胡子南

[內(nèi)容提要] 2017～2018年德國先后兩次修訂《對外經(jīng)濟(jì)條例》，明確了審查重點行業(yè)、延長了審查時間并大幅降低審查門檻。這對中資企業(yè)在德投資產(chǎn)生較大負(fù)面影響，增加了交易的不確定性并降低交易成功的概率。德國已視中國為最主要的競爭對手之一，認(rèn)為中國沒有提供平等的準(zhǔn)入待遇，反而在有目的地收購德國高新技術(shù)。事實證明德國是錯誤的，中資企業(yè)并未刻意利用國家資源在德收購；德國企業(yè)高度依賴中國市場，獲得了極高的投資回報，中國對德直接投資是真正能夠為德國帶來切身利益的。對于德國國家安全審查的新形勢，中國政府和中資企業(yè)應(yīng)高度重視，謹(jǐn)慎應(yīng)對。

隨著中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，中國已經(jīng)成長為世界最重要的對外投資國之一。德國社會政治環(huán)境穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)科技極具競爭力、中德經(jīng)貿(mào)往來密切以及兩國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)強(qiáng)等因素推動中資企業(yè)在德投資出現(xiàn)井噴式增長，特別是2016年中資企業(yè)在德創(chuàng)造了交易數(shù)量和交易金額的歷史紀(jì)錄。與此同時，中資企業(yè)完成了多個極具歷史意義的大型收購項目，包括美的集團(tuán)收購工業(yè)機(jī)器人和智能自動化解決方案供應(yīng)商庫卡(Kuka)，北控水務(wù)收購德國最大垃圾焚燒發(fā)電運營商EEW廢物能源利用公司(EEW)以及中國化工收購德國塑料和橡膠生產(chǎn)加工機(jī)械制造商克勞斯·瑪菲(Krauss-Maffei)等。在這種情況下，2017年7月12日德國內(nèi)閣會議通過《對外經(jīng)濟(jì)條例》(AWV)修訂，德國成為歐洲首個收緊外商投資政策的國家。僅僅一年之后，德國又于2018年12月19日再次修訂實施條例，進(jìn)一步強(qiáng)化外商直接投資(Foreign Direct Investment,縮寫FDI)國家安全審查。鑒于德國兩次修訂時間間隔如此之短并多次干涉中資企業(yè)正常交易，不得不讓人懷疑德國此舉意在限制來自中國的投資，這讓意圖在德從事投資的中資企業(yè)面臨更加艱難的監(jiān)管環(huán)境，進(jìn)一步增加在德投資的交易難度和不確定性。

一、 德國修訂FDI國家安全審查的主要內(nèi)容

德國內(nèi)閣在短時期內(nèi)連續(xù)修訂AWV實質(zhì)上是回應(yīng)了德國公眾要求聯(lián)邦政府進(jìn)一步收緊外商投資監(jiān)管政策，意圖通過強(qiáng)化FDI國家安全審查來保護(hù)德國核心技術(shù)，以維護(hù)德國在國際市場的競爭力。

長期以來，德國沒有一部專門的收購法，相關(guān)監(jiān)管法律分散在民法、商法、公司法、反限制競爭法、對外經(jīng)濟(jì)法和有價證券收購法等法律法規(guī)中。其中《對外經(jīng)濟(jì)法》(AWG)以及《對外經(jīng)濟(jì)條例》(AWV)是德國在貿(mào)易投資方面最為重要的法律。AWG第1條準(zhǔn)則(Grundsatz)明確規(guī)定：聯(lián)邦德國原則上遵循經(jīng)貿(mào)自由。同時，AWG也保留了德國政府在特殊情況下進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力。2008年8月20日，德國內(nèi)閣通過AWG和AWV第13次修正草案，新增限制外資收購德國企業(yè)內(nèi)容。修訂后的AWV第7(1)條第4項規(guī)定：在《歐共體條約》第46條和第58(1)條規(guī)定的范圍內(nèi)，為維護(hù)公共秩序和國家安全，可以對對外貿(mào)易進(jìn)行限制。第7(2)條第6項指出非歐盟國家收購德國企業(yè)，不能對國家安全造成損害或威脅國家利益，否則交易應(yīng)該被中止。(1)“Au?enwirtschaftsverordnung，Kapital.1(7),” http://www.gesetze-im-internet.de/awv_2013/index.html.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)在此基礎(chǔ)上，德國聯(lián)邦政府近期對AWV做了如下修改：

