王玄覽

(海南醫(yī)學院馬克思主義學院(人文社會科學部)，?？?571199)

根據(jù)世界糧農(nóng)組織(FAO)2018年提供的報告，全球有9.25億人長期處于食物不安全的生活狀態(tài)，這一數(shù)字與40年前相比進一步增多。歐盟食品安全法律體系是國際公認的非常成熟和先進的完整體系，在理論基礎和實踐經(jīng)驗方面都較為完善。我國一直在制定和修訂食品安全相關法律，也取得了一定成就，但是因為特殊歷史原因和國情的現(xiàn)實，我國食品安全的立法科學性和監(jiān)管制度的實用性仍存在缺陷。通過借鑒歐盟食品安全法律體系和安全責任落實制度，充分結合我國的實際情況，對改善我國食品安全整體水平將起著重要的推動作用。

1 中歐食物權相關立法比較

1.1 歐盟及國際組織食物權相關立法情況

1989年，聯(lián)合國出版《食物權利是人權的組成部分》一書，第一次全面剖析了食物權(The Right to Food)的概念、內(nèi)容及國家義務，認為食物權是“人為了充分保持獲取安全營養(yǎng)食物的權利，以保證其充分保持和發(fā)展”。在該書出版30周年的今天，食物權已經(jīng)被國際社會廣泛認為是食品安全法律體系最重要的基本理念[1]。

歐盟在相關法律中多處明確食物權的定義，并將其作為構建食品安全法律體系的重要基礎。歐洲明確提出食物權概念的主要法律法規(guī)、公約，見表1。

表1 歐盟及國際組織與食物權相關的法律法規(guī)

除以上法規(guī)及國際性公約外，歐洲還制定了《歐洲人權公約補充議定書》、《兒童權利與福利憲章》、《食物安全白皮書》等相關文件。歐盟中有17個國家通過憲法保護公民的食物權。

1.2 中國食物權相關立法情況

2007年世界糧食日將“食物權”作為主題后，食物權的概念才逐漸被更多的國人所知。而我國尚未將這一概念融入到法律體系之中，只是在部分法律中可以找到與食物權相關的內(nèi)容。我國與食物權相關的主要法律及章節(jié)和條款見表2。

表2 我國與食物權相關的法律法規(guī)

此外，與食物權相關的法規(guī)包括《糧食流通管理條例》、《糧食儲備管理條例》、《城市居民最低生活保障條例》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《食品安全法實施條例》等。

通過對比可以發(fā)現(xiàn)，歐盟通過法律對食物權提出了明確的概念，不僅為食物權賦予司法救濟的穩(wěn)固基礎，也使執(zhí)法行為更具備法律依據(jù)。

2 中歐食品安全法律體系的比較

2.1 中歐食品安全立法背景比較

二戰(zhàn)結束后，歐洲迅速進入恢復期，特別是在歐盟成立后的十余年間便基本解決了民眾的吃飽問題，為從“量”到“質”的食品安全立法打下了較為堅實的社會基礎。與歐盟不同的是，新中國在建國后內(nèi)外交困，“吃飽”是較長時期內(nèi)民眾的實際生活訴求。此外，為了國家發(fā)展和穩(wěn)定政治格局的需要，我國食品安全一直依賴于經(jīng)濟的整體增長。可喜的是隨著我國經(jīng)濟保持常年的高速發(fā)展，科技的進步和法制的不斷完善，我國與歐盟之間食品安全立法背景的差距正在不斷縮小。

2.2 中歐食品安全監(jiān)管原則比較

中國和歐盟遵循的主要監(jiān)管原則見表3。

表3 中國和歐盟遵循的主要監(jiān)管原則

歐盟成員國數(shù)量較多，各國國情差異較大，很難制定統(tǒng)一的監(jiān)管制度。歐盟想要做到既保證整體的食品安全又兼顧各國國情，就必須從監(jiān)管原則上統(tǒng)籌得當。在明確監(jiān)督原則的基礎上，歐盟制定和執(zhí)行食品安全監(jiān)督法律條文就更具有公信力和說服力，法律條文在各成員國中的實施也更為順暢?？梢哉f歐盟監(jiān)管原則是較為科學和系統(tǒng)的。

