王燕 陳偉光

摘 要：近年來(lái)，美歐在非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易救濟(jì)條款之外，積極建構(gòu)國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)中立、反技術(shù)當(dāng)?shù)鼗徒箙R率操縱等市場(chǎng)扭曲條款，引發(fā)中國(guó)與美歐的制度之爭(zhēng)。中國(guó)先后在WTO下就替代國(guó)比價(jià)方法、一國(guó)一稅、雙重救濟(jì)、反補(bǔ)貼外部基準(zhǔn)、公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定等問(wèn)題積極維權(quán)，并在區(qū)域協(xié)定下對(duì)不利于中國(guó)的貿(mào)易救濟(jì)條款和國(guó)企條款進(jìn)行保留。但中國(guó)與美歐的制度之爭(zhēng)存在非體系性和被動(dòng)性的缺陷，并受制于既往締約的不精細(xì)，需在未來(lái)的締約中改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì);貿(mào)易扭曲;制度之爭(zhēng)

中圖分類號(hào)：D822.5;D822.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2019）10-0018-11

自中國(guó)入世以來(lái)，反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查中的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題屢屢引發(fā)中美歐貿(mào)易摩擦。中美歐圍繞反傾銷替代國(guó)制度、一國(guó)一稅、反補(bǔ)貼外部基準(zhǔn)及公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定等貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則，在WTO下多次交鋒。2017年以來(lái)，中美歐之間的制度之爭(zhēng)更是升級(jí)為市場(chǎng)扭曲之爭(zhēng)，由單一的貿(mào)易救濟(jì)問(wèn)題延伸至國(guó)企規(guī)制、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓以及匯率操縱等諸方面。美歐修改國(guó)內(nèi)法，將非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)反傾銷規(guī)則易名為市場(chǎng)扭曲規(guī)則，同時(shí)在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中，針對(duì)中國(guó)制定了國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)中立、禁止技術(shù)當(dāng)?shù)鼗蛥R率操縱等條款。與傳統(tǒng)的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則相比，這些規(guī)則不以非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家認(rèn)定為前提，對(duì)進(jìn)口國(guó)認(rèn)定的市場(chǎng)扭曲行為進(jìn)行規(guī)制，兼含貿(mào)易救濟(jì)的“防御型”規(guī)則和直接約束市場(chǎng)主體及政府行為的“進(jìn)攻型”規(guī)則。

美歐在非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則之外，積極建構(gòu)國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)中立、禁止技術(shù)當(dāng)?shù)鼗?、匯率操縱等市場(chǎng)扭曲條款，制約了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鑒于此，本文梳理美歐擴(kuò)張非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則、創(chuàng)制市場(chǎng)扭曲規(guī)則的進(jìn)路，探討其制定市場(chǎng)扭曲新規(guī)的國(guó)際政治與法律根源，進(jìn)而分析中國(guó)在多邊及區(qū)域貿(mào)易協(xié)定下的規(guī)則之爭(zhēng)，評(píng)價(jià)中國(guó)制度維權(quán)與競(jìng)爭(zhēng)的成效并提出相應(yīng)的建議。

一、美歐對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)扭曲規(guī)則的建構(gòu)

非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條款原為二十世紀(jì)冷戰(zhàn)時(shí)期遺留下來(lái)的貿(mào)易救濟(jì)條款，當(dāng)前頻頻為美歐所用，并與國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)中立、禁止技術(shù)當(dāng)?shù)鼗蛥R率操縱等條款，一道成為美歐市場(chǎng)扭曲規(guī)則體系的一部分。

（一）非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的起源和運(yùn)用

非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則產(chǎn)生于美國(guó)的反傾銷實(shí)踐，于20世紀(jì)50年代納入至《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》（GATT）中。1954至1955年，GATT成員方對(duì)反傾銷制度進(jìn)行審議，申請(qǐng)入關(guān)的捷克斯洛伐克代表建議對(duì)GATT第6.1條進(jìn)行修改，以便進(jìn)口國(guó)在反傾銷調(diào)查中適用第三國(guó)價(jià)格來(lái)確定國(guó)營(yíng)壟斷貿(mào)易產(chǎn)品的正常價(jià)值。在美國(guó)的主導(dǎo)下，GATT成員方最終以注釋形式對(duì)第6.1條增加了一條說(shuō)明，指出“應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，遇有國(guó)家壟斷貿(mào)易全部或大體壟斷貿(mào)易并固定國(guó)內(nèi)價(jià)格的情形，在為第1款目的確定可比價(jià)格時(shí)，會(huì)有特殊困難，締約方會(huì)覺得有必要考慮這種可能性，即嚴(yán)格與該國(guó)國(guó)內(nèi)價(jià)格作比較并不常常合適”Draft Report to the Contracting Parties， W. 9/231， February 26， 1955; Report of Review Working Party III to Trade other than Restrictions or Tariffs， L/334， March 3， 1955.。這條注釋成為美歐對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家適用反傾銷替代國(guó)比價(jià)方法的依據(jù)。

2001年中國(guó)入世，中國(guó)《入世議定書》主要在中美雙邊談判下形成。其第15節(jié)a項(xiàng)第i目針對(duì)反傾銷措施規(guī)定，“如果中國(guó)生產(chǎn)企業(yè)能夠明確證明生產(chǎn)該同類產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)在制造、生產(chǎn)和銷售該產(chǎn)品方面具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件，則適用中國(guó)價(jià)格進(jìn)行比較”。第ii目進(jìn)一步說(shuō)明，“中國(guó)生產(chǎn)企業(yè)不能明確證明生產(chǎn)同類產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)在制造、生產(chǎn)和銷售該產(chǎn)品方面具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件，則該WTO進(jìn)口成員可使用不依據(jù)與中國(guó)國(guó)內(nèi)價(jià)格或成本進(jìn)行嚴(yán)格比較的方法”。同時(shí)，美歐預(yù)期中國(guó)在過(guò)渡期內(nèi)將形成與西方同質(zhì)的經(jīng)濟(jì)模式，15節(jié)d項(xiàng)設(shè)置了豁免和退出條款，規(guī)定“中國(guó)政府根據(jù)進(jìn)口方國(guó)內(nèi)法證明為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，15節(jié)整體失效，無(wú)論如何，a項(xiàng)ii目的規(guī)定應(yīng)在加入之日后15年終止”。