(一)明確審核重點行業(yè)。歷史上，德國聯(lián)邦政府僅對限制外國投資者投資德國軍工和金融服務(wù)行業(yè)進(jìn)行限制。德國《戰(zhàn)爭武器控制法》(KrWaffKontrG)第2至第4條規(guī)定：生產(chǎn)、銷售、進(jìn)出口、購買和運輸戰(zhàn)爭物資需要德國相關(guān)主管部門批準(zhǔn)。(2)“Verordnung über Allgemeine Genehmigungen nach dem Gesetz über die Kontrolle von Kriegswaffen, Abschnitt.2(12a),Abschnitt.3(16)(17)&Abschnitt.4(18)(19), ”http://www.gesetze-im-internet.de/krwaffkontrg/index.html#BJNR004440961BJNE004201311.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)如申請人是非德國居民，一般會被拒絕，而且相關(guān)主管部門可撤銷原批準(zhǔn)證書。德國《信貸法》(KWG)第32條規(guī)定：收購德國金融服務(wù)公司，包括銀行和保險等10%以上股權(quán)的行為需要得到德國聯(lián)邦金融服務(wù)監(jiān)管局(BaFin)批準(zhǔn)并發(fā)出通告。(3)“Gesetz über das Kreditwesen, Abschnitt.3(32),” http://www.gesetze-im-internet.de/kredwg/__32.html.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)此外，能源供應(yīng)、通訊和交通、自然資源開發(fā)和建筑等行業(yè)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓也需要政府批準(zhǔn)方可執(zhí)行，但這些行業(yè)的投資監(jiān)管限制一直分散在各個法律條文中，并未統(tǒng)一予以明確。2017年7月德國聯(lián)邦政府修訂AWV第55條第1款，第一次明確了德國經(jīng)濟(jì)部重點應(yīng)審核的敏感部門、設(shè)施及事項。其中包括：第一，《聯(lián)邦信息技術(shù)安全法》所規(guī)定的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，包括涉及能源、信息和通信、交通運輸、衛(wèi)生和醫(yī)療、金融和保險以及供排水等行業(yè)的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施；第二，《聯(lián)邦信息技術(shù)安全法》所規(guī)定的應(yīng)用于關(guān)鍵部門的系統(tǒng)和安全軟件；(4)關(guān)鍵部門系統(tǒng)和安全軟件包括：(1)能源部門：控制發(fā)電廠、電網(wǎng)、天然氣、燃料以及區(qū)域供熱的設(shè)施系統(tǒng)軟件； (2)水利部門：管理、控制和自動化淡水供應(yīng)和廢水處理的設(shè)施的軟件；(3)信息和電信部門：用于語音和數(shù)據(jù)傳輸或數(shù)據(jù)存儲和處理的系統(tǒng)軟件；(4)金融部門：用于現(xiàn)金支取、信用卡支付、傳統(tǒng)交易、證券和衍生品交易的結(jié)算和管理以及保險服務(wù)的系統(tǒng)軟件； (5)醫(yī)院：用于銷售處方藥以及管理實驗室信息數(shù)據(jù)的醫(yī)院信息系統(tǒng)軟件； (6)運輸部門：用于航空、鐵路、海運、內(nèi)河航運、公路以及公用運輸和物流運輸?shù)南到y(tǒng)軟件； (7)食品部門：用于食品供應(yīng)的系統(tǒng)軟件。第三，依據(jù)德國《電信法》(TKG)第110條規(guī)定獲得相關(guān)授權(quán)的以及處于政府監(jiān)管框架下的電信設(shè)備和技術(shù)；第四，應(yīng)用于《聯(lián)邦信息技術(shù)安全法》所確定的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施上的云服務(wù)和相關(guān)設(shè)備；第五，擁有遠(yuǎn)程信息服務(wù)牌照或技術(shù)的公司；第六，從事廣播、影音和出版業(yè)務(wù)并具有社會影響力的傳媒公司。(5)“Au?enwirtschaftsverordnung, Klausel.55(1),” http://www.gesetze-im-internet.de/awv_2013/__56.html.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)此外，德國聯(lián)邦政府明確將監(jiān)管權(quán)授予德國經(jīng)濟(jì)部，其主要職責(zé)是確保德國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長，確保德國經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)競爭力。AWV第55條規(guī)定德國經(jīng)濟(jì)部有權(quán)對歐盟或歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟之外的投資者直接或間接收購德國企業(yè)的行為進(jìn)行審查，并依法頒布具有法律效應(yīng)的無異議證書。(6)“Au?enwirtschaftsverordnung, Klausel.58(1), ”http://www.gesetze-im-internet.de/awv_2013/__56.html.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)

(二)進(jìn)一步延長審核周期。德國聯(lián)邦政府2017年7月對現(xiàn)行的FDI國家安全審查時間進(jìn)行了調(diào)整，延長了審查時限。首先，通過修訂AWV第59條，將最初審查時限由2個月延長至4個月。如果投資者觸發(fā)FDI國家安全審查門檻，就需根據(jù)聯(lián)邦公報(Bundesanzeiger)上的文件指引制作交易文件并向德國經(jīng)濟(jì)部提交，德國經(jīng)濟(jì)部應(yīng)在投資者遞交完整材料2個月內(nèi)做出此次投資行為是否危害公共秩序或國家安全的判斷。在這段時間內(nèi)，如果德國經(jīng)濟(jì)部沒有按照AWV第55條規(guī)定開啟進(jìn)一步審查程序，則被視為簽發(fā)無異議證書。如德國經(jīng)濟(jì)部決定進(jìn)行干預(yù)，則應(yīng)根據(jù)項目情況決定應(yīng)補(bǔ)充遞交材料并通知外國投資者。德國經(jīng)濟(jì)部在收到完整交易文件后4個月內(nèi)決定是否批準(zhǔn)交易。(7)“Au?enwirtschaftsverordnung, Klausel.58(2)&59(1), ”http://www.gesetze-im-internet.de/awv_2013/__56.html.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)其次，AWV修訂第55條第三款，將審查有效期限延長至5年。AWV并未強(qiáng)制要求外國投資者主動申報，但是德國經(jīng)濟(jì)部有權(quán)在投資協(xié)議簽署后五年內(nèi)決定是否對交易啟動審查程序，如認(rèn)為交易危害了公共秩序或國家安全，則德國經(jīng)濟(jì)部會采取干預(yù)措施，包括：直接限制外國投資者在被投資公司的表決權(quán)，以確保外國投資者不能對被投資公司施加重大影響；或是否決此次投資交易并委托第三方將項目恢復(fù)到投資前的狀態(tài)。(8)“Au?enwirtschaftsverordnung, Klausel.59(1)(2),” http://www.gesetze-im-internet.de/awv_2013/__56.html.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)

(三)大幅降低審核門檻。德國聯(lián)邦政府在2018年12月修訂AWV第56條，將涉及“敏感行業(yè)”FDI國家安全審查門檻由25%下調(diào)至10%。(9)“ Au?enwirtschaftsverordnung, Klausel.56(1),” http://www.gesetze-im-internet.de/awv_2013/__56.html.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)FDI國家安全審查對象至少需要具備兩個條件：一是投資者來自于歐盟和歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟(EFTA)以外的國家和地區(qū)；二是交易后投資者直接或間接擁有德國公司的投票權(quán)達(dá)到或超過10%。該投票權(quán)包括以下幾種情況：一是投資者收購德國公司不少于10%擁有投票權(quán)的股份；二是投資者和其關(guān)聯(lián)企業(yè)的投票權(quán)合并計算，如果投資者通過其在歐盟設(shè)立的SPV或者分支機(jī)構(gòu)間接投資德國公司，其股權(quán)比例加上投資者直接投資同一家德國公司的股權(quán)比例之和大于或等于10%；三是雖然投資者持有德國公司的股權(quán)少于10%，但投資者與德國公司股東就行使表決權(quán)達(dá)成協(xié)議，擁有不少于10%的表決權(quán)；第四，投資者與其他股東達(dá)成協(xié)議成為事實上的一致行動人，合并擁有不少于10%的表決權(quán)。(10)“Au?enwirtschaftsverordnung, Klausel.56(2)(3), ” http://www.gesetze-im-internet.de/awv_2013/__56.html.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)在以上情況下，一旦德國經(jīng)濟(jì)部認(rèn)為交易危害了德國公共秩序和國家安全，就有權(quán)向德國聯(lián)邦政府匯報，在得到聯(lián)邦政府同意后實施干預(yù)，可直接中止收購程序并要求投資方將目標(biāo)公司恢復(fù)到投資前的狀態(tài)。

