dòng)，截至2017年年底，在5年時(shí)間內(nèi)，北京市共完成老舊小區(qū)抗震加固改造建筑面積200多萬平方米，本階段工作已按當(dāng)初制定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)完美收官。

抗震加固改造工程始終堅(jiān)持“質(zhì)量最好、群眾最滿意”的民生工程要求，老舊小區(qū)經(jīng)加固改造后，樓體滿足北京市抗震設(shè)防8度的要求，房屋結(jié)構(gòu)安全性明顯提高；采用的外套式加固方案，每戶增加建筑面積8～15m2（圖4）；冬季室內(nèi)溫度可提高3～4℃，頂樓住戶夏季室溫過高的現(xiàn)象有效緩解，小區(qū)整體面貌煥然一新，居住品質(zhì)得到大幅提升（圖5、圖6）。在實(shí)際調(diào)研走訪過程中，受訪居民均表示“改造前有反對(duì)的，改造后都滿意”，紛紛稱贊“是給老百姓辦了大實(shí)事”。與此同時(shí)，也需認(rèn)識(shí)到老舊小區(qū)公益性抗震加固的模式，由政府主導(dǎo)出資、組織推動(dòng)，政府財(cái)政壓力很大，易產(chǎn)生資金缺口，可持續(xù)性較差，較難在全國范圍內(nèi)推廣。

圖4 每戶建筑面積增加示意圖（灰色示意增加部分）

圖5 北京市老舊小區(qū)抗震加固改造效果圖

圖6 北京市西城區(qū)黑窯廠小區(qū)抗震加固改造

國外居住建筑抗震加固改造支持政策

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球平均每年發(fā)生5級(jí)以上強(qiáng)烈地震約1000次，建筑抗震加固工作也是世界各國政府面臨的一項(xiàng)重大任務(wù)。本節(jié)選取美國、歐洲（意大利）和日本現(xiàn)行的建筑抗震加固支持政策進(jìn)行簡述，以供參考借鑒。

（一）美國

在美國加州等許多地區(qū)，房屋抗震加固改造項(xiàng)目所需費(fèi)用通常由業(yè)主自行承擔(dān)，政府一般通過協(xié)助貸款以及減免部分稅收的方式進(jìn)行支持。

關(guān)于協(xié)助貸款，加州政府針對(duì)住宅業(yè)主推出了多種支持方案，例如“CalCAP（California Capital縮寫）地震安全融資計(jì)劃”通過向借貸方提供貸款損失準(zhǔn)備金，幫助加州的住宅業(yè)主在房屋抗震安全改造過程中進(jìn)行融資，以提高結(jié)構(gòu)抵御地震災(zāi)害的能力。項(xiàng)目由“加州污染控制融資局”（CPCFA，California Pollution Control Financing Authority縮寫）進(jìn)行管理，該機(jī)構(gòu)由加州政府財(cái)政主要官員負(fù)責(zé)。

住宅業(yè)主如申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)目，需取得當(dāng)?shù)亟ㄖb定機(jī)構(gòu)開具的危險(xiǎn)建筑以及在大震中有倒塌風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)證明，并預(yù)先進(jìn)行工程費(fèi)用估算。業(yè)主最高可申請(qǐng)25萬美元貸款，同時(shí)必須將之用于位于加州地區(qū)的與住宅抗震性能提升改造相關(guān)方面的支出，期限10年。

（二）意大利

意大利政府主要通過減免房屋業(yè)主的個(gè)人所得稅進(jìn)行支持。政府按結(jié)構(gòu)實(shí)際抗震性能將住宅類建筑分為8個(gè)等級(jí)，并鼓勵(lì)業(yè)主盡可能多地提高擬加固房屋建筑的抗震等級(jí)，支持力度與提升等級(jí)數(shù)成正比。支持年限一般為5年，每月最高可少繳23%的稅費(fèi)，用于抵扣工程費(fèi)用。政府支持力度也與繳稅能力有關(guān)，如5年的繳稅額不足以達(dá)到支持額度，則失去了享受剩余部分支持的權(quán)利。