美國(guó)首起有記載的對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家反傾銷替代國(guó)措施發(fā)生于1960年Bicycles from Czechoslovakia， 25 Fed. Reg. 6657， 1960.，但正式的立法回應(yīng)出現(xiàn)在《1974年貿(mào)易法》中?！?979年貿(mào)易法》補(bǔ)充了“替代國(guó)生產(chǎn)要素”比價(jià)方法，即在計(jì)算產(chǎn)品正常價(jià)值時(shí)，以替代國(guó)生產(chǎn)要素價(jià)格構(gòu)成產(chǎn)品價(jià)格。1988年，《貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)綜合法》進(jìn)一步確立替代國(guó)生產(chǎn)要素比價(jià)方法在適用中優(yōu)先于替代國(guó)比價(jià)方法，制定了“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”認(rèn)定的六要素六要素包括貨幣可兌換程度、勞資談判水平、外資準(zhǔn)入程度、政府對(duì)生產(chǎn)資料控制程度及其它因素。屠新泉、蘇驍：《中國(guó)的“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”與中美關(guān)系》，《美國(guó)研究》2016年第3期。，并采納混合標(biāo)準(zhǔn)，倘若非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家企業(yè)，能證明相關(guān)價(jià)格為市場(chǎng)主導(dǎo)價(jià)格，則可不適用替代國(guó)價(jià)格Oscillating Fans and Ceiling Fans from the Peoples Republic of China， 56 Fed. Reg. 25， 664， 25， 667， Dept of Comm.，Jun. 5， 1991; Wentong Zheng， “Trade Law Response to Chinas Rise”， Berkeley Journal of International Law， Vol. 34， No. 2， 2016， p. 121.。歐盟首個(gè)授權(quán)成員方對(duì)國(guó)營(yíng)國(guó)家適用反傾銷替代國(guó)制度的法規(guī)產(chǎn)生于1968年Council Dec. （74/652/EEC）.。1979年，歐盟貿(mào)易救濟(jì)法規(guī)首次出現(xiàn)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的稱呼Council Regulation 1681/79.，并對(duì)中國(guó)適用替代國(guó)比價(jià)方法。1998年，歐盟第905/98號(hào)條例向中國(guó)提供臨時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)待遇，前提是中國(guó)生產(chǎn)商可證明所涉領(lǐng)域符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀況。此后，第384/96號(hào)條例和第1036/2015號(hào)條例，對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中WTO成員方執(zhí)行附條件的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)待遇，要求企業(yè)證明所涉行業(yè)或部門符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征，如不能證明則適用替代國(guó)價(jià)格蔣小紅：《中國(guó)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”待遇之后的傾銷計(jì)算方法——解析歐盟貿(mào)易救濟(jì)立法的最新發(fā)展》，《國(guó)際法研究》2017年第4期;Regulation （Eu） 2016/1036 of the European Parliament and of the Council of 8 June 2016， Art. 2.7， http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/？uri=CELEX：32016R1036#ntc6-L_2016176EN.01002101-E0006。。

針對(duì)反補(bǔ)貼措施，GATT并沒(méi)有針對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家進(jìn)行特別說(shuō)明。但在美國(guó)-軟木（IV）案中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，在確定投入物合理價(jià)格時(shí)，出口國(guó)產(chǎn)品價(jià)格如因政府在產(chǎn)品供應(yīng)中的主導(dǎo)性作用被扭曲時(shí)，調(diào)查機(jī)構(gòu)可適用第三國(guó)基準(zhǔn)價(jià)格以確定產(chǎn)品供應(yīng)是否有充足的價(jià)格支撐Report of the Appellate Body， US-Final Countervailing Duty Determination with Respect to Certain Softwood Lumber from Canada， para. 90， WT/DS257/AB/R， Jan. 19， 2004; Wentong Zheng， “The Pitfalls of the （Perfect） Market Benchmark： The Case of Countervailing Duty Law”， Social Science Electronic Publishing， Vol. 19， No. 4， 2010， pp. 8-35.。由此，進(jìn)口國(guó)可在反補(bǔ)貼調(diào)查中，對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家適用外部基準(zhǔn)。中國(guó)《入世議定書》第15（b）條進(jìn)一步明確說(shuō)明，成員方在適用SCM協(xié)定第14條遇有特殊困難，可適用考慮到中國(guó)國(guó)內(nèi)現(xiàn)有情況和條件并非總能用作適當(dāng)基準(zhǔn)這一可能性的確定和衡量補(bǔ)貼利益的方法。

2007年后，美國(guó)開始對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家執(zhí)行反補(bǔ)貼措施，并于2012年制定了針對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查的《H. R. 4105法案》。歐盟雖在1979年便制定了非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的反補(bǔ)貼法規(guī)Council Regulation 3014/79.，但直至2010年，歐盟才依據(jù)第597/2009號(hào)條例對(duì)中國(guó)發(fā)起了第一起反補(bǔ)貼調(diào)查Council Implementing Regulation 452/2011， Imposing a Definitive Anti-Subsidy Duty on Imports of Coated Fine Paper Originating in the Peoples Republic of China， 2011 O. J. （L 128） 18.。

（二）非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則向市場(chǎng)扭曲規(guī)則的擴(kuò)張

隨著中國(guó)的崛起及中美歐非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)端頻起，美歐將非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)反傾銷法規(guī)擴(kuò)張適用至市場(chǎng)扭曲情形下，并全面構(gòu)建國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)中立、禁止技術(shù)當(dāng)?shù)鼗蛥R率操縱等規(guī)則。

1.市場(chǎng)扭曲貿(mào)易救濟(jì)條款對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條款的替代

2015年，美國(guó)《貿(mào)易優(yōu)惠拓展法》調(diào)整貿(mào)易救濟(jì)措施，規(guī)定非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并非替代國(guó)比價(jià)方法適用前提，只要“材料、布料或其它類型的加工品并不反映正常貿(mào)易過(guò)程中的生產(chǎn)成本，行政當(dāng)局便可使用本節(jié)另一種計(jì)算方法或其它任何計(jì)算方法”Trade Preference Promotion Act， 19 USC 2101， Section 504， https：//www.congress.gov/114/plaws/publ27/PLAW-114publ27.pdf.。至此，替代國(guó)比價(jià)方法的適用范圍不再局限于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，向市場(chǎng)扭曲條款轉(zhuǎn)型。

同樣的立法回應(yīng)出現(xiàn)在歐盟2017年的第2321號(hào)條例中。第2321號(hào)條例將替代國(guó)價(jià)格易名為“代表國(guó)價(jià)格構(gòu)成”規(guī)則，回避非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的認(rèn)定，以重大市場(chǎng)扭曲作為特殊比價(jià)方法的適用條件。重大市場(chǎng)扭曲指“價(jià)格和成本，包括原材料和能源價(jià)格基于政府的重大干擾而非自由市場(chǎng)運(yùn)作，判斷依據(jù)為國(guó)家對(duì)企業(yè)的所有或控制、價(jià)格干預(yù)、法律完備性、工資成本、金融獲取等因素”Regulation （EU） 2017/2321 of the European Parliament and of the Council， December 12， 2017.。

可見，在《中國(guó)入世議定書》第15節(jié)d項(xiàng)規(guī)定的a項(xiàng)ii目失效的時(shí)間節(jié)點(diǎn)前后，美歐均制定了反傾銷新規(guī)，回避了非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的認(rèn)定，以更廣泛的市場(chǎng)扭曲反傾銷規(guī)則替代適用。

2.國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則

美歐認(rèn)為，中國(guó)國(guó)企在戰(zhàn)略及支柱行業(yè)中占據(jù)主導(dǎo)和重要地位，并在新興產(chǎn)業(yè)中影響力漸強(qiáng)，它們?cè)阢y行貸款、稅收、政府補(bǔ)貼以及資本注入方面具有的優(yōu)勢(shì)扭曲了國(guó)際貿(mào)易Andrew Szamosszegi and Cole Kyle， “An Analysis of State-owned Enterprises and State Capitalism in China 2011”， http：//www.bollettinoadapt.it/old/files/document/14786CapitalTradeSOES.pdf.。由此，美歐在“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）、《歐加經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易協(xié)定》（CETA）及《美國(guó)-墨西哥-加拿大協(xié)定》（USMCA）中制定了相應(yīng)條款。

首先，美歐在貿(mào)易協(xié)定中制定商業(yè)考慮、非歧視、非商業(yè)援助、信息披露等實(shí)體和程序規(guī)則，避免國(guó)企商業(yè)及公共職能行為對(duì)國(guó)際貿(mào)易的扭曲。尤其是美式協(xié)定對(duì)非商業(yè)援助義務(wù)的規(guī)定，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出SCM協(xié)定所限定的貨物貿(mào)易補(bǔ)貼，對(duì)服務(wù)貿(mào)易補(bǔ)貼及投資補(bǔ)貼一并進(jìn)行規(guī)制。國(guó)企信息披露要求和爭(zhēng)端解決機(jī)制規(guī)定則突破舉證困境，增強(qiáng)了國(guó)企義務(wù)的可執(zhí)行性。