我國食品安全監(jiān)管原則已經(jīng)取得了較大的進步，但與歐盟相比仍存在差距。在指導法律法規(guī)的可行性、時效性和實操性等方面仍有提升和改進的空間。如風險分析原則并未提出風險評估的獨立性，其資金投入的方式和來源也不明確。此外，食品標簽、包裝制度的不完善導致一旦發(fā)生食品安全事件后難以實際開展追責工作，使全程監(jiān)督原則無法真正、全面和有效地開展。

2.3 中歐食品安全法律體系比較

2.3.1 我國食品安全法律體系

據(jù)統(tǒng)計，我國頒布的與食品安全相關的法律法規(guī)達850余部，法律制度的設計主要包含三個方面的內(nèi)容：生產(chǎn)經(jīng)營、安全監(jiān)督管理、法律責任制度。其中生產(chǎn)經(jīng)營部分是對食品原料、生產(chǎn)、加工、包裝及銷售等經(jīng)營過程進行法律監(jiān)督；安全監(jiān)督管理包括食品安全風險評估與監(jiān)督、食品標準制定、安全檢驗、事故追溯、問題食品召回等；法律責任制度包括民事責任、刑事責任和行政責任，是實施食品安全法律制度的重要保障。

《食品安全法》是食品安全法律法規(guī)體系的主法。該法借鑒發(fā)達國家的先進立法經(jīng)驗，充分考量我國基本國情，引入風險監(jiān)測等制度，改變事后監(jiān)督的消極管理模式為事前預防的積極管理方式?！妒称钒踩ā穼κ称钒踩嚓P法律術語進行了權威的界定，針對以往實踐中的具體操作難題也給出了更具操作性的指導。在食品安全標準層次制定方面，《食品安全法》規(guī)定了國家標準、地方標準、企業(yè)標準的縱向體系，鼓勵地方標準和企業(yè)標準在國標基礎上更嚴格的做法。這種方式與歐盟食安局及各成員國的食品安全標準體系相似，使食品安全得到更為系統(tǒng)、全面的保障。

2.3.2 歐盟食品安全法律體系

歐盟食品安全法律體系包括兩個層級，見表4。

表4 歐盟食品安全法律體系

2.3.3 中歐食品安全法律體系差異分析

從食品安全監(jiān)督法律體系針對主體的角度來看，我國食品安全法律體系的主要監(jiān)管對象是食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，因此表現(xiàn)出典型的事后監(jiān)督特點；歐盟食品安全法律體系的主要對象是食品的生產(chǎn)流程，因此具有前瞻性和預防性強的特點。從標準體系角度來看，我國與歐盟都采取了同時應用橫向、縱向標準的策略。但是我國是一個完整的主權國家，與歐盟由各成員國構成的方式具有本質上的差別，這種差別使法律適用者對標準體系的認識產(chǎn)生了較大的差異：我國食品安全國家標準對國際標準的采用率只有14.63%[4]，地方政府和食品企業(yè)通常將國家標準視為不可突破的紅線，卻很難通過橫向比較來提高標準的層次，標準體系在實際應用中降低了維度，反而使其成為我國食品安全進一步提升的瓶頸；歐盟的各成員國往往積極地在國內(nèi)提出比歐盟更高的食品安全標準，起到促進食品安全不斷發(fā)展的作用。

2.4 中歐食品安全監(jiān)管機構比較

2.4.1 我國食品安全監(jiān)管機構

2018年2月出臺的《深化黨和國家機構改革方案》明確提出在國務院直接領導下的國家市場監(jiān)督管理總局全面統(tǒng)籌負責我國食品安全監(jiān)督。市監(jiān)總局整合了以往數(shù)個部門的職責，協(xié)同農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、經(jīng)貿(mào)委、海關等部門，對食品安全的監(jiān)管更為系統(tǒng)。國家市場監(jiān)督管理總局的監(jiān)管機構見表5。

