宋文娟

（安慶師范大學(xué)人文與社會(huì)學(xué)院，安徽安慶246133）

兒童是家庭的希望，是國家和民族的未來，更是社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展過程中最寶貴的人力資本。長期以來，我國政府高度重視廣大兒童的合法權(quán)益，各種保障兒童權(quán)益的法律法規(guī)逐步健全，兒童的生存環(huán)境得到進(jìn)一步優(yōu)化。盡管社會(huì)朝著更加公平和諧的方向發(fā)展，但隨著社會(huì)變遷的加快和利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，仍有一些兒童由于家庭經(jīng)濟(jì)貧困、自身殘疾、缺乏有效監(jiān)護(hù)等原因，面臨生存、發(fā)展、參與和受保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)，一些沖擊社會(huì)大眾視野的極端事件時(shí)有發(fā)生。事實(shí)表明，我國困境兒童保護(hù)的制度設(shè)計(jì)和救助渠道仍存在不可忽視的漏洞和問題，困境兒童的風(fēng)險(xiǎn)和權(quán)利保護(hù)日益成為政府、社會(huì)和學(xué)界關(guān)注的重要議題。

一、概念：政策和學(xué)界層面的解析和演變

自21世紀(jì)以來，兒童保護(hù)救助日益成為國際焦點(diǎn)問題，它涉及如何消除兒童的極度貧困和饑餓，普及全球初等教育，促進(jìn)社會(huì)性別平等，保障兒童健康、教育、平等權(quán)等[1]。在這種全球大趨勢下，中國政府也開始有計(jì)劃地將兒童保護(hù)納入國家社會(huì)建設(shè)的宏偉藍(lán)圖之中，這一關(guān)注在2010年之后表現(xiàn)得更為凸顯。國務(wù)院頒布的《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020）》明確提出“建設(shè)普惠型兒童福利制度”作為兒童發(fā)展目標(biāo)，一個(gè)新的概念體系——“困境兒童”在政策層面率先嘗試并流行。就其理論淵源來說，“困境兒童”概念來源于西方社會(huì)的福利制度體系，受中國傳統(tǒng)觀念影響，“困境兒童”的學(xué)理劃分較側(cè)重于家庭因素，普遍存在“家本位”的兒童保護(hù)觀。

2013年11月，十八屆三中全會(huì)全面深化改革決定明確提出“健全困境兒童分類保障制度”，這是第一次將“困境兒童”作為政策術(shù)語寫入中國的頂層綱領(lǐng)性文件[2]。隨后的2014年政府工作報(bào)告進(jìn)一步提出“加強(qiáng)未成年人保護(hù)和困境家庭保障”，將處于困境中的兒童及其家庭保護(hù)納入政府的制度設(shè)計(jì)之中。2016年6月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》明確將“困境兒童”定義為貧困家庭兒童、自身殘疾兒童及監(jiān)護(hù)缺失兒童[3]。這一界定細(xì)化了困境兒童的不同類別，對達(dá)到何種程度才能屬于困境兒童有了清晰的指代。嚴(yán)格地說，此種表述并不屬于概念的界定，而更接近于其包含類型的說明。不難看出，不同類別困境兒童的權(quán)利得不到保護(hù)，并且面臨各種風(fēng)險(xiǎn)。

與政策操作層面明晰具體的界定相比，困境兒童基本內(nèi)涵的學(xué)理建構(gòu)相對滯后，盡管學(xué)者試圖從不同角度厘清困難兒童概念的內(nèi)涵和外延，但至今并沒有達(dá)成學(xué)術(shù)共識(shí)。與國際社會(huì)的一個(gè)明顯區(qū)別是，國內(nèi)學(xué)者在困境兒童的界定中通常包括“孤兒”。①雖然學(xué)術(shù)界一致認(rèn)可孤兒的生存和發(fā)展困境，但在國外兒童福利的文獻(xiàn)中，孤兒和困境兒童是被明確區(qū)分使用的兩個(gè)不同概念。如劉繼同認(rèn)為，中國傳統(tǒng)社會(huì)和政府普遍認(rèn)可的困境兒童包括孤兒、殘疾兒童、棄嬰、流浪兒童、貧困兒童、艾滋病孤兒及囚犯子女[4]。尚曉援、虞捷則提出困境兒童的三級概念體系：一級概念——困境兒童；次級概念——有身體、社交和多重困難的兒童；三級概念——重度殘疾、重病、與家庭環(huán)境分離及困難家庭中的兒童[5]。李迎生、袁小平依據(jù)困境持續(xù)時(shí)間的長短對困境兒童概念進(jìn)行了類型研究，將困境兒童分為長期困境兒童和短期困境兒童[6]。