其次，美國(guó)在TPP及USMCA國(guó)企章節(jié)中積極回應(yīng)WTO下中美貿(mào)易爭(zhēng)端的敗點(diǎn)，制定了多項(xiàng)具有針對(duì)中國(guó)的條款。美國(guó)在非商業(yè)援助（補(bǔ)貼）的定義中重申政府控制論，回避SCM協(xié)定下補(bǔ)貼主體須為“公共機(jī)構(gòu)”的要求，創(chuàng)設(shè)國(guó)企交叉補(bǔ)貼規(guī)則，為中資國(guó)有銀行及國(guó)有企業(yè)構(gòu)成補(bǔ)貼主體掃清制度障礙，甚至使私人企業(yè)也可成為補(bǔ)貼主體TPP， Art. 17.6.。USMCA協(xié)定還將中國(guó)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、國(guó)企改革中采納的宏觀政策作為禁止型補(bǔ)貼全數(shù)納入規(guī)制，禁止政府向國(guó)企發(fā)放貸款、向虧損國(guó)企注資或?qū)嵤﹤D(zhuǎn)股等措施USMCA， Art. 22.6.。

最后，在投資章節(jié)，既往國(guó)際投資爭(zhēng)端并不以投資者的國(guó)有或私有來(lái)源區(qū)別投資者待遇，但USMCA規(guī)定，成員方境內(nèi)來(lái)自于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的國(guó)有企業(yè)，不得對(duì)東道國(guó)發(fā)起國(guó)際投資仲裁USMCA， Chapter 14， Annex 14-D.。

3.禁止技術(shù)當(dāng)?shù)鼗拖拗仆赓Y并購(gòu)的條款

2018年，美國(guó)發(fā)布《特殊301報(bào)告》，指出強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓和技術(shù)當(dāng)?shù)鼗胧┰诩夹g(shù)許可和私人商業(yè)安排中產(chǎn)生了市場(chǎng)扭曲，導(dǎo)致美國(guó)企業(yè)在政府強(qiáng)制或施壓下向國(guó)內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)和有價(jià)值商業(yè)信息US 2018 Special 301 Report， USTR， pp. 16-17， https：//ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/2018%20Special%20301.pdf.，故聯(lián)合歐盟在國(guó)內(nèi)法及區(qū)域協(xié)定中制定限制中資企業(yè)獲取技術(shù)的條款。

首先，美歐在區(qū)域貿(mào)易或投資協(xié)定中制定了禁止技術(shù)當(dāng)?shù)鼗瘲l款。美國(guó)早在NAFTA協(xié)定第1106條中，便禁止東道國(guó)政府實(shí)施各類強(qiáng)制型技術(shù)當(dāng)?shù)鼗胧?。但早期技術(shù)當(dāng)?shù)鼗瘲l款反映了南北國(guó)家對(duì)技術(shù)獲取行為合法性的不同認(rèn)定，并不具有對(duì)中國(guó)的針對(duì)性。近年來(lái)，隨著中美矛盾的升級(jí)，美國(guó)2012年《雙邊投資協(xié)定范本》及簽署的貿(mào)易協(xié)定，將禁止的技術(shù)當(dāng)?shù)鼗胧U(kuò)充至非強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓措施2012 U.S. Model BIT， Art. 8， P. 1（f）， （h）.，旨在回應(yīng)中國(guó)投資準(zhǔn)入時(shí)的合資要求及鼓勵(lì)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的稅收優(yōu)惠等。歐式協(xié)定如CETA，亦禁止各類強(qiáng)制或非強(qiáng)制性技術(shù)當(dāng)?shù)鼗胧?，禁止投資準(zhǔn)入時(shí)的合資要求等CETA， Article 8.4.。

其次，美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)政府指使企業(yè)系統(tǒng)性收購(gòu)美國(guó)公司和資產(chǎn)以獲取尖端技術(shù)2018 Special 301 Report， p. 44.，扭曲了國(guó)際貿(mào)易。2018年，特朗普政府以國(guó)家安全為名，簽署《外資風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)代化審查法案》，將美國(guó)外資投資委員會(huì)的投資和并購(gòu)審查權(quán)限擴(kuò)充至任何可能獲取美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或美國(guó)公民敏感信息的非控股投資，提升投資并購(gòu)主動(dòng)披露要求Foreign Investment Risk Review Modernization Act （FIRRMA）， Sec. 101.。2017年9月，歐盟效仿美國(guó)制定了新投資審查框架，收緊了涉及關(guān)鍵行業(yè)和關(guān)鍵技術(shù)的外資并購(gòu)審查要求Regulation of the European Parliament and of the Council： Establishing A Framework For Screening of Foreign Direct Investments into the European Union， Art. 4.。

4.匯率操縱條款

競(jìng)爭(zhēng)性匯率貶值會(huì)改變貿(mào)易條件，扭曲國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。但匯率條款一直屬于國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的管轄范圍，1988年，美國(guó)《貿(mào)易綜合競(jìng)爭(zhēng)法》僅授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)與其認(rèn)定的匯率操縱國(guó)家展開雙邊談判或提交IMF處理The 1988 US Omnibus Trade and Competitiveness Act， Title XIII.。美國(guó)學(xué)界和智庫(kù)則游說(shuō)政府采用貿(mào)易措施解決匯率問(wèn)題，呼吁美國(guó)就中國(guó)匯率操縱問(wèn)題制定新政策，包括向WTO提起爭(zhēng)端。2015年，美國(guó)《兩黨貿(mào)易促進(jìn)及優(yōu)先法案》將匯率操縱條款的制定，納入美國(guó)貿(mào)易協(xié)定談判目標(biāo)The Bill of Bipartisan Congressional Trade Priorities and Accountability Act of 2015， S2（5）， （7）， （17）， https：//www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-bill/995/text.。2018年，USMCA首次制定匯率操縱條款，禁止締約方為獲取不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)操縱匯率或國(guó)際貨幣體系或?qū)嵤└?jìng)爭(zhēng)性貶值或設(shè)定目標(biāo)匯率，對(duì)匯率市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù);締約方須建立和保持市場(chǎng)匯率體制，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)基本面，以增強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)和匯率的穩(wěn)定性。USMCA協(xié)定還制定了詳細(xì)的透明度和報(bào)告義務(wù)，要求締約方承諾確保貨幣政策的透明度，每月披露外匯儲(chǔ)備及政府對(duì)現(xiàn)貨及期貨市場(chǎng)的干預(yù)措施，每季度披露證券投資的結(jié)余以及出口和進(jìn)口措施USMCA， Art. 33.4-33.8.。

此外，禁止或限制締約方與非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家開展貿(mào)易談判的條款也出現(xiàn)在USMCA協(xié)定中USMCA， Art. 32.10.?？梢?，在應(yīng)對(duì)中國(guó)崛起的過(guò)程中，美歐已不能滿足非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易積極條款的單一適用，而以中國(guó)市場(chǎng)存在扭曲為由，大量建構(gòu)國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)中立、禁止技術(shù)當(dāng)?shù)鼗蛥R率操縱等條款。

二、美歐建構(gòu)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)扭曲規(guī)則的根源

國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則不僅僅是人類理性的產(chǎn)物，亦是權(quán)力實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是多元橫向國(guó)際社會(huì)規(guī)則之治的載體。美歐在傳統(tǒng)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則之外，積極構(gòu)建市場(chǎng)扭曲規(guī)則，存在復(fù)雜的國(guó)際政治和法律原因。