表5 國家市場監(jiān)督管理總局的監(jiān)管機構

2.4.2 歐盟食品安全監(jiān)管機構

《食品安全白皮書》明確歐盟食品安全管理局(EFSA)為獨立的食品安全監(jiān)管機構，全面負責歐盟食品安全監(jiān)管工作。EFSA縱向銜接各成員國安全監(jiān)管機構，EFSA下屬的8個專業(yè)委員會則橫向涵蓋了全部食品安全領域的具體監(jiān)管工作。

EFSA包括管委會和科委會兩個主要部門。管委會成員不按照國別產(chǎn)生，以確保管委會的獨立性?？莆瘯t通過公開方式招收各類科學家，既保證了獨立性，又保證了其科學水準。

2.4.3 中歐食品安全監(jiān)管機構差異分析

新成立的市監(jiān)總局建制齊備，有利于我國實施統(tǒng)一的、集中的食品安全監(jiān)管，最終形成一個系統(tǒng)的、有序的市場監(jiān)管格局。但由于新建不久，還未建立一套全新的、行之有效的監(jiān)管體系和一支強有力的執(zhí)法隊伍，對食品安全監(jiān)管過程中不同職能的分工、職責歸屬、合作方式也沒有完全捋順。歐盟EFSA已建立近20年，監(jiān)管體系具有很高的獨立性和科學性，保證了其運行的權威性和可靠性。EFSA機構組成模式較為合理，運作經(jīng)驗較為豐富，協(xié)調各部門的方式也較為科學，這些非常值得我們借鑒和學習。

2.5 中歐食品安全責任比較

2.5.1 我國食品安全責任

《食品安全法》規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營者和安全監(jiān)督者對食品安全負有相應的責任。對于違法違規(guī)的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，處罰形式包括沒收違法所得、沒收產(chǎn)品、生產(chǎn)工具、繳納行政罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照、行政拘留等。但是《食品安全法》等相關法律并未制定細化條文規(guī)定何種責任對應何種處罰，在實際法律應用中留下了較大的漏洞，不利于對消費者的保護。如《食品安全法》第147條明確規(guī)定：優(yōu)先進行民事賠償，從次進行罰款及罰金，即應優(yōu)先對消費者進行保護。但《食品安全法》對生產(chǎn)者及經(jīng)營者之間責任界定沒有進行具體規(guī)定，使責任歸屬的判定缺乏法律依據(jù)，實際執(zhí)行過程中很容易出現(xiàn)生產(chǎn)方與經(jīng)營方推諉責任，消費者難以獲得及時賠償?shù)那闆r。對安全監(jiān)督者，責任形式主要包括警告、記過、大過、降級、撤職、開除等。也因為缺乏責任與處罰相對應的細則，食品監(jiān)督行政機關徇私舞弊的情況屢屢發(fā)生卻屢屢大事化小。

2.5.2 歐盟食品安全責任

歐盟明確規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營者和安全監(jiān)督者各種違法違規(guī)行為對應的責任及處罰細則。對于食品生產(chǎn)經(jīng)營者：歐盟規(guī)定了賠償?shù)淖罡呦揞~和最低限額，成員國可以自行處罰低于7千萬歐元以下的最高賠償限額[5]，這種重罰足以迫使食品生產(chǎn)經(jīng)營者在守法與違法間選擇前者。同時，對刑事責任也采取重度處罰，嚴重的直至終身監(jiān)禁。部分國家采取通報全國、禁止從事食品行業(yè)等處罰。對安全管理者：明確行政監(jiān)管主體責任，同時在《一般食品法》中明確受害消費者享有通過行政訴訟以制裁行政監(jiān)管失職行為的權利。