從上述困境兒童的概念建構(gòu)來看，由于“困境”一詞本身具有的不確定性和多樣性，以及社會(huì)發(fā)展帶來的變化，致使困境兒童的概念解析是一個(gè)不斷完善的動(dòng)態(tài)過程，學(xué)界任何一種描述必然不能窮盡困境兒童的所有類別。盡管如此，我們?nèi)孕枰谝韵聨讉€(gè)方面作出闡釋：第一，父母存在與否并不能成為判別困境兒童的唯一要素。父母能力欠缺或主觀故意也可造成兒童處于缺乏保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)之中；第二，困境兒童的基本需要未能獲得滿足，并存在著各種風(fēng)險(xiǎn)因素。這些風(fēng)險(xiǎn)包括生存、發(fā)展和參與等多層面甚至是多重的；第三，有關(guān)困境兒童的保護(hù)實(shí)踐不僅需要借助于家庭，也依賴于環(huán)境的改造和政策的支持。

二、理念：“兒童利益最大化”和“上游干預(yù)”

保護(hù)困境兒童，理念先行?！堵?lián)合國兒童權(quán)利公約》明確提出：“所有涉及兒童的行動(dòng)，無論是由公共或私人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，法院，行政當(dāng)局還是立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行，都應(yīng)基于兒童的最大利益?！盵7]該條款被稱為“兒童利益最大化”原則，是所有兒童事務(wù)處理工作過程中必須遵循的第一原則。事實(shí)上，雖然各國兒童福利保障的初衷不盡相同，但各國政府大都基于這一理念設(shè)計(jì)兒童保障政策，以不斷提升兒童福利水平，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

在我國，盡管政府有意識(shí)地“保護(hù)兒童免受傷害”，但無論是政策設(shè)計(jì)還是實(shí)踐操作，仍缺乏“兒童視角”，呈現(xiàn)較強(qiáng)的政府主導(dǎo)色彩。當(dāng)兒童訴求和父母利益發(fā)生沖突時(shí)，由于兒童天然的弱勢地位和不良的家庭教養(yǎng)方式，常常出現(xiàn)兒童訴求讓位于父母利益的結(jié)果。而一線兒童工作者的行政化工作作風(fēng)明顯，工作方式單一呆板，也是造成兒童利益難以最大化的重要原因。曾經(jīng)轟動(dòng)全國的“畢節(jié)留守兒童自殺案”中，正是由于上至地方政府，下至學(xué)校和社區(qū)工作人員，均將“上學(xué)”作為第一要?jiǎng)?wù)，將“義務(wù)教育”視為兒童的最大利益，忽視了孩子的心理訴求，而最終釀成悲劇。這種自認(rèn)為“兒童為本”的主觀判斷并非有效的“兒童利益最大化”，甚至起了反向作用。從需要理論來看，每個(gè)人的需求存在差異性，就困境兒童而言，即便是同一類型困境兒童，他們的需求也不可能完全一樣。厘清困境兒童需求的共同性和差異性是政府制定兒童保護(hù)策略的重要基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)兒童保護(hù)資源供給可及性的有力保證。政府在制定兒童保障政策時(shí)，要充分考慮兒童需求的多樣性，有針對性地“量身打造”符合每一類型困境兒童特殊需求的政策，在滿足廣大兒童共同需求的基礎(chǔ)上，還應(yīng)做到分等級和有側(cè)重。

