羅爾男

[摘 要] 政府信息來源于政府所擁有的行政職權(quán)，而行政職權(quán)是憲法賦予的，行政職權(quán)的行使歸根到底是為了國家和人民的利益，因此，政府在履行行政職權(quán)中產(chǎn)生、獲取、保存的信息既是政府擁有的資源， 更應(yīng)是社會共享的資源。政府信息公開是現(xiàn)代法治建設(shè)的內(nèi)在要求，也有利于建立政府的公信力。厘清政府信息公開的現(xiàn)狀，并探討政府信息公開制度的進一步完善具有重要的現(xiàn)實意義。

[關(guān)鍵詞]政府信息 信息公開 完善 建議

中圖分類號：D922.1 文獻標(biāo)志碼：A

不久前，國務(wù)院總理李克強簽署國務(wù)院令，公布修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），自2019年5月15日起施行。原《條例》最早自2008年5月1日起施行，距離此次修訂有11年之久。

政府信息公開是現(xiàn)代法治建設(shè)的內(nèi)在要求，政府信息是一種資源，這種資源來源于政府所擁有的行政職權(quán)，而行政職權(quán)是憲法賦予的，行政職權(quán)的行使歸根到底是為了國家和人民的利益，因此，政府在履行行政職權(quán)中產(chǎn)生、獲取、保存的信息既是政府擁有的資源，更應(yīng)是社會共享的資源，政府信息的資源只有在公眾知情并參與的情況下，才能實現(xiàn)利用最大化，甚至?xí)a(chǎn)生利益最大化。在信息公開基礎(chǔ)上，政府和公眾的溝通才會更順暢，政府公信力也隨之而建立。因此，政府信息公開是我國法治建設(shè)中的重要一環(huán)，有必要厘清我國政府信息公開的現(xiàn)狀，并結(jié)合國外政府信息的經(jīng)驗，進一步推進我國政府信息公開制度的發(fā)展，深化和推進我國法治建設(shè)。

一、我國政府信息公開現(xiàn)狀

《條例》實施的十年來，政府信息公開工作從無到有，遇到了不少問題，同時也積累了大量的經(jīng)驗，至今應(yīng)該說取得了相當(dāng)大的成績的同時，仍有有待提升之處。

以四川省為例，《2018年四川省政府信息公開工作年度報告》 [1]顯示，2018年四川省主動公開政府信息數(shù)同比增長14.93%，近五年平均增長率18.08%，保持著高速增長的態(tài)勢。主動公開的形式趨于多樣化，政務(wù)微博、政務(wù)微信等新媒體方式的運用，很大程度擴大了信息公開的受眾范圍，提升了公開的效率。

2018年，全省各級行政機關(guān)共受理政府信息公開申請17 846件（含上年度結(jié)轉(zhuǎn)申請508件），同比增加15.15%。其中，信函申請、網(wǎng)絡(luò)申請和當(dāng)面申請為主要的申請方式，所占比重分別為10.76%、33.79%、 54.56%。申請公開的內(nèi)容主要集中在集體土地征收補償、國有土地上房屋征收補償、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、移民補償安置、重大建設(shè)項目、財政資金、法制建設(shè)等領(lǐng)域?？梢钥闯?，當(dāng)面申請仍是民眾采取的主要申請方式，涉及民眾重大利益的領(lǐng)域仍然是主要的申請范圍。所以，信息公開的信息化、高效化以及涉及民眾重大利益領(lǐng)域的公開程度仍有待提高。

總結(jié)以往的經(jīng)驗，政府信息公開工作存在公開范圍不夠明確的問題，導(dǎo)致民眾和政府機構(gòu)都無法把握信息公開的度；存在責(zé)任主體不明確，部門之間推諉扯皮的情況，以及纏訴現(xiàn)象。

修訂前的《條例》第十三條規(guī)定，“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機關(guān)主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息?！边@里的相關(guān)政府信息規(guī)定得就非常模糊，不僅民眾分不清什么樣的信息可以申請公開，就連政府部門自己都沒法確定民眾申請的信息能否公開。

修訂前的《條例》對“行政機關(guān)”這一主要的政府信息公開義務(wù)主體，沒有作相應(yīng)定義或描述?！耙酝膶嵺`中，內(nèi)設(shè)機構(gòu)、不具有外部行政職責(zé)的機關(guān)等是否應(yīng)當(dāng)作為政府信息公開義務(wù)主體，存在認識分歧。”此外，作為參照適用的“與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位”，究竟承擔(dān)何種程度的政府信息公開義務(wù)，如何對其進行監(jiān)督和約束，以往實踐中也存在認識分歧和操作難題。