2.5.3 中歐食品安全責任差異分析

歐盟采取巨額賠償?shù)姆绞?，使敢于違抗食品安全法律法規(guī)的企業(yè)面臨倒閉的風險，很大程度上遏制了違法行為。與歐盟相比，我國食品安全民事賠償額度較低，對高利潤的食品行業(yè)來說無關痛癢，降低了違法成本，滋生了違法獲利的不良環(huán)境。在行政責任方面，歐盟對監(jiān)管主體的追責落實到位，使官員處于時刻接受監(jiān)督的環(huán)境，如發(fā)生違法行為易于被追責。與歐盟相比，我國食安責任的規(guī)定較原則化，卻缺乏實際操作性，不利于遏制權錢交易等行為。

3 進一步完善我國食品安全法律體系的建議

3.1 引入和完善食物權制度

首先，應由憲法確定對食物權的保護。作為人權的基本之一，食物權已經(jīng)被國際社會普遍承認，歐美較多發(fā)達國家通過憲法對食物權予以確認。將食物權入憲是解決食物權受侵犯的最有效、最根本的手段。不僅可以為食物權賦予司法救濟的穩(wěn)固基礎，還能夠為執(zhí)法提供法律依據(jù)[6]。

其次，應進一步加強和完善社會保障體系的建設。食物權的實現(xiàn)是建立在醫(yī)療權、保險權、勞動權等基礎上的。我國地區(qū)間差異較大，社會發(fā)展不平衡，偏遠農(nóng)村地區(qū)的社會保障與較發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)相比還存在較大差距。在這樣的環(huán)境下，只有大力發(fā)展和完善社會保障體系，才能夠真正使人民的食物權得到保障。

最后，應進一步完善訴訟體制。在基本法層面對食物權進行保護可以增強其可訴性。以行政訴訟為例，當發(fā)生食品安全事件后，如進行訴訟的消費者原告眾多，則訴訟資格的確定會直接影響判決的結果。雖然存在公益訴訟的可能，但是實際情況中對訴訟主體資格的限制使原告訴訟的成功率大大降低。而相對于生產(chǎn)經(jīng)營者，作為食品安全訴訟原告的消費者多為弱勢群體。面對較高的訴訟法律門檻和經(jīng)濟門檻時，很多消費者只能選擇吃“啞巴虧”[7]。因此，強化訴訟體制對完善食物權制度是非常有必要的。

3.2 完善食品安全法律體系

我國《食品安全法》引入發(fā)達國家成功立法經(jīng)驗，對我國食品安全起到了整體匡正的重要作用。但是由于以往食品安全立法的繁雜冗亂，很難在短時期內(nèi)重新梳理形成統(tǒng)一明晰的體系。雖然2018年修訂后的《食品安全法》在宏觀性方面的指導功能得到進一步強化，但是配套的實施條例、行政法規(guī)、地方規(guī)章往往依然遵循舊有模式。因此，當務之急是完善食品安全實施條例、部門規(guī)章、標準體系的建設。首先，這些法規(guī)應著重進行對食品安全的事前預防，體現(xiàn)出前瞻性和預防性思想，將食品安全的監(jiān)管落實到位。其次，應增強標準體系縱向比較和橫向比較的深度，鼓勵地方政府和企業(yè)加快與國際標準接軌的進程，在高于國家總標的基礎上建立地方標準和企業(yè)標準。再次，應將風險評估方法納入立法體系中。當前我國食品安全技術與國際不接軌的重要原因是尚未廣泛普及食品危險性評估技術，因此無法實施食品鏈追溯工作。通過將風險評估方法納入法律體系的方式能夠在短時間內(nèi)全面有效地推廣食品危險性評估技術，不但可以提高國內(nèi)食品安全水平，而且可以有效加快我國食品安全向國際看齊的步伐。