二、 德國收緊FDI國家安全審查的動因分析

2015～2016年，中資企業(yè)在德投資出現(xiàn)井噴式增長，引起德國公眾擔(dān)憂，一時間“買空德國論”和“技術(shù)陰謀論”甚囂塵上。在這種情況下，德國聯(lián)邦政府在短時間內(nèi)連續(xù)收緊FDI國家安全審查，其針對中國用意十分明顯。從表面上看，導(dǎo)致德國收緊FDI國家安全審查機(jī)制的原因有如下兩點：

(一)認(rèn)為中國在有計劃地竊取德國核心技術(shù)。部分德國人認(rèn)為，目前中德雙向投資已經(jīng)出現(xiàn)失衡，中國2015～2017年間在德國投資增長超過100%，而德國在中國投資卻在下降，這是一種不公平的現(xiàn)象，因為中國投資缺乏透明度，中國國有企業(yè)正借助國家資源在有目的地收購德國最具全球競爭力的技術(shù)，有些投資不是基于經(jīng)濟(jì)因素而是源自中國政府的政治傾向，例如為了實現(xiàn)“中國制造2025”戰(zhàn)略。德國貝塔斯曼基金在2018年5月曾公布一項基于“中國制造2025”的調(diào)查統(tǒng)計：2014～2017年間，德國本土共有175家德國公司有中資企業(yè)參股(持股比例≥10%)，其中124家德國公司(占比71%)的最大股東是中資企業(yè)，更值得注意的是有112家德國公司(占比64%)所處的行業(yè)與中國制造2025確定的十大重點領(lǐng)域相重合。(11)Wolfgang Rattay, “Bertelsmann-Studie:China in Deutschland gezielt auf Einkaufstour, ”Die Zeit, 22.Mai.2018, https://www.zeit.de/wirtschaft/2018-05/china-investoren-bertelsmann-studie-wettbewerb-handel.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)德國財政部長阿爾特邁爾(Altmeyer)認(rèn)為，由于德國和歐洲對外國投資實行寬松且自由的政策，導(dǎo)致德國面臨高端技術(shù)流失以及國際競爭力喪失的風(fēng)險，德國應(yīng)該收緊外商投資政策。(12)Birgit Marschall, “German Angst vor China, ”Rheinishce Post, 9.Mai.2018，http://rp-online.de/wirtschaft/german-angst-vor-china_aid-22532627.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)

(二)認(rèn)為德國企業(yè)在中國沒有得到平等的準(zhǔn)入待遇。德國FDI國家安全審查的關(guān)鍵點還包括投資是否體現(xiàn)“互惠”和“公平競爭”原則，主要原因在于部分德國人認(rèn)為中德之間的投資環(huán)境不公平，缺乏互惠。時任德國副總理加布里爾(Gabriel)在2016年曾呼吁歐盟對中國投資應(yīng)采取更嚴(yán)厲姿態(tài)，以保障“公平”競爭。(13)“German Push Grows for Chinese Investment, ”Customs Today, 24.October.2016, http://www.customstoday.com.pk/german-push-grows-for-chinese-investment/.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)他認(rèn)為德國企業(yè)在中國投資受到了歧視和限制，德國企業(yè)在華投資時未得到平等的準(zhǔn)入待遇，飽受貿(mào)易保護(hù)和不公平競爭的侵害。例如中國某些行業(yè)禁止外商投資；或外商只能以合資形式進(jìn)入；或限定外商最高持股比例，或者要求外商以技術(shù)換取市場等；與此同時，德國卻對中國開放，讓中國的國有企業(yè)有機(jī)會利用政府資源有目的的在德國進(jìn)行投資，這種行為是不公平的，已經(jīng)對德國生產(chǎn)者和消費者產(chǎn)生明顯負(fù)面影響。

如果基于以上因素考慮，德國聯(lián)邦政府收緊外商投資安全審查政策是無可厚非的。但是事實上這種針對中國的說詞并不具有說服力。

第一，中資企業(yè)并未利用政府資源刻意收購德國核心技術(shù)。一是中資企業(yè)在德投資才剛剛起步，存量規(guī)模仍然較小。盡管2014～2017年間中國對德國直接投資增速較快，但與他國在德投資以及德國在華投資存量相比，差距依然很大。2017年底普華永道(德國)公司發(fā)布統(tǒng)計報告指出：截至2017年，外資在德共計收購709家企業(yè)，交易額達(dá)到998億歐元。其中美國投資者收購158家，位居第一；瑞士、英國和法國投資者分別收購80家、72家和55家，位居二到四位；中國僅排名第五位，收購數(shù)量為47家。(14)普華永道：《中國企業(yè)并購市場2017年回顧與2018年展望》，2018年1月23日，第6頁，https://www.pwccn.com/zh/deals/ma-2017-mid-year-review-and-outlook.pdf.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)2017年中國駐德國大使在《法蘭克福匯報》發(fā)表文章指出：相較于美國和歐洲在德投資收購，中國無論從數(shù)量還是金額上并不突出。2018年中國駐德國經(jīng)濟(jì)商務(wù)處公使銜參贊在接受采訪時指出，所謂“買空”德國完全是歪曲事實。根據(jù)德國聯(lián)邦銀行統(tǒng)計，截止到2016年，中國對德國投資尚不到德國吸引外資總量的1%，與兩國經(jīng)濟(jì)體量和雙邊貿(mào)易量極不相稱，中國對德投資規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于德國對華投資規(guī)模。二是中國的民營企業(yè)才是在德投資的主要力量。根據(jù)國家發(fā)展改革委2017年底發(fā)布的《中國對外投資報告》顯示：中國對外投資結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，民營企業(yè)發(fā)展勢頭尤為迅猛。2006年有接近80%的跨境收購項目由國有企業(yè)發(fā)起，到了2016年國有企業(yè)的占比已經(jīng)不到20%。普華永道報告也顯示在交易最為活躍的2016年，中國民營企業(yè)跨境投資的交易金額(1060億美元)和交易數(shù)量(609宗)都遠(yuǎn)高于國有企業(yè)(交易金額653億美元；交易數(shù)量116宗)(15)普華永道：《中國企業(yè)并購市場2017年回顧與2018年展望》，2018年1月23日，第8頁，https://www.pwccn.com/zh/deals/ma-2017-mid-year-review-and-outlook.pdf.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)。此外，德國很多大型企業(yè)其實也有國有背景，例如德國下薩克森州政府就持有VW20.2%股權(quán)，該州還持有德國第二大鋼鐵生產(chǎn)商薩爾茨吉特(Salzgitter)26.5%股權(quán)，德國巴符州政府持有德國第三大能源公司巴登-符騰堡州能源集團(tuán)(EnBW)46.75%股權(quán)。此外，德國電信(Deutsche Telekom)和赫伯羅特貨柜航運公司(HPL)等都是國有參股企業(yè)。德國部分媒體渲染中資企業(yè)的國有背景以及由此可能產(chǎn)生的風(fēng)險，其實是一種捕風(fēng)捉影、蓄意抹黑的行為，完全不符合事實。