（一）美歐建構(gòu)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)扭曲規(guī)則的政治根源

首先，中國(guó)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式打破了資本主義經(jīng)濟(jì)模式的壟斷性，成為美歐構(gòu)建各類非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或市場(chǎng)扭曲規(guī)則的直接原因。當(dāng)前，中國(guó)開創(chuàng)了與美歐迥異的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，不僅建立了發(fā)達(dá)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)，還建立了活躍并富有競(jìng)爭(zhēng)力的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。政府與市場(chǎng)在資源配置中均起到重要的作用Mark Wu， “The China Inc Challenge to Global Trade Governance”， Harvard International Law Journal， Vol. 57， No. 2， 2016， p. 265.。盡管中國(guó)的發(fā)展模式存在轉(zhuǎn)型國(guó)家的共同問(wèn)題，但也避免了私有制經(jīng)濟(jì)模式下的決策遲延、資源分散等問(wèn)題，對(duì)不少發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)生了吸引力。西方學(xué)者擔(dān)憂私有化、自由化和市場(chǎng)化為主旨的“華盛頓共識(shí)”受到“北京共識(shí)”的沖擊John Williamson， “Is the ‘Beijing Consensus Now Dominant”， Asia Policy， Vol. 13， No. 1， 2012， p. 3.，將中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式貼上“國(guó)家資本主義”或“舉國(guó)皆企業(yè)”等標(biāo)簽Mark Wu， “The China Inc Challenge to Global Trade Governance”， Harvard International Law Journal， Vol. 57， No. 2， 2016， p. 265.，鼓吹中國(guó)政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，通過(guò)各類貿(mào)易救濟(jì)、國(guó)企、技術(shù)轉(zhuǎn)移及匯率等條款，克制中國(guó)發(fā)展模式的擴(kuò)張。

其次，美歐經(jīng)濟(jì)實(shí)力的下降，促使其產(chǎn)生了貿(mào)易保護(hù)主義情緒，加速了非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的擴(kuò)張和各項(xiàng)市場(chǎng)扭曲規(guī)則的形成。2001年，中國(guó)入世時(shí)全球貿(mào)易份額僅占1.3%，2018年這個(gè)比例已上漲至近12%。中美貿(mào)易逆差亦由2000年中國(guó)入世前夕的819億美元攀升至2015年的3340億美元“The Presidents 2017 Trade Policy Agenda”， https：//ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2017/march/annualreport17.。貿(mào)易逆差及經(jīng)濟(jì)下滑使美歐頻頻濫用國(guó)內(nèi)貿(mào)易救濟(jì)措施。2007年之前，美國(guó)僅對(duì)中國(guó)發(fā)起反傾銷調(diào)查。2007年后，美歐在貿(mào)易保護(hù)主義壓力下對(duì)中國(guó)發(fā)起雙反調(diào)查，以中國(guó)不存在真正市場(chǎng)為由，在反傾銷調(diào)查中適用非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)替代國(guó)比價(jià)方法，同時(shí)又以中國(guó)存在市場(chǎng)為由進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查Wentong Zheng， “Trade Law Response to Chinas Rise”， Berkeley Journal of International Law， Vol. 34， No. 2， 2016， p. 117.。國(guó)企、技術(shù)轉(zhuǎn)讓以及匯率操縱條款等莫不如此，均因國(guó)內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義情緒的發(fā)酵而加速形成。

最后，中國(guó)的崛起動(dòng)搖了美國(guó)在全球貿(mào)易治理中的制度領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，促使美歐構(gòu)建各類市場(chǎng)扭曲規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)制度再平衡。中國(guó)躍升為貿(mào)易大國(guó)，被邀進(jìn)入WTO綠屋談判，并積極運(yùn)用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)美歐發(fā)起反傾銷、反補(bǔ)貼之訴。在西方學(xué)者看來(lái)，中國(guó)逐漸從局外人成為WTO制度的主要運(yùn)用者，使WTO陷入了“既有霸權(quán)與中國(guó)”的二元之爭(zhēng)模式Mark Wu， “The China Inc Challenge to Global Trade Governance”， Harvard International Law Journal， Vol. 57， No. 2， 2016， p. 264.。在WTO之外，中國(guó)亦積極創(chuàng)設(shè)新制度。中國(guó)的制度內(nèi)和制度間競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)美國(guó)不滿李?。骸吨贫戎畱?zhàn)：戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的中美關(guān)系》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第36頁(yè)。。美國(guó)一方面以架空WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制為要挾，施壓WTO進(jìn)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、工業(yè)補(bǔ)貼和國(guó)企規(guī)則的改革張小波、李成：《論<美國(guó)-墨西哥-加拿大協(xié)定>背景、新變化和對(duì)中國(guó)的影響》，《社會(huì)科學(xué)》2019年第5期;王燕：《全球貿(mào)易治理的困境與出路：基于WTO的考察》，《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》2019年第4期。，重建對(duì)WTO制度的領(lǐng)導(dǎo)權(quán);另一方面則在國(guó)內(nèi)法及區(qū)域規(guī)則中營(yíng)建新規(guī)則，應(yīng)對(duì)WTO制度改革失敗后的制度真空。歐盟為平息反自由主義，成為美國(guó)推進(jìn)各項(xiàng)市場(chǎng)扭曲規(guī)則的盟友。

（二）美歐建構(gòu)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)扭曲規(guī)則的國(guó)際法根源

美歐在非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則之外建構(gòu)市場(chǎng)扭曲規(guī)則，亦源于多邊貿(mào)易規(guī)則和非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的內(nèi)在缺陷。

首先，多邊貿(mào)易協(xié)定規(guī)制國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)的條款不足，促使美歐在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定下建構(gòu)各類市場(chǎng)扭曲規(guī)則。戰(zhàn)后美國(guó)根據(jù)本國(guó)資本主義和全球化理念建立了布雷頓森林體系?；贕ATT規(guī)則對(duì)異質(zhì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)國(guó)家不利例如，GATT補(bǔ)貼規(guī)則對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)模式不利。，且初始成員方均為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，故美國(guó)并未針對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家作特殊制度安排。此后，波蘭、羅馬尼亞和捷克斯洛伐克等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家入關(guān)，除了《反傾銷協(xié)定》注釋二，美歐主要借助于《入關(guān)議定書》及《工作組報(bào)告》的特殊條款，限制其出口貿(mào)易。中國(guó)亦不例外。中國(guó)《入世議定書》和《工作組報(bào)告》中的“義務(wù)附加”和“權(quán)利減損”條款，成為美歐偏離WTO非歧視原則、對(duì)中國(guó)行使特殊貿(mào)易救濟(jì)制度的依據(jù)Julia Ya Qin， “Trade， Investment and Beyond： The Impact of WTO Accession on Chinas Legal System”， The China Quarterly， Vol. 97， No. 3， 2007， p. 723.。自始至終，WTO并未就非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題發(fā)起正式談判，導(dǎo)致其有限條款無(wú)力對(duì)中國(guó)元素進(jìn)行特殊規(guī)制。

其次，非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條款的內(nèi)在缺陷，亦促使美歐在其之外建構(gòu)市場(chǎng)扭曲條款。第一，非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則中市場(chǎng)與政府的二分法存在明顯缺陷。非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并非一個(gè)法律命題，其最初含義和指向具有強(qiáng)烈意識(shí)形態(tài)性胡加祥：《非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體與反補(bǔ)貼制度關(guān)系研究》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第2期。。美歐國(guó)內(nèi)法雖確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但這種在市場(chǎng)和政府之間嚴(yán)格區(qū)分的二分法，并不能準(zhǔn)確涵蓋當(dāng)前中國(guó)市場(chǎng)與政府在要素配置中均起重要作用的經(jīng)濟(jì)模式。易言之，即便WTO就非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制定了全面的規(guī)則，這些規(guī)則亦可能在運(yùn)行中因無(wú)法反映中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式而受到質(zhì)疑。第二，非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)反傾銷、反補(bǔ)貼措施為價(jià)格調(diào)整措施，在適用中具有規(guī)制片面、防御手段滯后的弊端，并不能先發(fā)制人地解決美歐所關(guān)注的產(chǎn)能過(guò)剩、國(guó)企優(yōu)勢(shì)等問(wèn)題。美歐當(dāng)前制定市場(chǎng)扭曲規(guī)則，約束中國(guó)政府對(duì)產(chǎn)業(yè)、匯率、資本和能源的宏觀調(diào)控，并對(duì)國(guó)有企業(yè)的商業(yè)及公共職能行為加以規(guī)范，滿足其對(duì)中國(guó)政府、市場(chǎng)主體、生產(chǎn)要素進(jìn)行事前性、進(jìn)攻性調(diào)整的需求。