江蘇南通市的陸某及其父親，耗時一年左右時間，先后向相關(guān)行政機關(guān)提出了90余次的政府信息公開申請，涉及征地拆遷費用、公車數(shù)量、牌照號碼信息等多種信息，后又向法院提出了30余次的行政訴訟，最終，法院以濫用訴權(quán)為由駁回了起訴。該案很典型地反映出政府信息公開工作中的“糾訴”問題。類似于陸某案中，申請人濫用申請權(quán)、訴權(quán)反復(fù)大量地提出申請和訴訟，導(dǎo)致行政、司法資源浪費，存在超出合理邊界，明顯不當(dāng)?shù)那樾巍Ｐ抻喦暗摹稐l例》對此缺乏必要的程序限制，而修訂《條例》作出了一定的回應(yīng)。

新修訂的《條例》源于政府信息公開工作的長期實踐，扎根于人民群眾的廣泛訴求，符合中國社會發(fā)展的現(xiàn)狀。此次修訂的原則：一是堅持公開為常態(tài)，不公開為例外，明確政府信息公開的范圍，不斷擴大主動公開；二是完善依法申請公開程序，切實保障申請人及相關(guān)各方的合法權(quán)益，同時對少數(shù)申請人不當(dāng)行使申請權(quán)，影響政府信息公開工作正常開展的行為作出必要規(guī)范；三是強化便民服務(wù)要求，通過加強信息化手段的運用提高政府信息公開實效，切實發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用。

新修訂的《條例》從原來的三十八條增加到五十六條，可以看出修訂的力度之大，說明從2008年《條例》實施以來，總結(jié)出大量的經(jīng)驗，也側(cè)面反映以往政府信息公開工作存在一定的問題。2008版《條例》多為原則性條款，而新修訂的《條例》對公開工作的開展作出了較為具體的規(guī)定，使之不需要經(jīng)過過多的解釋或解讀，就能成為指導(dǎo)行政機關(guān)履職的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

二、國外政府信息公開的經(jīng)驗及借鑒

國外在政府信息公開方面的工作有很多我們可以借鑒的地方。立法是多數(shù)國家建立政府信息公開體系的基礎(chǔ)，美國、法國、英國等都在不同的時期頒布了與信息公開相關(guān)的法律，例如《信息自由法》（美國）、《信息宣傳法律草案》（英國）等[2]。同時，部分國家在立法方面采取從自下而上的分散式立法方式，這種方式在解決具體問題時有很好的效果。

具體來講，國外政府在公開主體上存在一些區(qū)別，主流是以政府行政機關(guān)為主體，少數(shù)一些國家將行使公權(quán)力的其他組織甚至是一般的企業(yè)、法人也納入公布主體中[3]。

對過程性信息的公開情況，多數(shù)國家認為其在一定的范圍內(nèi)應(yīng)予以公開，更有利于加強民眾對政府的信任。

部分國家在利用非政府組織幫助政府信息公開上取得了一定的效果，例如：韓國由法律人士組成的精英組織承擔(dān)了一部分民眾申請公開的工作，德國善于通過媒體推動公開工作。

三、我國地方政府信息公開的經(jīng)驗

安徽省在2011年中國社科院藍皮書《中國政府透明度報告》中的省級政府透明度得分僅49分，排名靠后，而在2019年的社科院透明度報告中躍居透明度測評排行榜第一名。從不及格到全國第一，安徽省的奮起直追很好地展現(xiàn)了用信息公開制度倒逼政府職能轉(zhuǎn)換所發(fā)揮的推動作用。安徽省通過制定相關(guān)政策，搭建相關(guān)平臺，實現(xiàn)公共信用信息的共享，促進各個部門之間的聯(lián)動與信息交換，使得透明度直線上升。

四川省成都市市場監(jiān)督管理局在落實政府信息公開工作中，結(jié)合其監(jiān)督管理職能，除依法依規(guī)不適合公開的情形外，全市各級市場監(jiān)管部門按照“誰檢查、誰錄入、誰公示”的原則，在每一批次抽查檢查任務(wù)完成之日起20個工作日內(nèi)，履行審批程序后，將抽查檢查結(jié)果錄入省級平臺或?qū)I(yè)抽查系統(tǒng)。建立抽查責(zé)任制度，以“誰管轄，誰負責(zé)”的原則積極作為，保障信息公開工作的開展。