第二，德國企業(yè)高度依賴中國市場，獲得了極高投資回報，并非沒有得到平等的準(zhǔn)入待遇。盡管德國是發(fā)達(dá)國家，居民消費能力強(qiáng)，但相較于中國，市場空間和整體消費規(guī)模仍然有限。隨著中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，人民生活水平和消費能力大幅提高，中國已經(jīng)成為德國在全球最大的消費市場，據(jù)中國德國商會統(tǒng)計，有超過6000家德國企業(yè)活躍在中國，德國企業(yè)尤其是大企業(yè)高度依賴中國市場，甚至引起了德國社會和媒體對德國企業(yè)過于依賴中國的擔(dān)憂。德國《商報》在2018年4月發(fā)表的文章(16)Marin-W Buchenau, Markus Fasse, “So gef?hrlich ist die deutsche Abh?ngigkeit vom Wachstum in China, ”Handelsblatt, 27.April.2018, http://www.handelsblatt.com/my/unternehmen/industrie/geschaefte-in-der-volksrepublik-die-china-droge-wie-gefaehrlich-die-deutsche-abhaengigkeit-vom-wachstum-in-fernost-ist/21212692.html.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)指出：德國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)緊密地同中國發(fā)展交織在一起，對幾乎整個德國工業(yè)來說中國不僅當(dāng)前是最重要的銷售市場，也是未來發(fā)展的寄托。中國市場甚至排在德國本土市場之前，德國已經(jīng)徹徹底底對中國上癮了。根據(jù)中國駐德國經(jīng)商參贊處2018年統(tǒng)計(17)中華人民共和國商務(wù)部轉(zhuǎn)引自駐德國經(jīng)商參處：“德國跨國企業(yè)對中國市場依賴大，中美貿(mào)易戰(zhàn)將導(dǎo)致德經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退”，2018年5月4日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201805/20180502739989.shtml.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)，過去10年德國對華出口額增長450%，過去20年德國對華出口額增長1500%。據(jù)咨詢公司EAC統(tǒng)計，德國DAX30企業(yè)在華設(shè)立各類公司約有650家，在華銷售額超過200億歐元，占這些企業(yè)全球銷售額的13%。其中，英飛凌(Infineon，32.2%)、海德堡水泥集團(tuán)(Heidelberg Cement，11.2%)、德國大陸集團(tuán)(Continental，11.6%)、西門子(Siemens，9.2%)和漢高公司(Henkel，7.3%)等在華銷售收入占其全球市場銷售收入的比重都比較高。(18)2014～2015年間DAX30企業(yè)在本土之外以及在中國的營收占比統(tǒng)計，數(shù)據(jù)來源：https://www.handelsblatt.com/today/finance/german-economy-exposed-to-a-chinese-slowdown/23535062.html? ticket=ST-742572-prphqSePXcCwe6rxe5s7-ap3.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)德國三大車企對中國市場依賴更是尤其嚴(yán)重，2017年大眾(Volkswagen)、寶馬(BMW)和奔馳(Benz)在華銷售占其總銷量分別為37.3%、24.2%和23.2%。(19)Marin-W Buchenau, Markus Fasse, “So gef?hrlich ist die deutsche Abh?ngigkeit vom Wachstum in China, ”Handelsblatt, 27.April.2018, http://www.handelsblatt.com/my/unternehmen/industrie/geschaefte-in-der-volksrepublik-die-china-droge-wie-gefaehrlich-die-deutsche-abhaengigkeit-vom-wachstum-in-fernost-ist/21212692.html.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)