三、中國(guó)在WTO下對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易救濟(jì)措施的維權(quán)

美歐借助于WTO協(xié)定下模糊的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條款，濫用對(duì)中國(guó)的反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查，引發(fā)中國(guó)對(duì)替代國(guó)比價(jià)方法、一國(guó)一稅，外部基準(zhǔn)方法、公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定以及雙重救濟(jì)等問(wèn)題的維權(quán)。

（一）反傾銷替代國(guó)比價(jià)方法

1981年，美國(guó)對(duì)中國(guó)出口的天然薄荷采用替代國(guó)比價(jià)方法，發(fā)起第一起反傾銷案件Natural Menthol from the Peoples Republic of China; Final Determination of Sales at Less Than Fair Value， 46 Fed. Reg. 24614， Dept of Common， May 1， 1981.。此后，歐盟亦在對(duì)中國(guó)的反傾銷調(diào)查中適用替代國(guó)比價(jià)方法。

在歐盟鞋類反傾銷案中，中國(guó)指出歐盟以巴西球鞋價(jià)格作為中國(guó)球鞋的正常價(jià)值違反了《反傾銷協(xié)定》2.4條公平比價(jià)原則。專家組駁回了中國(guó)的主張，認(rèn)為公平比價(jià)適用于正常價(jià)值和出口價(jià)值確定后，而該案雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于正常價(jià)值的選定Report of the Panel， European Union-Anti-Dumping Measures on Certain Footwear from China， WT/DS405/R， Oct. 28， 2011.。此案令中國(guó)意識(shí)到，基于GATT第6.1條注釋二及中國(guó)《入世議定書》并未對(duì)替代國(guó)選擇制定標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)針對(duì)替代國(guó)選擇的維權(quán)障礙重重。

此后，中國(guó)寄希望于《入世議定書》第15節(jié)d款的日落條款，期待美歐在2016年12月11日后，終止對(duì)中國(guó)的替代國(guó)比價(jià)措施。然而，歐美沒(méi)有改變既定比價(jià)方法的意愿。中國(guó)向WTO分別對(duì)美歐提起比價(jià)方法案。中美歐三方對(duì)中國(guó)《入世議定書》第15節(jié)d項(xiàng)含義產(chǎn)生激烈的爭(zhēng)議。

為賦予替代國(guó)比價(jià)方法永久適用權(quán)，美歐政府及其學(xué)者矢口否認(rèn)替代國(guó)比價(jià)方法15年的生效期，分別提出舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移說(shuō)和存續(xù)條款授權(quán)說(shuō)的觀點(diǎn)余敏友、管?。骸墩撝袊?guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位問(wèn)題的解決方案》，《國(guó)際貿(mào)易》2016年第5期。。美國(guó)認(rèn)為，替代國(guó)比價(jià)方法源自于《反傾銷協(xié)定》第6.1條的授權(quán)，可適用于任何不能正常比價(jià)、存在市場(chǎng)扭曲的情形。基于第15節(jié)d項(xiàng)i目“中國(guó)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體或特定產(chǎn)業(yè)或部門具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件，a項(xiàng)終止”和“無(wú)論如何a項(xiàng)ii目的規(guī)定應(yīng)在中國(guó)加入之日后15年終止”的區(qū)別措辭，美國(guó)夸大有效解釋原則張乃根：《<入世議定書>第15段的條約解釋——以DS397和DS516為例》，《法治研究》2017年第6期。，認(rèn)為2016年12月11日后第15節(jié)a項(xiàng)ii目作為一項(xiàng)“規(guī)定（Rule）”失效，但GATT第6.1條和注釋二授權(quán)的替代國(guó)比價(jià)方法不失效。歐盟認(rèn)為，15節(jié)a項(xiàng)ii目?jī)H涉及非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的舉證責(zé)任，15節(jié)d項(xiàng)所述a項(xiàng)ii目失效為舉證倒置責(zé)任的失效，替代國(guó)比價(jià)方法仍然有效USs Legal Interpretation of Article VI：1 of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994， the Second Note Ad GATT 1994 Article VI：1， the Practice of the GATT Contracting Parties in the Application of GATT 1994 Article VI：1， the Accessions of Poland， Romania and Hungary to the GATT， Article 2 of the Agreement on Implementation of Article VI of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994， and Section 15 of the Protocol of Accession of China to the WTO （DS516）， Paras. 1.8， 4.4， 4.6， 4.7， 9.1; EU-Measures Related to Price Comparison Methodologies （DS516）， EUs First Written Submission， 2017， Para. 7.。

中國(guó)則分別從例外條款的限制解釋、整體解釋以及歷史解釋三個(gè)角度反駁美歐。第一，中國(guó)認(rèn)為，替代國(guó)比價(jià)方法的授權(quán)條款《反傾銷協(xié)定》第6.1條注釋二為協(xié)定的例外條款，應(yīng)予限制解釋，中國(guó)當(dāng)前的情形并不屬于注釋二所述的國(guó)家壟斷貿(mào)易情形。第二，《中國(guó)入世議定書》第15節(jié)a項(xiàng)i目和ii目為一個(gè)整體，應(yīng)做整體解釋，不應(yīng)被人為地割裂出兩種含義。第三，2000年《中美WTO雙邊協(xié)定摘要》明確寫明，替代國(guó)比價(jià)方法適用15年，時(shí)任中美雙邊談判的美國(guó)貿(mào)易代表和議員在公開演講及對(duì)國(guó)會(huì)的證詞中，多次說(shuō)明替代國(guó)制度對(duì)中國(guó)適用15年Summary of U.S.-China Bilateral WTO Agreement， White House Public Liaison Briefing in Summarizing the U.S.-China Bilateral WTO Agreement， November 17， 1999， https：//clinton4.nara.gov/WH/New/WTO-Conf -1999/factsheets/fs-006.html; The Washington Post， “USTR Barshefskys Press Remarks”， November 15， 1999; Statement of the Honorable Charlene Barshefsky， United States Trade Representative， Testimony Before the House Committee on Ways and Means， Hearing on U.S.-Bilateral Trade Agreement and the Accession of China to the World Trade Organization， February 16， 2000.。歐盟亦在中國(guó)入世的理事會(huì)決定中說(shuō)明，針對(duì)中國(guó)非正常市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的出口傾銷程序，在中國(guó)入世后15年內(nèi)有效Proposal for a Council Decision Establishing the Community Position within the Ministerial Conference Set up by the Agreement Establishing the World Trade Organization on the Accession of the Peoples Republic of China to the World Trade Organization， COM/2001/0517 Final， February 26， 2002; European Commission， “China-Market Economy Status in Trade Defense Investigations”， MEMO/04/163， June 28， 2004.。

此案爭(zhēng)議未結(jié)，從第15節(jié)a項(xiàng)達(dá)成的歷史來(lái)看，中國(guó)《入世議定書》規(guī)定的替代國(guó)比價(jià)方法無(wú)疑具有一定時(shí)限，但第15節(jié)d項(xiàng)在i目和ii目下的締約表述差異，的確成為中國(guó)維權(quán)之訴的短板左海聰、林思思：《2016年后反傾銷領(lǐng)域中國(guó)（非）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位問(wèn)題》，《法學(xué)研究》2017年第1期。。