可以看出，地方政府在信息公開工作中，因地制宜地制定信息公開的具體政策，更有利于信息公開工作的開展和實施。

四、完善政府信息公開的建議

（1）立法方面，建議由各級政府和政府部門結(jié)合本地區(qū)、本部門實際情況，細化《條例》的相關(guān)條款，結(jié)合不同地域不同部門的差異性，制定本地區(qū)、本部門具體的信息公開制度。

《條例》規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布機制，將主動公開的政府信息通過政府公報、政府網(wǎng)站或者其他互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等途徑予以公開。但在具體實施時，往往出現(xiàn)一些問題導(dǎo)致信息公開的不暢通，例如：政府網(wǎng)站經(jīng)常出現(xiàn)服務(wù)器故障、無法訪問的情況，其他政務(wù)媒體管理不善，更新不及時的情況等。所以，地方政府可以通過地方立法，制定具體的辦法或細則，對政務(wù)網(wǎng)站、政務(wù)媒體的故障率以及更新頻次作出具體的規(guī)定。

（2）結(jié)合地方政府和政府部門的實際情況，合理選擇互聯(lián)網(wǎng)媒體，利用互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)，創(chuàng)新政府信息公開的途徑和平臺，提高公開的效率和質(zhì)量。

《條例》中指出的“其他互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體”的涵蓋范圍很廣，包括微信公眾號、微博、視頻網(wǎng)站等新興的互聯(lián)網(wǎng)媒體，如果政府機構(gòu)能夠合理有效地使用此類新興媒體，就能夠更好地落實信息公開的工作。

如今，大數(shù)據(jù)的發(fā)展已經(jīng)為政府信息公開工作的提升提供了一個優(yōu)質(zhì)的技術(shù)手段。中國的社交媒體發(fā)展迅速，有微信、微博、支付寶等工具， BAT三巨頭等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也掌握了巨量的大數(shù)據(jù)資源，所以我們具備開展相關(guān)工作的條件[4]?？梢岳么髷?shù)據(jù)技術(shù)，豐富和支撐政府信息公開的內(nèi)容，特別是主動公開過程中，能夠以最快的速度公開最準(zhǔn)確的信息，大大提升信息公開的效率和質(zhì)量。

（3）完善針對突發(fā)事件的信息公開制度，發(fā)揮政府信息公開在突發(fā)事件處理中的正向引導(dǎo)作用，有利于建立政府信息的權(quán)威性。

對于信息公開的實操過程中，突發(fā)事件的信息公開也是一個非常重要的內(nèi)容。政府信息公開在突發(fā)事件中的信息發(fā)布的權(quán)威主導(dǎo)作用，直接關(guān)系到突發(fā)事件處理的結(jié)果。如果做得好，能夠?qū)ν话l(fā)事件的應(yīng)急處置起到非常大的積極作用，反之會造成社會動蕩甚至突發(fā)事件的惡化。我們應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一突發(fā)事件信息發(fā)布主體、細化信息發(fā)布內(nèi)容，并從立法角度，完善相關(guān)法律（《防震減災(zāi)法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《防洪法》等），統(tǒng)一體系制度，相互支撐。同時，發(fā)揮媒體和政府之間的良性互動作用，突出媒體優(yōu)勢，助力突發(fā)事件的處理[5]。

總之，我國在施行政府信息公開制度以來，遇到過很多的問題，同時也積累了豐富的經(jīng)驗，新《條例》在此背景下誕生可以說是與時俱進的。未來的工作還很多很長，需要我們不斷實踐的同時，完善立法工作，使政府信息公開真正能夠發(fā)揮其彰顯政府公信力、樹立政府形象的作用。

參考文獻：

[1]四川省人民政府辦公廳.2018年四川省政府信息公開工作年度報告[R /OL]. http：//www.sc.gov.cn/zcwj/t.aspx？i=20190329144801- 609353- 00- 000，2019- 03- 29.

[2]黃杰敏.論國外政府信息公開制度[J].管理觀察，2016（12）：30- 32.

[3]董享享.外國政府信息公開制度及對我國的借鑒意義[J].知識經(jīng)濟，2015（6）：14- 15.

[4]蘇云，任媛媛.大數(shù)據(jù)背景下政府信息公開制度的構(gòu)建與完善——兼論國外透明政府實踐的前沿發(fā)展對我國的啟示[J].圖書與情報，2016（2）：113- 122.

[5]我國突發(fā)事件中政府信息公開研究[D].成都：電子科技大學(xué)，2017.