另一方面，中國政府一直在持續(xù)降低外商準(zhǔn)入門檻，2016年將外資企業(yè)在華投資由審批制改為備案制(20)中華人民共和國商務(wù)部令2016年第3號《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》，中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)站，http://www.mofcom.gov.cn/article/b/f/201610/20161001404974.shtml.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)，2017年商務(wù)部修訂《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》減少外資準(zhǔn)入限制并大幅簡化外資并購中國企業(yè)手續(xù)。2018年商務(wù)部發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》，推出一系列重大開放舉措。2019年頒布《外商投資法》，進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放，積極促進(jìn)外商投資，保護(hù)外商投資合法權(quán)益。以汽車產(chǎn)業(yè)為例，2018年中國取消專用車和新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)的外資股比限制；2020年取消商用車生產(chǎn)企業(yè)的外資股比限制；2022年取消乘用車生產(chǎn)企業(yè)的外資股比限制。在政策公布后德國BMW迅速與華晨寶馬的中方股東達(dá)成協(xié)議，斥資36億歐元收購華晨寶馬25%股權(quán)，將其在華晨寶馬的持股比例提升至75%，交易將于2022年正式生效，至此華晨寶馬成為中國取消乘用車外資股比限制后首個做出改變的合資品牌，BMW也將成為第一家控股中國企業(yè)的外國汽車公司。與此同時，中國大幅下調(diào)進(jìn)口汽車關(guān)稅，將整車關(guān)稅由25%降至15%；將汽車零部件關(guān)稅由8%、10%、15%、20%和25%統(tǒng)一降至6%。這對一直高度依賴中國市場的德國乘用車制造廠商來說是極大利好，德國媒體《法蘭克福匯報》甚至認(rèn)為德國車企，特別是豪華汽車制造商將成為此次中國降低關(guān)稅的最大贏家，將為德國車企至少帶來45億歐元的額外利潤。(21)“China senkt Importz?lle auf Autos, ”Frankfurter allgemeine Zeitung, 5.May.2018, http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/handelsstreit-china-senkt-importzoelle-auf-autos-15601572.html.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)以上事實很難得出德國企業(yè)在華沒有得到平等準(zhǔn)入待遇的結(jié)論?？梢哉f中國始終堅持對外開放，為市場創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，始終歡迎德國企業(yè)來華投資。

通過以上分析可知，德國對中國企業(yè)的擔(dān)憂是毫無必要的，也不符合事實。德國收緊FDI國家安全審查其實另有更深層次的原因： 一是德國在工業(yè)領(lǐng)域視中國為最主要的競爭對手。2019年2月5日，德國經(jīng)濟(jì)部部長彼得·阿爾特邁爾(Peter Altmaier)推出《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》(Nationale Industriestrategie 2030，簡稱《戰(zhàn)略》)，從中可以看到部分德國人對中國發(fā)展的態(tài)度?！稇?zhàn)略》認(rèn)為中國已經(jīng)是德國最主要的競爭對手之一，且中國在快速搶占國際市場而且效果顯著，這對德國來說是一種挑戰(zhàn)。德國人認(rèn)識到，從市場規(guī)模和發(fā)展?jié)摿ι峡?，德國很難與中國展開競爭，今天的中國是僅次于美國的全球第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)規(guī)模已經(jīng)是德國的近4倍，而且隨著時間推移，這種差距會越來越大。中國在短期內(nèi)會超過美國成為全球第一大消費市場，中國還是世界第一大貿(mào)易國以及世界第二大外資流入國。與此同時，中國又推出了打造世界制造業(yè)強(qiáng)國的計劃，這讓本就擔(dān)心喪失對華優(yōu)勢的德國人更加緊張，德國長期以來都是以制造業(yè)立國，“德國制造”是德國人的驕傲，如果連技術(shù)和品牌優(yōu)勢都喪失了，德國擔(dān)心將難與中國競爭。

二是對中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展抱有懷疑，擔(dān)憂中資企業(yè)的正面競爭。實際上德國對中國崛起的立場一直在歡迎和憂慮之間搖擺不定。一方面，根據(jù)貝塔斯曼基金會2016年發(fā)布的調(diào)查報告顯示，德國人已經(jīng)認(rèn)知到中國崛起的事實以及中國市場對德國的重要性。(22)“Chinese Investors should be Welcomed in Germany: Think Tank,” April 23, 2013, http://en.people.cn/90778/8219351.html.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)德國《世界報》也曾對德國公眾做出一份名為《中國和德國——認(rèn)知和現(xiàn)實》的調(diào)查(23)Dorothea Siems, “Die Kognition und Realitaet von China,” Die Welt, https://www.welt.de/.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)，顯示84%的被調(diào)查者認(rèn)為中德關(guān)系與德美關(guān)系一樣重要；60%的被調(diào)查者認(rèn)為中國對德國經(jīng)濟(jì)的影響力很強(qiáng)或極強(qiáng)。另一方面，德國又擔(dān)憂中國會與德國展開正面競爭。2017年德國質(zhì)量協(xié)會(DGQ)聯(lián)合德國市場研究機(jī)構(gòu)Innofact對“中國制造”和“德國制造”進(jìn)行調(diào)查顯示：80%受訪德國人將“中國制造”視為“德國制造”對手；超過75%受訪德國人認(rèn)為中國企業(yè)品牌價值和技術(shù)水平發(fā)展?jié)摿Ω?，會超越德國企業(yè)。他們認(rèn)為未來20年“中國制造”品質(zhì)會更好，但中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展將為德國帶來極大挑戰(zhàn)。

由此可知，中國經(jīng)濟(jì)和中資企業(yè)在短時間內(nèi)快速崛起讓長期以俯視眼光看待中國的部分德國人產(chǎn)生了恐懼，擔(dān)心技術(shù)優(yōu)勢不再進(jìn)而喪失國際競爭力，這才是德國收緊FDI國家安全審查政策的真正動因。

三、 德國收緊FDI國家安全審查對中資企業(yè)影響

德國在短時間內(nèi)連續(xù)修訂AWV不僅僅給中資企業(yè)在德投資帶來了更大的不確定性，損害了德國的投資環(huán)境，而且這種保護(hù)主義傾向也與中德兩國加深雙邊政治和經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系的意愿背道而馳。