（二）一國(guó)一稅

20世紀(jì)80年代，美國(guó)企業(yè)曾在反傾銷調(diào)查中向商務(wù)部提出，中國(guó)的貿(mào)易公司均為政府壟斷，對(duì)中國(guó)不同企業(yè)實(shí)施單獨(dú)稅率會(huì)導(dǎo)致中國(guó)轉(zhuǎn)移出口規(guī)避反傾銷稅。美國(guó)商務(wù)部駁回了該主張，對(duì)中國(guó)企業(yè)實(shí)施了單獨(dú)稅率Certain Headwear from the Peoples Republic of China， 54 Fed. Reg. 11983， Dept of Comm.， Mar. 23， 1989.。1991年之后，美國(guó)商務(wù)部改變立場(chǎng)，以中國(guó)企業(yè)改制前均屬于同一家政府控制的貿(mào)易公司為由，對(duì)其適用一國(guó)一稅制Heavy Forged Hand Tools， Finished or Unfinished， With or Without Handles， from the Peoples Republic of China， 56 Fed. Reg. 241， 244， Dept of Comm.， Jan. 3， 1991; Iron Construction Castings from the Peoples Republic of China， 56 Fed. Reg. 2742， 2744， Dept of Comm.， Jan. 24， 1991.。自此，一國(guó)一稅便成為美國(guó)對(duì)中國(guó)反傾銷調(diào)查的通例，除非企業(yè)證明與政府具有較高程度的獨(dú)立性。歐盟亦如此。2009年，歐盟《反傾銷基本條例》規(guī)定，當(dāng)傾銷產(chǎn)品來(lái)自于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家時(shí)，反傾銷主管機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)其所有來(lái)源產(chǎn)品征收統(tǒng)一的稅率，除非供貨方能證明其與政府足夠獨(dú)立Council Regulation（EC） No.1225/2009， Art. 9（5）.。

在中國(guó)市場(chǎng)顯著開放后，美歐摒棄分別稅率，對(duì)中國(guó)適用一國(guó)一稅制，存在貿(mào)易保護(hù)主義之嫌。在歐盟緊固件案中，中國(guó)指出《反傾銷協(xié)定》第6.10條“主管當(dāng)局在調(diào)查中應(yīng)確定所涉產(chǎn)品各已知出口商或生產(chǎn)商的單獨(dú)傾銷幅度”使用了“應(yīng)（Shall）”的強(qiáng)制性詞語(yǔ)，意味著第6.10條應(yīng)嚴(yán)格解釋。在上訴中，中國(guó)進(jìn)一步指出SCM協(xié)定第6.10條未就非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作出特殊規(guī)定，同一稅率僅在外國(guó)生產(chǎn)商和出口商數(shù)量巨多，以“樣品”方式給出傾銷幅度時(shí)方能適用EC-Definitive Anti-Dumping Measures on Certain Iron or Steel Fasteners from China， WT/DS 397/AB/R， Paras. 80-82.。上訴機(jī)構(gòu)支持了中國(guó)的觀點(diǎn)，認(rèn)為《反傾銷協(xié)定》第6.10條的單獨(dú)稅率應(yīng)無(wú)條件執(zhí)行，歐盟一國(guó)一稅的做法違反了WTO涵蓋協(xié)定EC-Definitive Anti-Dumping Measures on Certain Iron or Steel Fasteners from China， WT/DS 397/AB/R， Para. 385.。

（三）雙重救濟(jì)

雙重救濟(jì)源于進(jìn)口國(guó)對(duì)同一市場(chǎng)扭曲行為，運(yùn)用兩種救濟(jì)措施實(shí)施重復(fù)救濟(jì)。2007年之前，美國(guó)認(rèn)為補(bǔ)貼需以市場(chǎng)存在為前提，非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家并不具有真正市場(chǎng)，故補(bǔ)貼概念于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家毫無(wú)意義Carbon Steel Wire Rod from Poland， 49 Fed. Reg. 19374， Dept of Comm.， May 7， 1984.。2007年后，美國(guó)商務(wù)部在國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)施壓下改變立場(chǎng)，認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式與前蘇聯(lián)相比更具靈活性，可據(jù)此考察中國(guó)政府是否對(duì)企業(yè)授予了補(bǔ)貼Wentong Zheng， “Trade Law Response to Chinas Rise”， Berkeley Journal of International Law， Vol. 34， No. 2， 2016， pp. 132-133.。此后，美歐對(duì)中國(guó)產(chǎn)品同時(shí)開展反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查，雙重救濟(jì)的問(wèn)題應(yīng)運(yùn)而生。

在美國(guó)雙反措施案中，中國(guó)指出按照替代國(guó)比價(jià)方法征收反傾銷稅同時(shí)，又對(duì)同一產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅，必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼被抵消了兩次。專家組雖同意按照非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方法計(jì)算傾銷幅度時(shí)，未補(bǔ)貼的正常價(jià)值和補(bǔ)貼的出口價(jià)格比較會(huì)導(dǎo)致非對(duì)稱傾銷幅度，引起雙重救濟(jì)的可能，但認(rèn)為這種做法與SCM協(xié)定并不違背Report of the Pane， US-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China， WT/DS379/R （Oct.22， 2010）， Paras. 14.47， 14.76.。上訴機(jī)構(gòu)最終推翻了專家組的觀點(diǎn)，指出美國(guó)執(zhí)行的雙反措施并沒(méi)有對(duì)補(bǔ)貼對(duì)國(guó)內(nèi)價(jià)格的影響幅度作出判斷，并采取必要措施對(duì)所適用的方法加以糾正，故違反SCM協(xié)定第19.3條反補(bǔ)貼稅額應(yīng)適當(dāng)?shù)囊?guī)定Appellate Body Report， United States——Countervailing and Anti-Dumping Measures on Certain Products from China， WT/DS449/AB/R， 2014; Appellate Body Report， United States——Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China， WTO Doc. WT/DS379/AB/R， 2011. The AB Decided that the Double Remedy Ran Counter to Article 6.5 and Article 10.2 of GATT.。

此案后，美國(guó)于2012年2月出臺(tái)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家反補(bǔ)貼措施規(guī)定——《H. R. 4105法》，在授權(quán)商務(wù)部對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家實(shí)施反傾銷、反補(bǔ)貼的雙反措施同時(shí)，要求對(duì)國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼導(dǎo)致的雙重計(jì)算調(diào)整反傾銷稅以避免雙重救濟(jì)Public Law No. 112-99.126 Stat. 265， Mar. 13， 2012.。

（四）反補(bǔ)貼外部基準(zhǔn)方法

在美歐對(duì)中國(guó)發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查后，如何認(rèn)定政府或者上游企業(yè)投入物、銀行利率、土地使用權(quán)的正常價(jià)值引發(fā)爭(zhēng)議，基于中國(guó)《入世議定書》第15（b）條明確規(guī)定，成員方在確定和衡量補(bǔ)貼利益時(shí)可適用中國(guó)之外的基準(zhǔn)。因此，美國(guó)在對(duì)中國(guó)發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查中，均以中國(guó)銀行貸款利率、土地使用權(quán)費(fèi)用以及政府和上游企業(yè)投入物價(jià)格被扭曲為由，適用外部基準(zhǔn)價(jià)格。