一般來說，對困境兒童的保護(hù)分為事后救助和源頭預(yù)防兩種方式，相對于前者來說，后者更能凸顯“兒童為本”的精神，也更能有效保障兒童的各項(xiàng)權(quán)益。生命周期理論表明，個(gè)體在其一生中經(jīng)歷不同的發(fā)展階段，并且在其生命的每個(gè)階段，都有不同的發(fā)展任務(wù)和目標(biāo)，而前一階段的生活狀態(tài)對后期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要影響，甚至起著決定性作用。兒童處于人生發(fā)展的早期或“上游”階段，在這一階段發(fā)生的各種重要事件將會(huì)影響兒童的一生，弗洛伊德的精神分析理論系統(tǒng)地證明了這一論斷。同時(shí)，由于兒童生理和心理的不成熟性，思維和認(rèn)知水平較低，在情感上又表現(xiàn)出依賴成人的傾向，自我發(fā)展的獨(dú)立性較弱，這些階段性特點(diǎn)從另一層面表明兒童比成人更具發(fā)展的潛能和可塑性，對兒童的干預(yù)通?？梢赃_(dá)到事半功倍的效果。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，世界各國普遍強(qiáng)調(diào)兒童早期教育的重要性，認(rèn)為兒童早期投資具有高回報(bào)性，是國家財(cái)富積累的重要方式。當(dāng)前，中國兒童早期干預(yù)的供給和需求矛盾日益彰顯，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，堅(jiān)持“上游干預(yù)”原則，消除兒童在生命早期階段面臨的風(fēng)險(xiǎn)，為他們提供良好的起點(diǎn)和平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。在政策設(shè)計(jì)時(shí)，優(yōu)先考慮兒童的需求，力爭兒童利益的最大化。就困境兒童而言，須從源頭梳理困境的類型、程度及結(jié)果，以預(yù)防和減少致困因素的產(chǎn)生，阻礙困境的代際傳遞，從根本上化解兒童面臨的多重風(fēng)險(xiǎn)。

三、風(fēng)險(xiǎn)：多重致困因素下的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)評估

作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，安徽省是全國農(nóng)村勞動(dòng)力輸出的主力軍，農(nóng)村人口流動(dòng)的背后，帶來的是廣大農(nóng)村家庭兒童生活的不穩(wěn)定性。截止2018年底，安徽省共有73.6萬農(nóng)村留守兒童和40多萬流動(dòng)兒童，有近80萬殘疾兒童和26 855名孤兒。①數(shù)據(jù)來源于民政部《2018年農(nóng)村留守兒童數(shù)據(jù)》和安徽省民政廳統(tǒng)計(jì)資料。兒童由于特有的身心“弱勢”特點(diǎn)，是風(fēng)險(xiǎn)最易發(fā)生的群體，調(diào)查顯示，安徽省困境兒童致困因素多樣化，處于多重風(fēng)險(xiǎn)之中。

（一）生存風(fēng)險(xiǎn)

困境兒童的生存風(fēng)險(xiǎn)往往源自原生家庭，由于家庭經(jīng)濟(jì)貧困、監(jiān)護(hù)缺失，致使兒童固有的生命權(quán)和健康權(quán)得不到保障，對于孤兒、殘疾和重病兒童來說，他們的家庭生活大多比較困難。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然安徽省政府規(guī)定社會(huì)散居孤兒的月基本生活補(bǔ)助不低于900元，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)孤兒的月基本生活補(bǔ)助不低于1 300元，但這也是孤兒的全部生活來源。在物價(jià)持續(xù)上漲的今天，有限的現(xiàn)金補(bǔ)助并不能從根本上緩解孤兒的貧困狀態(tài)。而對于那些殘障及重病兒童，巨額的醫(yī)療、保健和康復(fù)訓(xùn)練費(fèi)用，無疑是這些兒童家庭一項(xiàng)難以承受的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。特別是一些父母和兒童均存在不同程度殘障的家庭，因?yàn)槿狈φ趧?dòng)力，家庭的基本生活尤為艱辛。此外，監(jiān)護(hù)缺失、監(jiān)管不力也是困境兒童面臨生存風(fēng)險(xiǎn)的重要原因，由于缺乏父母有效引導(dǎo)，家庭保護(hù)意識(shí)淡薄，困境兒童易和社會(huì)不良風(fēng)氣沾染。近年來，不時(shí)發(fā)生對困境兒童的人身侵犯和意外傷害事件，應(yīng)予以重視。

（二）發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)