第一，德國收緊FDI國家安全審查標(biāo)志著德國對中國投資的態(tài)度出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，在一個時期內(nèi)中國對德直接投資將出現(xiàn)下滑。德國長期居于中資企業(yè)在歐洲投資前三位，2016年中國對德國直接投資達(dá)到110億歐元，占中國對歐盟投資比例的31%，位居第一。(24)Thilo Hanemann and Mikko Huotari, “Record Flows and Growing Imbalances-China Investment in Europe 2016”, March 2017, p.8.2017年德國政府對中資企業(yè)在德投資的監(jiān)管態(tài)度出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，德國經(jīng)濟(jì)部對中資企業(yè)實施了多個監(jiān)管“第一次”：史上首次收回?zé)o異議證書，史上首次以危害國家安全為由禁止交易，史上首次雖未觸及審查門檻但強(qiáng)行干預(yù)。(25)2016年，中國福建宏芯基金擬收購德國芯片廠商Aixtron，德國經(jīng)濟(jì)部因為美國政府干預(yù)，在出具“無公共安全疑慮”證明后又收回，導(dǎo)致交易重新審核并最終流產(chǎn)。2018年8月，德國經(jīng)濟(jì)部以收購可能危及德國公共秩序和國家安全為由否決了煙臺臺海集團(tuán)對德國Leifeld(全稱Leifeld Metal Spinning AG)的收購。該案例是德國政府歷史上首次以危害國家安全為由否決外國投資者收購德國企業(yè)。在這種情況下，自2016年達(dá)到歷史頂峰后中國對德國直接投資持續(xù)下降，2017年為11.64億歐元，占中國對歐盟投資4%，較2016年下跌89%；2018年雖有所上升，達(dá)到20.76億歐元，占中國對歐盟投資12%，但較2016年下跌81%，仍遠(yuǎn)低于過去5年的平均水平，這與德國逐步收緊FDI安全審查政策趨勢相吻合，可以預(yù)見在未來一段時期內(nèi)，中國對德國直接投資會維持低迷狀態(tài)。(26)Thilo Hanemann, Mikko Huotari and Agatha Kratz, “Hinese FDI in Europe: 2018 Treads and Impact of New Screening Policies,” March 2019, p.11.

第二，鑒于德國大幅降低FDI國家安全審查門檻至10%，中資企業(yè)在德投資時受到政治干涉的可能性進(jìn)一步增大。修訂后德國經(jīng)濟(jì)部可以名正言順地干涉類似2018年中國國家電網(wǎng)公司收購德國電力輸送運營系統(tǒng)運營商50Hertz20%股權(quán)這樣的交易。(27)50Hertz是德國四大電網(wǎng)公司之一，為德國北部和東部超過1800萬用戶提供電力輸出服務(wù)，輸電網(wǎng)線路總長達(dá)1萬公里，電網(wǎng)覆蓋面積達(dá)109360平方公里。50Hertz擁有兩個股東分別是比利時電網(wǎng)運營商Elia以及澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施基金IFM，它們分別擁有50Hertz 60%和40%股權(quán)。2018年上半年IFM擬以8億歐元的價格將其持有50Hertz20%的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給中國國家電網(wǎng)。該交易收購的股權(quán)比例并未觸及當(dāng)時收購大于或等于25%股權(quán)的審查門檻，但德國政府仍極力阻止此次交易。在該案中，德國政府首先與50Hertz第一大股東Elia磋商，讓其收購擬轉(zhuǎn)讓的20%股權(quán)，而后又授意德國國有復(fù)興信貸銀行(KfW)收購澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施基金IFM持有的剩余股權(quán)，最終導(dǎo)致中國國家電網(wǎng)收購失敗。該案例在當(dāng)時存有很大爭議，如若交易成功，中國國家電網(wǎng)也僅擁有50Hertz20%股權(quán)，不可能掌控50Hertz，更談不上會危及德國公共安全，德國政府的行為實際上違背了市場公平交易原則，對中資企業(yè)刻意設(shè)立歧視性壁壘，在此次大幅降低審查門檻后大白于天下?？梢灶A(yù)見，未來中資企業(yè)需要申報的交易數(shù)量將大幅增加且德國經(jīng)濟(jì)部的干涉將會更加直接。

第三，修訂后的AWV確定的敏感行業(yè)范疇與近些年中資企業(yè)在德投資的主要領(lǐng)域有較高重合度，這會進(jìn)一步增加中資企業(yè)在相關(guān)行業(yè)投資的敏感性，未來中資企業(yè)可能面臨更加不利的輿論環(huán)境和更加嚴(yán)苛的審核標(biāo)準(zhǔn)。2010年以前中資企業(yè)在德國主要投資機(jī)械制造行業(yè)、汽車行業(yè)以及傳統(tǒng)工業(yè)，且將近1/3的交易為破產(chǎn)企業(yè)重組。2010年之后中資企業(yè)在德投資呈現(xiàn)多樣化特征，盡管機(jī)械制造業(yè)和汽車行業(yè)的投資勢頭依然強(qiáng)勁，但是像半導(dǎo)體、機(jī)械人和醫(yī)療器械等新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資增長更為迅速。德方“敏感行業(yè)”的提出實際上是聯(lián)邦政府對所謂高端技術(shù)流失的一種回應(yīng)。部分德國人認(rèn)為目前中歐雙邊投資已經(jīng)出現(xiàn)失衡，中國對德國投資遠(yuǎn)大于德國對華投資，中國企業(yè)在有目的地收購德國最具競爭力的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)。在這種情況下，德國通過修訂AWV確定國家安全審查行業(yè)范疇將進(jìn)一步增加中資企業(yè)在高新技術(shù)領(lǐng)域投資的敏感性?？梢灶A(yù)見，未來像美的收購庫卡以及中國化工收購克勞斯·瑪菲這樣的案例將會面臨更為不利的輿論環(huán)境和更加嚴(yán)苛的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

第四，修訂后的AWV仍然存在模糊不清的表述，由此可能會為政治干涉埋下伏筆，進(jìn)一步增加中資企業(yè)在德投資的不確定性。修訂后的AWV仍然存在一些模棱兩可的定義，例如，如何確認(rèn)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和非關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施間的界限？如何定位生產(chǎn)軍民兩用產(chǎn)品的企業(yè)？這些都為德國聯(lián)邦政府無端干涉交易埋下伏筆，最典型例子就是2018年8月德國經(jīng)濟(jì)部否決煙臺臺海集團(tuán)對德國雷菲爾德(Leifeld)的收購。雷菲爾德成立于1891年，是一家位于德國威斯特法倫州的精密機(jī)械制造商，主要生產(chǎn)旋壓機(jī)，該設(shè)備可生產(chǎn)用于航空航天和核工業(yè)的高強(qiáng)度材料，2017年營業(yè)額約4000萬歐元。從規(guī)模和營收上看，雷菲爾德只是一家小企業(yè)，但德國政府認(rèn)為Leifeld生產(chǎn)的特種機(jī)床能夠處理目前最堅固材料，包括鈦鋼，該技術(shù)比較敏感，可能被中國用于發(fā)展軍事目的，以此為由，德國經(jīng)濟(jì)部否決此次交易。需要強(qiáng)調(diào)的是，民用核能裝備部件與應(yīng)用在核武器上的部件差異很大，而且煙臺臺海集團(tuán)是一家民營企業(yè)，其公司規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過Leifeld，在歐洲已經(jīng)做了多起收購，包括2012年收購法國瑪努爾工業(yè)集團(tuán)，2018年初收購另一家瀕臨破產(chǎn)的德國公司杜伊斯堡管線公司(Duisburg Tubes Production)等，此次收購應(yīng)該理解為煙臺臺海集團(tuán)為整合行業(yè)技術(shù)而收購一家加工機(jī)械制造商，所謂竊取軍事技術(shù)的言論純屬無稽之談。