3.3 完善食品安全監(jiān)管機構

首先，應完善監(jiān)管機制。2018年，新組建的國家市場監(jiān)督管理總局將舊有的7個機構進行職責整合，但整合后的國家市場監(jiān)督管理總局不應是原7個機構的簡單加和，而應該是打破舊有部門間的信息交流壁壘、權限歸屬壁壘、監(jiān)管環(huán)節(jié)壁壘的有機整體，只有這樣才能充分發(fā)揮其對食品安全監(jiān)督管理的整體效能。

其次，應建立一支過硬的執(zhí)法隊伍。當前市場監(jiān)督管理總局組建不久，還未建立起一支強有力的食品安全監(jiān)督隊伍。應該從提高執(zhí)法人員整體業(yè)務素質和業(yè)務能力，強化不同監(jiān)管部門之間的人員交流和人才流動，建立多部門協(xié)調配合的信息共享機制，強化執(zhí)法隊伍工作獨立性和科學性等方面入手。同時強化隊伍自律建設，探索一套從中央到地方的分段監(jiān)督管理模式。

再次，應加強食品安全信息的透明與公開。通過建立國家食品安全的電子政務平臺，建立食品安全信息的監(jiān)測和查詢系統(tǒng)。一方面，可以全面系統(tǒng)地收集和整理食品安全的信息材料，有利于食品安全監(jiān)管工作更準確、更有目的性地開展；另一方面，方便消費者監(jiān)督食品生產(chǎn)加工、包裝銷售等環(huán)節(jié)，使執(zhí)法時搜集證據(jù)和消費者舉證更為便捷，同時也有利于提高企業(yè)自律和提高消費者的維權意識。

3.4 完善食品安全法律責任體系

從民事責任角度：首先，采用無過錯原則的責任體系。我國當前法律規(guī)定食品消費者可以向生產(chǎn)者或銷售者中的任意一方提出賠償，但由于生產(chǎn)與銷售的歸責適用原則不同，在大多數(shù)消費者缺乏專業(yè)法律知識的前提下，選擇不同的對象起訴可能獲得完全相反的結果。這種盲目的維權方式顯然不利于對法律確定性和權威性的維護。因此，建議對生產(chǎn)者和銷售者采用無過錯原則，一方面能夠有效維護消費者權益，另一方面也有利于保證食品市場的整體安全。其次，加大責任方的賠償力度。當前我國以食品購買價為基礎制定賠償數(shù)額的方式對很多違法生產(chǎn)經(jīng)營者缺乏懲治力度，特別是造成人身傷害情況下的賠償額度更是杯水車薪?？梢越梃b歐盟懲罰性賠償?shù)淖龇ǎ瑘?zhí)行高額賠償?shù)姆绞?，不但能夠完全賠償當事人的損失，也能起到對違法生產(chǎn)經(jīng)營者的威懾作用。最后，應在法律法規(guī)中明確違法違規(guī)行為對應的責任及處罰細則。

從行政責任角度：首先，應明確劃分行政職責。舊有的多頭管理模式使食品安全監(jiān)督的職責劃分不清，出現(xiàn)事故后往往無人擔責，相互推諉。國家市場監(jiān)督管理總局的建立必然會進一步推動食品安全執(zhí)法的綜合程度，因此對行政職責劃分的明確性也提出了新的要求。應按照單位級別逐次將行政責任劃分到單位、集體、個人。將“有關”、“相關”等模糊用詞替換為具體單位、部門、人名上。其次，應明確違法違規(guī)行為對應的責任及處罰細則，對“情節(jié)嚴重”、“特別嚴重”等詞匯進行具體解釋，防止徇私舞弊事件的發(fā)生。

4 結語

與歐盟相比，我國食品安全法律體系和責任制度還存在一定差距。我國應引入和完善食物權制度，進一步完善食品安全法律體系，大力建設食品安全監(jiān)管機構，同時完善食品安全法律責任體系，更好地保障公民的食物權，促進社會的進步。