發(fā)展權(quán)是困境兒童權(quán)益保護(hù)的核心，也是我國兒童福利的目標(biāo)。促進(jìn)兒童發(fā)展，從根本上來說，就是要讓兒童充分發(fā)展其潛能，享有正常的教育過程。而廣大困境兒童由于自身和家庭資源匱乏，并不能和其他兒童一樣，享有平等的受教育機(jī)會(huì)和社會(huì)化發(fā)展。大多困境兒童的監(jiān)護(hù)人文化程度不高，對教育的重視度不夠，部分監(jiān)護(hù)人本身就患有嚴(yán)重疾病或精神障礙，對他們來說，解決吃飽穿暖問題已屬不易，更談不上對孩子學(xué)業(yè)的關(guān)注和輔導(dǎo)了。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，困境兒童成績差、在學(xué)校被邊緣化現(xiàn)象明顯，無法實(shí)現(xiàn)教育的“可獲得性”和“可進(jìn)入性”。相對于正常家庭中“以兒童為中心，以學(xué)業(yè)為核心”的基本模式而言，困境兒童則承擔(dān)了更多的家庭負(fù)擔(dān)。部分困境兒童承包了家中的多數(shù)家務(wù)勞動(dòng)，以致學(xué)習(xí)時(shí)間被無限占用，還有些困境兒童由于自身智力障礙，學(xué)習(xí)困難甚至輟學(xué)在家。這些因自身和家庭環(huán)境原因?qū)е碌睦Ь硟和诮逃蹙捅憩F(xiàn)出與正常兒童完全不同的發(fā)展空間，將會(huì)影響其未來一生的思維方式和人生格局。

（三）參與風(fēng)險(xiǎn)

從社會(huì)排斥的理論分析框架來看，任何阻礙兒童生存發(fā)展的因素，諸如監(jiān)護(hù)不力、家庭貧困、教育缺失等造成的兒童遭受社會(huì)歧視、人際交往困難等，均可視為參與風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式。兒童期是個(gè)體社會(huì)化的重要階段，單親兒童和留守兒童由于父母一方或雙方缺位，導(dǎo)致兒童成長過程中“重要他人”的缺失，容易引起自我性別認(rèn)知障礙和性別角色失??；流動(dòng)兒童由于長期流離失所的生活環(huán)境，常常遭遇求學(xué)障礙，導(dǎo)致兒童安全感缺失，人際關(guān)系不良，社會(huì)融入能力低下；而對于一些殘障和重病兒童而言，在面臨自身身體康復(fù)、參與社會(huì)正?；顒?dòng)的困境之外，還要面對社會(huì)的忽視、嘲諷和歧視，在心理上承受著較大壓力，這些消極情緒將進(jìn)一步阻礙其參與社會(huì)的能力，進(jìn)而導(dǎo)致個(gè)人發(fā)展的停滯或后退。

（四）受保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)

兒童由于弱小理應(yīng)受到保護(hù)，困境兒童由于自身和家庭的特殊性更應(yīng)獲得國家、學(xué)校、家庭等方面的保護(hù)性制度安排。盡管兒童保護(hù)理念被廣泛認(rèn)同，但困境兒童的受保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)仍然凸顯，現(xiàn)實(shí)中，有關(guān)困境兒童保護(hù)和救助的立法并不完善，現(xiàn)有的《未成年人保護(hù)法》《義務(wù)教育法》等有關(guān)法律因過于宏觀而缺乏操作性，其他有關(guān)兒童保護(hù)的法律“碎片化”地分布在政府的不同行政部門中，難以形成有效的制度合力。同時(shí)，我國專門針對困境兒童保護(hù)救助的立法尚未出臺(tái)，立法的滯后性導(dǎo)致對困境兒童權(quán)益保護(hù)的實(shí)際工作開展因缺乏有力支撐而持久性不足。就兒童保護(hù)組織而言，中國尚未建立專門從事兒童保護(hù)工作的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，相關(guān)工作被分散在政府各類機(jī)構(gòu)和社團(tuán)組織中，各部門在工作范圍、工作內(nèi)容和方式上往往缺乏整體性社會(huì)認(rèn)知，再加上服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)程度較低，實(shí)際保障效能不足，并不能完全滿足困境兒童的需求，困境兒童的社會(huì)保護(hù)水平亟需提高。

四、保護(hù)：基于不同風(fēng)險(xiǎn)等級的分級保護(hù)策略

兒童保護(hù)水平是一個(gè)國家社會(huì)發(fā)展和文明程度的標(biāo)志。加強(qiáng)困境兒童的保護(hù)研究和探索，有助于推動(dòng)我國適度普惠型兒童福利制度的建設(shè)，對社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)和發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。為實(shí)現(xiàn)安徽省困境兒童的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和保護(hù)干預(yù)，基于當(dāng)前困境兒童的不同需要和風(fēng)險(xiǎn)級別，需設(shè)計(jì)出有針對性的分級保護(hù)策略。

（一）制定困境兒童的風(fēng)險(xiǎn)級別劃分標(biāo)準(zhǔn)