（三）日本

日本政府通常是以提供低息貸款和減免稅的方式對(duì)業(yè)主房屋抗震加固進(jìn)行支持。具體方式如下：

1. 面向兩類產(chǎn)權(quán)形式的住宅提供低息貸款：

（1）面向獨(dú)棟建筑：

貸款額度：1000萬日元（最高承擔(dān)住宅建筑工程費(fèi)用的80%）；

利息：還貸期限在10年以內(nèi)的，利息為0.59%；還貸期限在10～20年的，利息稍高，為0.90%；

擔(dān)保人：不需要擔(dān)保人。

（2）面向群體居住公寓：

貸款額度：500萬日元/戶（最高承擔(dān)工程費(fèi)用的80%）；

利息：還款期限為10年，利息0.30%（自2017年4月3日起）；

擔(dān)保人：需要擔(dān)保人。

2. 面向業(yè)主減免稅收：

日本政府還通過減免所得稅、固定資產(chǎn)稅及法人稅等對(duì)住宅建筑抗震加固改造提供支持，例如在2021年年底前進(jìn)行住宅加固的，所得稅可減免10%（最高25萬日元）。

關(guān)于引入社會(huì)資本的思考

城市軌道交通建設(shè)在改善交通狀況、提升城市形象的同時(shí)，也令各地政府承受著巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，如建設(shè)資金缺口巨大，運(yùn)營后也常常依靠財(cái)政支持。此情況與國內(nèi)老舊小區(qū)抗震加固資金缺口問題頗為相似。香港鐵路有限公司（Mass Transit Railway，簡寫作MTR，以下簡稱“港鐵”）的列車準(zhǔn)點(diǎn)度、可靠度均超過99.9%，且從1996年開始盈利，是全球少數(shù)能實(shí)現(xiàn)盈利的城市地鐵公司之一。對(duì)公開報(bào)道進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，包括北京、南京、廣州、廈門、長春等城市都曾提出要學(xué)習(xí)港鐵的運(yùn)營模式。分析其持續(xù)盈利的因素，包括：1）“地鐵+物業(yè)”模式；2）票價(jià)收入；3）與歷屆香港政府的良好合作關(guān)系。對(duì)應(yīng)到老舊小區(qū)抗震加固改造，可廣義地理解為1）社會(huì)資本的投入與運(yùn)營；2）業(yè)主自行承擔(dān)部分支出；3）政府部門的政策支持。

對(duì)上述國家和地區(qū)的做法加以借鑒，為推動(dòng)抗震性能差的老舊小區(qū)改造工作，在符合物權(quán)法及物業(yè)管理?xiàng)l例相關(guān)規(guī)定前提下，類似國有建設(shè)用地掛牌，地方政府可嘗試與具備資質(zhì)及信譽(yù)可靠的社會(huì)資本進(jìn)行合作，以一處或相毗鄰的幾處老舊小區(qū)為單位進(jìn)行整體開發(fā)。國內(nèi)老舊小區(qū)通常具有地理位置優(yōu)越、交通出行便利、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的配套設(shè)施、自發(fā)形成占道經(jīng)營市場(chǎng)（可進(jìn)行退路進(jìn)廳改造）等特點(diǎn)，均為配套商業(yè)開發(fā)的有利條件，具有很大提升空間。可引導(dǎo)大型（地產(chǎn)）企業(yè)承擔(dān)居住類建筑抗震加固的部分費(fèi)用，企業(yè)通過配套物業(yè)開發(fā)（含銷售型物業(yè)和持有型物業(yè)，用于地產(chǎn)、中小型商業(yè)、廣告、教育等）重點(diǎn)面向小區(qū)內(nèi)部及鄰近區(qū)域居民獲取收益。

進(jìn)一步完善相關(guān)支持政策的建議

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)開始由高速增長階段逐步轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。近年來，全國二手房交易量大幅增長。2017年起，北京、上海、深圳等30余座大中型城市二手房交易量已超過新房交易量。未來，既有建筑的加固改造將成為國內(nèi)建筑性能提升的主要方式，建筑加固改造工作已上升至政治性的高度。以下將從兩個(gè)方面提出相關(guān)建議。

（一）加固工作總體原則

1.對(duì)不滿足抗震要求的老舊住宅小區(qū)，依據(jù)實(shí)際情況，客觀評(píng)估抗震加固與拆除新建兩類方案的經(jīng)濟(jì)可行性，杜絕政績工程、形象工程；

2.抗震加固改造工程要堅(jiān)持政府統(tǒng)籌，加強(qiáng)各職能部門政策協(xié)同性；基于程序合法性（包括物權(quán)法、建筑法、城市規(guī)劃法、房地產(chǎn)管理法等）前提，以市場(chǎng)化機(jī)制為主導(dǎo)，鼓勵(lì)政府、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、銀行、業(yè)主四方主體共同完成；

3.實(shí)行“誰受益，誰出資”原則，從政府財(cái)政、社會(huì)資本、業(yè)主、銀行（信貸機(jī)構(gòu)）等多元化渠道籌措資金，考慮使用住宅專項(xiàng)維修資金；