中國(guó)在美國(guó)雙反措施案中認(rèn)為，根據(jù)SCM協(xié)定14（d）條的規(guī)定，美國(guó)棄用國(guó)內(nèi)私營(yíng)企業(yè)投入物價(jià)格，不僅需證明中國(guó)政府在相關(guān)市場(chǎng)上占據(jù)主導(dǎo)地位，還需證明這些價(jià)格被扭曲United States——Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China， WTO Doc. WT/DS379/AB/R， 2011， Para. 176.。專家組和上訴機(jī)構(gòu)并沒(méi)有采納中國(guó)觀點(diǎn)。上訴機(jī)構(gòu)區(qū)分了政府在市場(chǎng)上占據(jù)重大（Significant）、主導(dǎo)（Predominant）或絕對(duì)主導(dǎo)（Overwhelming）份額的情形，認(rèn)為基于中國(guó)國(guó)企在熱軋鋼（投入物）產(chǎn)量中占據(jù)96.1%的絕對(duì)主導(dǎo)地位，美國(guó)在拒絕適用中國(guó)國(guó)內(nèi)價(jià)格時(shí)已進(jìn)行了充分的調(diào)查和分析United States——Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China， WTO Doc. WT/DS379/AB/R， 2011， Paras. 455-456.。隨后在美國(guó)反補(bǔ)貼案中，美國(guó)認(rèn)為中國(guó)石油管材、太陽(yáng)能電板、壓力管等產(chǎn)品主要由國(guó)企供應(yīng)，國(guó)內(nèi)私營(yíng)價(jià)格被扭曲，拒絕將其作為正常價(jià)值，中國(guó)對(duì)此再度提出質(zhì)疑。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，國(guó)內(nèi)價(jià)格為市場(chǎng)決定價(jià)格還是政府扭曲價(jià)格應(yīng)逐案分析，美國(guó)商務(wù)部未解釋國(guó)企如何導(dǎo)致其它國(guó)內(nèi)價(jià)格被扭曲，亦未解釋國(guó)企價(jià)格是否為市場(chǎng)決定的United States-Countervailing Duty Measures on Certain Products from China， Section 4.95， WT/DS437/AB/R， Dec. 18， 2014.。中國(guó)針對(duì)反補(bǔ)貼外部基準(zhǔn)濫用的維權(quán)取得一定的勝利。

（五）公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定

SCM協(xié)定第1.1條規(guī)定，補(bǔ)貼須由政府或公共機(jī)構(gòu)提供。為擴(kuò)張SCM協(xié)定對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的適用，美國(guó)主張政府控制論，將中國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行及國(guó)有企業(yè)視為公共機(jī)構(gòu)，從而將其向其它企業(yè)發(fā)放的貸款或提供的投入物視為補(bǔ)貼Wentong Zheng， “Trade Law Response to Chinas Rise”， Berkeley Journal of International Law， Vol. 34， No. 2， 2016， p. 140.。在美國(guó)雙反措施案中，中國(guó)援引了上訴機(jī)構(gòu)在加拿大乳品案中“政府的本質(zhì)在于其功能、權(quán)力和權(quán)威”的觀點(diǎn)，指出公共機(jī)構(gòu)應(yīng)具備與政府相當(dāng)?shù)墓δ躑nited States——Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China， WTO Doc. WT/DS379/AB/R， 2011， Para. 24. ，并指出，美國(guó)、歐盟和日本國(guó)內(nèi)通行做法亦是將政府建立的企業(yè)視為私人機(jī)構(gòu)，除非這些機(jī)構(gòu)的設(shè)置目的是執(zhí)行政府的某項(xiàng)功能United States——Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China， WTO Doc. WT/DS379/AB/R， 2011， Para. 25.。

該案的專家組支持了美國(guó)的政府控制論，但上訴機(jī)構(gòu)最終采納了與中國(guó)相近的政府權(quán)威說(shuō)。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，政府控制本身并不足以證明企業(yè)為公共機(jī)構(gòu)，其核心問(wèn)題是企業(yè)是否被授予實(shí)施政府權(quán)威的能力。中國(guó)國(guó)企是否為公共機(jī)構(gòu)，取決于政府是否授予或指揮其完成通常授予的政府職能，而美國(guó)并未證明這一點(diǎn)United States——Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China， WTO Doc. WT/DS379/AB/R， 2011， Paras. 290-295.。

由前述爭(zhēng)端可見，中國(guó)在多邊貿(mào)易體制下同美歐非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)反傾銷稅和反補(bǔ)貼制度的規(guī)則維權(quán)取得顯著成效，限制了美歐國(guó)內(nèi)政策的貿(mào)易保護(hù)性和任意性。

四、中國(guó)在區(qū)域協(xié)定下對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)扭曲規(guī)則的抵制和保留

多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判乏力，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成為美歐推廣非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及市場(chǎng)扭曲條款的工具，亦成為中國(guó)與美歐展開規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)合。

第一，中國(guó)在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定下對(duì)美歐實(shí)施的歧視性貿(mào)易救濟(jì)措施持堅(jiān)決抵制態(tài)度，尤其是使中國(guó)蒙受了WTO二等公民地位的替代國(guó)比價(jià)措施Alexander Polouektov， “Non-Market Economy Issues in the WTO Anti-Dumping Law and Accession Negotiations： Revival of a Two-tier Membership”， Journal of World Trade， Vol. 36， No. 1， 2002， pp. 1-37.。在中國(guó)與澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定談判中，基于中國(guó)的堅(jiān)持，中澳簽署《關(guān)于承認(rèn)中國(guó)完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位和啟動(dòng)中澳自由貿(mào)易協(xié)定談判的諒解備忘錄》。澳大利亞承諾在反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查中，不對(duì)中國(guó)適用《入世議定書》第15節(jié)和《工作組報(bào)告》第242段，即替代國(guó)比價(jià)方法《中國(guó)-澳大利亞自由貿(mào)易區(qū)談判大事》，http：//fta.mofcom.gov.cn/Australia/australia_special.shtml。。此后，中國(guó)進(jìn)一步在正式約文中訂入禁止適用替代國(guó)比價(jià)方法的條款。例如，中國(guó)在與韓國(guó)、格魯吉亞的貿(mào)易協(xié)定中，明確規(guī)定締約方在計(jì)算傾銷幅度時(shí)不得適用替代國(guó)比價(jià)方法《中韓自由貿(mào)易協(xié)定》第7.1條;《中國(guó)-格魯吉亞自由貿(mào)易協(xié)定》第3條。。

此外，《中韓自由貿(mào)易協(xié)定》還就雙重救濟(jì)問(wèn)題作出了回應(yīng)。該協(xié)定重申WTO《反傾銷協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定，要求締約方不得采取任何武斷或保護(hù)主義行動(dòng)，在執(zhí)行雙反措施時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎審查對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品影響所做的累積評(píng)估是否適當(dāng)《中韓自由貿(mào)易協(xié)定》第7.2-7.6條。，換言之應(yīng)避免雙重救濟(jì)的產(chǎn)生。

第二，針對(duì)國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，中國(guó)對(duì)不符合中國(guó)國(guó)企政策的規(guī)定實(shí)施了保留?！吨屑油顿Y促進(jìn)與保護(hù)協(xié)定》第六條國(guó)民待遇要求，任一締約方給予另一締約方投資者或涵蓋投資在擴(kuò)大、管理、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)和銷售或其他處置其領(lǐng)土內(nèi)投資方面的待遇，不得低于在類似情形下給予其國(guó)內(nèi)投資者或投資的待遇。第七條規(guī)定，締約方不得要求涵蓋投資企業(yè)任命特定國(guó)籍人員擔(dān)任高管職務(wù)，雖可要求涵蓋投資企業(yè)的董事會(huì)或任一委員會(huì)大部分成員具有特定國(guó)籍或?yàn)樵摼喖s方居民，但不得實(shí)質(zhì)性損害投資者控制其投資的能力。中國(guó)為避免此類條款影響國(guó)有資產(chǎn)管理部門處分國(guó)有企業(yè)股權(quán)及資產(chǎn)時(shí)采取限制性措施，或提名中國(guó)控股或參股合資企業(yè)董事及高管的權(quán)限，中國(guó)在協(xié)定第8條提出“國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)及股權(quán)轉(zhuǎn)讓，以及高管和董事國(guó)籍的指定，豁免適用投資協(xié)定下國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇以及高管及董事進(jìn)出境規(guī)定”《中加投資促進(jìn)與保護(hù)協(xié)定》第8條。。