第五，延長FDI國家安全審查期限將進(jìn)一步增加交易難度，可能會影響中資企業(yè)投資成功的概率?？缇惩顿Y的風(fēng)險是極大的，能夠影響交易成功的因素極多，需要滿足境內(nèi)外多方利益訴求，再加上還要應(yīng)對FDI國家安全審查，這將導(dǎo)致投資交易流程的復(fù)雜性倍增。在新的形勢下，審查期限的延長將大大增加中資企業(yè)在德投資的時間周期。伴隨著交易時間的增加，需要處理和協(xié)調(diào)各種利益沖突的因素也會增加，可能會影響投資成功的概率。此外，在審查趨緊的大背景下，中資企業(yè)作為潛在的競標(biāo)方很可能會處于劣勢地位，尤其是當(dāng)目標(biāo)公司管理層對中資企業(yè)尤其是擁有國資背景的中資企業(yè)能否完成投資交易抱有懷疑時，中資企業(yè)很難在與轉(zhuǎn)讓方的談判中降低交易價格或商定更加有利的投資條款。轉(zhuǎn)讓方很有可能以承擔(dān)更加嚴(yán)格的FDI國家安全審查程序為由，讓參與競爭的中資企業(yè)支付更高履約保證金，這在無形當(dāng)中將進(jìn)一步增加交易難度。

第六，德國收緊FDI國家安全審查的行為很有可能會刺激其他歐盟成員國推出類似新的監(jiān)管法規(guī)或進(jìn)一步收緊監(jiān)管政策，對中資企業(yè)在歐盟投資產(chǎn)生不利影響。鑒于德國在歐盟政治經(jīng)濟(jì)體系中擁有絕對主導(dǎo)權(quán)，且德國作為歐洲首個收緊外商投資政策的國家，僅僅在一年五個月之后，德國再次收緊FDI國家安全審查。這兩次修訂時間間隔如此之短以及審查標(biāo)準(zhǔn)如此之嚴(yán)格，很有可能會刺激其他歐盟成員國推出類似新的監(jiān)管法規(guī)或進(jìn)一步收緊監(jiān)管政策，特別是在高新技術(shù)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等敏感領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計，自2017年7月德國內(nèi)閣會議通過《對外經(jīng)濟(jì)條例》修訂之后，歐盟有10個成員國已經(jīng)或打算修訂FDI國家安全審查制度，其中收緊監(jiān)管的國家有5家，包括歐盟三大國之一的英國和法國，以及意大利、拉脫維亞和立陶宛；打算在短期內(nèi)頒布FDI國家安全審查監(jiān)管制度的國家有4家，分別是捷克、丹麥、瑞典和荷蘭；新設(shè)FDI國家安全審查的有匈牙利。由此可知，德國收緊FDI國家安全審查引發(fā)的連鎖反應(yīng)已經(jīng)初現(xiàn)，未來其他歐盟成員國也可能會加入到收緊或新設(shè)FDI安全審查機(jī)制的隊伍中來，這將進(jìn)一步增加中資企業(yè)在歐盟投資的難度，最直接的影響就是中資企業(yè)可能需要應(yīng)對更多投資目的地國的審查。此外，德國又聯(lián)合法國和意大利向歐盟提交文件，極力推動在歐盟層面搭建FDI國家安全審查機(jī)制，以進(jìn)一步限制來自中國的投資，這實際上是德國將國家政策施加到歐盟層面的又一次體現(xiàn)。(28)在德法意的極力推動下，2019年3月5日歐盟理事會批準(zhǔn)了《歐盟外商直接投資審查條例》(Regulation of the European Parliament and of the Council of Establishing a Framework for the Screening of Foreign Direct Investments into the Union，簡稱《條例》)，《條例》有18個月過渡期，將于2020年10月10日起正式生效?！稐l例》的出現(xiàn)標(biāo)志著歐盟第一次擁有了對“關(guān)乎歐盟利益”的外商直接投資擁有審查權(quán)，歐盟層面的FDI安全審查機(jī)制得以最終確定。未來盡管投資交易發(fā)生在德國，但如若交易被認(rèn)為是“關(guān)乎歐盟利益”，歐盟委員會以及所有歐盟成員國都擁有問詢權(quán)和審查權(quán)，中資企業(yè)不得不面臨德國和歐盟兩個層面的FDI國家安全審查，這將在很大程度上進(jìn)一步延長交易周期，增加交易的復(fù)雜性和不確定性。

四、對德國收緊FDI國家安全審查的應(yīng)對策略思考

德國擔(dān)心喪失技術(shù)優(yōu)勢和國際競爭力，再加上部分德國媒體推波助瀾，惡意炒作中國負(fù)面新聞，導(dǎo)致德國公眾對中國直接投資心態(tài)復(fù)雜。在這種情況下，一直宣稱外國投資者在德國享受國民待遇的聯(lián)邦政府對中資企業(yè)的態(tài)度出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，F(xiàn)DI國家安全審查已經(jīng)成為中資企業(yè)在德投資的主要障礙。2017年4月中國歐盟商會發(fā)布《中國投資歐盟報告》顯示有66%中資企業(yè)在歐盟投資時遇到監(jiān)管問題。當(dāng)事國政府以交易可能危害國家安全為由禁止交易已經(jīng)成為跨境投資失敗的重要原因之一，如何應(yīng)對FDI國家安全審查已經(jīng)成為中資企業(yè)在德投資的關(guān)鍵考慮。