4.根據(jù)政策條件（如首都地區(qū)）、歷史因素、社會(huì)因素和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等，全國范圍內(nèi)應(yīng)因地制宜，各省份自主推出較靈活的支持政策；

5.堅(jiān)持突出重點(diǎn)，針對(duì)區(qū)域地震設(shè)防烈度、房屋抗震安全性能、房屋使用性質(zhì)及人員稠密程度等指標(biāo)，遴選最具危險(xiǎn)性與工作緊迫性的老舊住宅小區(qū)，先期進(jìn)行抗震加固改造。屬本類情況的，由專項(xiàng)資金重點(diǎn)支持；

6.普及和加強(qiáng)房屋抗震安全的宣傳教育工作，推動(dòng)建筑抗震（韌性）評(píng)級(jí)體系的建立，公示房屋抗震安全性能，引導(dǎo)民眾完成從“政府要我進(jìn)行抗震加固”到“我要進(jìn)行抗震加固”的思想轉(zhuǎn)變。

（二）關(guān)于業(yè)主的參與

1.從工程技術(shù)、業(yè)主積極性、施工干擾以及宏觀經(jīng)濟(jì)等角度，實(shí)行一攬子考慮，將結(jié)構(gòu)抗震加固、節(jié)能改造和小區(qū)環(huán)境整治提升等項(xiàng)目同步進(jìn)行，增加建筑加固改造工作效果的顯示度，使業(yè)主直觀感受到加固改造工作帶來的益處；

2.在老舊小區(qū)中，高齡業(yè)主占比很大，上下樓出行不便，對(duì)電梯的需求很大（圖7），同時(shí)也常常是工作推動(dòng)的難點(diǎn)（身體原因的搬遷困難、經(jīng)濟(jì)困難、思想工作等）。因此，將加梯工作與抗震加固工作統(tǒng)一進(jìn)行，將有利于工作推進(jìn)；

3.采用外套式抗震加固方案，改造后每戶室內(nèi)可增加8～15m2。如能通過政策支持，將增加的建筑面積計(jì)入業(yè)主房本，而由業(yè)主承擔(dān)加固工程的部分成本費(fèi)用，尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高地區(qū)，考慮當(dāng)?shù)胤績r(jià)，房屋顯著增值，業(yè)主將具有較高的積極性；

4.可探討將抗震加固改造按科目、等級(jí)、方案組合成幾類不同“套餐”，由擬改造的老舊小區(qū)業(yè)主們自行溝通協(xié)調(diào)、自主申報(bào)，政府推動(dòng)加以實(shí)施，最大可能地調(diào)動(dòng)居民群眾的積極性與自主能動(dòng)性；

圖7 北京市老舊小區(qū)（清華大學(xué)家屬樓）增加電梯

5.借鑒美、歐、日等國家和地區(qū)，從減免稅收如房產(chǎn)稅（可隨我國房產(chǎn)稅一同實(shí)行）和個(gè)人所得稅角度制定鼓勵(lì)政策；

6.在加固改造期間，為搬遷業(yè)主提供租房資金補(bǔ)貼或在附近統(tǒng)一提供能保障基本生活所需的住宿條件，將有效降低工作阻力；

7.隨著經(jīng)濟(jì)條件的改善，業(yè)主在室內(nèi)裝修方面費(fèi)用所占比例越來越大。加固改造過程中，因室內(nèi)結(jié)構(gòu)改變及施工過程造成的室內(nèi)裝修損壞，是業(yè)主關(guān)注的一個(gè)重要方面。該問題是工作推動(dòng)的難點(diǎn)，可采取補(bǔ)貼資金或統(tǒng)一裝修的方式加以支持；

8.要充分發(fā)揮基層政府部門（街道辦事處）的優(yōu)勢(shì)和作用，做通群眾（業(yè)主）的思想工作；

9.將“抗震危房”定義寫入相關(guān)法規(guī)和條例，從更多數(shù)業(yè)主生命財(cái)產(chǎn)安全角度出發(fā)，對(duì)于無充分原因堅(jiān)持反對(duì)房屋加固者，考慮在政策和法規(guī)層面，對(duì)其房屋使用進(jìn)行約束。

致謝

感謝北京市建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司復(fù)雜結(jié)構(gòu)研究院苗啟松院長和北京筑福建筑科學(xué)研究院有限責(zé)任公司鞠樹森院長為相關(guān)研究提供了大量技術(shù)資料。