長期以來，學(xué)界對困境兒童的研究主要集中于困境的類別區(qū)分，而對困境的風(fēng)險(xiǎn)級別劃分關(guān)注度不夠。事實(shí)上，即便是同一類型困境兒童，他們面臨的風(fēng)險(xiǎn)級別也不一樣，按類型保護(hù)顯然不能完全滿足所有困境兒童的風(fēng)險(xiǎn)防范和干預(yù)要求，合理的兒童保護(hù)策略應(yīng)視困境兒童的風(fēng)險(xiǎn)級別給予不同的介入手段。結(jié)合安徽省困境兒童現(xiàn)狀和實(shí)地需求評估結(jié)果，本研究制定出不同類別困境兒童的風(fēng)險(xiǎn)級別劃分標(biāo)準(zhǔn)（詳見表1）。鑒于“困境”本身具有復(fù)雜性和相對性，這種劃分將是一個(gè)不斷豐富和完善的動(dòng)態(tài)過程。

（二）根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)級別設(shè)計(jì)分級保護(hù)策略

針對各類別困境兒童的風(fēng)險(xiǎn)級別，本研究設(shè)計(jì)出分級保護(hù)策略。對處于一級風(fēng)險(xiǎn)之下的困境兒童，需要立即解除脅迫，實(shí)施解救，終止和減輕風(fēng)險(xiǎn)危害，并提請公安機(jī)關(guān)對脅迫者追究法律責(zé)任，對“遭受家庭暴力”的一級風(fēng)險(xiǎn)困境兒童，應(yīng)采取強(qiáng)制措施，變更監(jiān)護(hù)人，將兒童脫離暴力、虐待家庭環(huán)境；對處于二級風(fēng)險(xiǎn)之下的困境兒童，應(yīng)向困境兒童及其家庭提供困難幫助，鏈接資源，增強(qiáng)困境兒童家庭和監(jiān)護(hù)人的權(quán)能，對二級風(fēng)險(xiǎn)“監(jiān)護(hù)缺失”兒童，需要參照散居孤兒基本生活費(fèi)一定比例發(fā)放生活補(bǔ)助，對二級風(fēng)險(xiǎn)“流浪乞討”兒童，要幫助其回歸家庭，報(bào)告基層社會(huì)組織和其他監(jiān)護(hù)人，減少和預(yù)防未成年人違法犯罪；對處于三級風(fēng)險(xiǎn)之下的困境兒童，應(yīng)給予困境兒童更多的家庭和社會(huì)關(guān)愛，并由社會(huì)力量介入幫扶，提供社會(huì)支持，需要培訓(xùn)、教育監(jiān)護(hù)人，提高撫育孩子的能力，促進(jìn)孩子的身心健康發(fā)展。

表1 安徽省不同類別困境兒童的風(fēng)險(xiǎn)等級劃分

（三）強(qiáng)化分級保護(hù)實(shí)踐的監(jiān)管和評估

有效監(jiān)管和評估是判斷困境兒童保護(hù)實(shí)踐有效性的一項(xiàng)重要指標(biāo)，政府不僅承擔(dān)執(zhí)行角色和提供財(cái)政支持，還應(yīng)發(fā)揮監(jiān)管和評估功能。兒童由于心智水平低下，難以判別個(gè)人合法權(quán)益維護(hù)的實(shí)際效用，政府應(yīng)強(qiáng)化對“困境兒童”監(jiān)護(hù)人及相關(guān)福利組織監(jiān)督管理的責(zé)任定位，從兒童檔案的建立、風(fēng)險(xiǎn)級別的劃分，到財(cái)政撥款的使用、各責(zé)任主體職責(zé)的履行，都需充分體現(xiàn)其監(jiān)管責(zé)任。在兒童檔案建立方面，要充分了解困境兒童的現(xiàn)狀，做好需求評估、心理測試、風(fēng)險(xiǎn)評估等工作，建立清晰的基本信息資料庫，完善網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)平臺(tái)。在兒童保護(hù)實(shí)踐評估方面，第三方機(jī)構(gòu)通過政府采購服務(wù)進(jìn)行專業(yè)評估，內(nèi)容包括但不限于資金使用情況、監(jiān)護(hù)人或機(jī)構(gòu)責(zé)任落實(shí)情況、兒童保護(hù)滿意度情況等。采取與評估效果相掛鉤的資金管理模式，實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理和及時(shí)監(jiān)控，確保每一名困境兒童都能平等、有效地實(shí)現(xiàn)其生存、發(fā)展、受保護(hù)和參與的權(quán)利。