第三，針對(duì)反技術(shù)當(dāng)?shù)鼗瘲l款，基于中國(guó)在《入世議定書》中做出了不實(shí)施任何強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)移投資措施的承諾Protocol on the Accession of the Peoples Republic of China， WT/L/432， November 10， 2001， Art. 7.3.，故中國(guó)在入世后簽訂的貿(mào)易和投資協(xié)定中，大多協(xié)定或重申《與貿(mào)易有關(guān)投資措施協(xié)議》義務(wù)《中加投資促進(jìn)與保護(hù)協(xié)定》第9條。，少數(shù)協(xié)定如《中韓自由貿(mào)易協(xié)定》與《中日韓投資促進(jìn)與保護(hù)協(xié)定》規(guī)定，不得實(shí)施任何強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)移的投資措施The Sino-Japan-Korea Investment Promotion， Facilitation and Protection Agreement， Art. 7.2.。至于匯率操縱條款，美國(guó)僅在USMCA協(xié)定中制定了相關(guān)條款，故尚未引起中國(guó)注意。

五、中國(guó)抵制非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)扭曲規(guī)則的成效及反思

美歐通過(guò)擴(kuò)張非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條款，建構(gòu)市場(chǎng)扭曲條款，實(shí)施貿(mào)易保護(hù)主義，引發(fā)了中國(guó)在多邊及區(qū)域協(xié)定中的制度維權(quán)。值得肯定的是，中國(guó)在緊固件案、雙反案、反補(bǔ)貼案中的勝訴，促使美國(guó)改變國(guó)內(nèi)法，限制雙重救濟(jì)、公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定、一國(guó)一稅等歧視性措施的實(shí)施。中國(guó)在與韓國(guó)、格魯吉亞的自由貿(mào)易協(xié)定中，也表述了對(duì)替代國(guó)比價(jià)方法、雙重救濟(jì)等措施的不滿。但需看到的是，中國(guó)在抵制非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條款和市場(chǎng)扭曲條款過(guò)程中，也存在締約不精細(xì)和規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)非體系性的缺陷。

第一，中國(guó)尚不具備精細(xì)建構(gòu)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則并充分預(yù)見締約效果的軟實(shí)力。《入世議定書》第15節(jié)d項(xiàng)本為中國(guó)在談判中提出的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)豁免和退出條款。由于措辭不夠嚴(yán)謹(jǐn)，一方面使該條款“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的認(rèn)定完全取決于進(jìn)口方國(guó)內(nèi)法;另一方面“退出”機(jī)制又因前后兩句話措辭不同產(chǎn)生歧義，使得美歐得以巧立名目，曲解a項(xiàng)ii目含義，繼續(xù)對(duì)中國(guó)實(shí)施歧視性比價(jià)方法。

第二，由中國(guó)對(duì)國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、禁止技術(shù)當(dāng)?shù)鼗瘲l款的應(yīng)對(duì)態(tài)度可見，中國(guó)對(duì)不利規(guī)則的競(jìng)爭(zhēng)呈碎片化狀態(tài)，并具有明顯的滯后性，未能先發(fā)制人地主動(dòng)防御正在形成中的不利條款。例如，中國(guó)僅在《中加投資促進(jìn)與保護(hù)協(xié)定》中，考慮了國(guó)企相關(guān)規(guī)則與中國(guó)國(guó)內(nèi)法的兼容性。此外，美式和歐式協(xié)定均已將技術(shù)當(dāng)?shù)鼗胧U(kuò)張至激勵(lì)型技術(shù)轉(zhuǎn)讓措施，并立法禁止，干預(yù)本國(guó)企業(yè)向中國(guó)企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)。中國(guó)目前在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定下未做回應(yīng)，制度防御明顯不足，會(huì)在未來(lái)的制度競(jìng)爭(zhēng)中處于被動(dòng)地位。

對(duì)此，中國(guó)應(yīng)正確認(rèn)識(shí)到美歐不滿足非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則、構(gòu)建市場(chǎng)扭曲規(guī)則的本質(zhì)，全面梳理當(dāng)前已產(chǎn)生及未來(lái)可能產(chǎn)生的市場(chǎng)扭曲條款，在經(jīng)貿(mào)談判中做早期應(yīng)對(duì)。

首先，中國(guó)應(yīng)提高對(duì)外談判中的精細(xì)締約能力，并在締約后對(duì)其條約權(quán)利義務(wù)的適用情形和外延、適用障礙等做定期評(píng)價(jià)，預(yù)判與主要貿(mào)易伙伴之間可能產(chǎn)生的分歧，及時(shí)協(xié)調(diào)和處理分歧。

其次，針對(duì)美歐所建構(gòu)的國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，中國(guó)要意識(shí)到全面反對(duì)國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的發(fā)展趨勢(shì)并不一致，但美式國(guó)企規(guī)則過(guò)于苛刻，亦不能接受。因此，中國(guó)應(yīng)區(qū)分美歐貿(mào)易協(xié)定中當(dāng)前可予接受、可漸進(jìn)接受以及不能接受的條款，在自身主導(dǎo)的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中制定較為溫和的、符合中國(guó)國(guó)情的國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制方案，反對(duì)該規(guī)則的全面建構(gòu)，尤其應(yīng)反對(duì)非商業(yè)援助主體的泛化、非商業(yè)援助義務(wù)與中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)改革的掛鉤以及爭(zhēng)端解決機(jī)制的適用，并借助于“不符措施清單”為國(guó)有企業(yè)改革預(yù)留空間和時(shí)間。

再次，針對(duì)禁止技術(shù)當(dāng)?shù)鼗瘲l款，中國(guó)應(yīng)謹(jǐn)防禁止技術(shù)當(dāng)?shù)鼗瘲l款成為貿(mào)易保護(hù)措施的擋箭牌。中國(guó)可在自身主導(dǎo)的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中主動(dòng)納入禁止技術(shù)當(dāng)?shù)鼗瘲l款，但應(yīng)嚴(yán)格限定技術(shù)當(dāng)?shù)鼗姆懂牶秃x，規(guī)定區(qū)域貿(mào)易協(xié)定所禁止的強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)移或技術(shù)當(dāng)?shù)鼗胧檎ㄟ^(guò)強(qiáng)制性立法和行政管制措施所規(guī)定的技術(shù)轉(zhuǎn)讓措施，同時(shí)，規(guī)定締約方政府不得隨意干預(yù)企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的私法行為，避免對(duì)國(guó)際貿(mào)易和投資造成不必要的限制。

最后，針對(duì)美國(guó)正在構(gòu)建的匯率操縱條款以及其它正在形成中的對(duì)中國(guó)不利條款，中國(guó)需把握其發(fā)展動(dòng)向，評(píng)估其可能對(duì)中國(guó)產(chǎn)生的不利影響。一旦此類規(guī)則向有約束力的義務(wù)性規(guī)則發(fā)展，中國(guó)應(yīng)在多邊及區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判中聲明本國(guó)立場(chǎng)，與貿(mào)易伙伴及時(shí)制定與不利規(guī)則相競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則，避免或減緩此類條款的泛化。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）

Abstract： In recent years， US and EU amended traditional non-market economy rules， including more comprehensive trade distortion rules such as state-owned enterprises disciplines， rules against technology transfer and manipulation of exchange rates， which attracted rule contestation from China. China gained remarkable success in contesting measures of surrogate country methodologies， country wide duty， double remedy， out-of-country benchmark and public body recognition in WTO disputes， and reserved unfavorable trade remedies and SOE disciplines in its regional trade and investment treaties. However， China rule contestation with US and EU is piecemeal and passive， its imprecise treaty conclusion has constrained its ability of rule contestation， which should be improved in the future.

Keywords： Non-Market Economy; Market Distortion; Rule Contestation