(一)在政府層面應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)雙邊溝通，讓德方認(rèn)識到雙向投資有利于維護(hù)世界穩(wěn)定，并能夠給德國帶來切實利益。在特朗普上臺執(zhí)政后，美國大力推行“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略和“逆全球化”戰(zhàn)略，中國與德國作為世界大國，雙方之間的合作就顯得尤為重要。盡管中德兩國政治經(jīng)濟(jì)體制不同，但是雙方都是經(jīng)濟(jì)全球化的堅定支持者和維護(hù)者，同時也是世界重要的穩(wěn)定力量。正如習(xí)近平主席在2018年3月應(yīng)約與德國總理默克爾通電話時所強(qiáng)調(diào)的，中德應(yīng)該成為合作共贏的示范者，加強(qiáng)戰(zhàn)略對接，共同規(guī)劃好各領(lǐng)域的互利合作。中德應(yīng)該成為新型國際關(guān)系的推動者，致力于維護(hù)經(jīng)濟(jì)全球化和多邊主義，支持貿(mào)易自由化，反對保護(hù)主義，加強(qiáng)多邊合作，共同維護(hù)并完善國際秩序和經(jīng)濟(jì)治理體系，維護(hù)和構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟(jì)。中德是伙伴而非對手，各自發(fā)展給對方帶來的是機(jī)遇而非挑戰(zhàn)。只要雙方堅持平等和相互尊重，理解并照顧彼此核心利益和重大關(guān)切，堅持聚焦合作，妥善管控和處理分歧，中德關(guān)系就能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。(29)“習(xí)近平應(yīng)約同默克爾通電話”，《人民日報》(海外版)，2018年3月18日，http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2018-03/18/content_1842397.htm.(上網(wǎng)時間：2019年6月1日)從1972年中德兩國正式建立外交關(guān)系至今，中德兩國政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系基本保持穩(wěn)定，中德務(wù)實合作成果豐碩，德國已經(jīng)連續(xù)43年保持中國在歐洲最大貿(mào)易伙伴國地位，而自2016年開始中國也已連續(xù)三年成為德國最大貿(mào)易伙伴國，德國還是歐洲對華技術(shù)轉(zhuǎn)讓最多的國家。在雙邊政府加強(qiáng)溝通的過程中需要讓德方認(rèn)識到，近幾年隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，越來越多的中資企業(yè)開始在德國進(jìn)行收購，中德兩國投資合作已經(jīng)由單行道進(jìn)入雙向快車道，這有利于中德雙方攜手合作、互利共贏，投資和收購作為嫁接中國資本和市場以及德國技術(shù)和品牌的工具對于加強(qiáng)中德經(jīng)貿(mào)往來起著不可替代的作用，這在當(dāng)前國際形勢不穩(wěn)定性不確定性上升的情況下具有特別重要意義，而且也有利于德國經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。可見，有針對性的對華FDI國家安全審查并不符合德國的國家利益。

(二)在加強(qiáng)雙邊政府溝通的同時，中國主管部門還應(yīng)對跨境投資予以指導(dǎo)和幫助，并堅決維護(hù)中資企業(yè)合法權(quán)益。盡管從投資存量上看，中資企業(yè)在德投資規(guī)模和數(shù)量遠(yuǎn)少于美國公司，但是中資企業(yè)面臨的審查壓力卻遠(yuǎn)高于美國企業(yè)，德國政府歷史上從未否決過美國公司在德投資，但對中資企業(yè)的投資行為卻保持警惕。中美兩國企業(yè)在德國的不同待遇提醒中國政府，中資企業(yè)更易受到其他因素干擾，包括意識形態(tài)、政府關(guān)系以及經(jīng)貿(mào)關(guān)系等，這些因素都是極為復(fù)雜且有時是難以把握的，再加上德國收緊外商投資政策，進(jìn)一步增加了中資企業(yè)在德投資的難度。在這種情況下，中國政府應(yīng)探尋建立國家救濟(jì)渠道，就中資企業(yè)在跨境投資過程中遇到的不公正待遇給予指引和幫助。國家相關(guān)職能部門可組成類似于美國外資投資委員會(CFIUS)類的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌多部門力量共同維護(hù)中國企業(yè)海外合法權(quán)益，包括：(1)編纂海外投資安全指南，幫助中資企業(yè)熟稔德國投資的相關(guān)法律法規(guī)和注意事項；(2)提供官方指導(dǎo)，幫助中資企業(yè)在德國合法合規(guī)的完成交易，協(xié)助中資企業(yè)對接德國經(jīng)濟(jì)部以及其他主管部門；(3)堅決捍衛(wèi)中資企業(yè)的合法權(quán)益，如果交易在德國被無端禁止，可以幫助中資企業(yè)尋求司法救濟(jì)；(4)在中德雙邊投資協(xié)定(Bilateral Investment Treaty)框架下，通過談判為中資企業(yè)爭取合法權(quán)益。例如，要求德國盡可能統(tǒng)一FDI安全審查標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確FDI安全審查的適用范圍，尋求搭建中德雙邊共同參與的爭端解決機(jī)制等。

(三)中資企業(yè)應(yīng)高度重視德國FDI國家安全審查并積極應(yīng)對，以便在最大程度上降低德國政府干涉的風(fēng)險。一是中資企業(yè)應(yīng)該在發(fā)起投資前就熟稔德國乃至歐盟的FDI國家安全審查法規(guī)和程序，尤其需要注意的是，德國經(jīng)濟(jì)部雖未強(qiáng)制外國投資者主動申報對非敏感行業(yè)的投資行為，但鑒于FDI國家安全審查的有效期為5年，且一旦開始審查交易存在暫停甚至失敗的風(fēng)險，所以中資企業(yè)在不能明確交易是否需要審查時應(yīng)主動與德國經(jīng)濟(jì)部聯(lián)系，征詢德國經(jīng)濟(jì)部意見并尋求指導(dǎo)，以防產(chǎn)生不利后果。二是德國FDI國家安全審查所涉條款存在一定模糊空間，中資企業(yè)需要特別警惕。建議中資企業(yè)雇用熟悉德國FDI國家安全審查的專業(yè)中介機(jī)構(gòu)，讓其幫助權(quán)衡投資風(fēng)險并提供專業(yè)援助；此外，中資企業(yè)還可以向中國商務(wù)部等相關(guān)政府派駐德國機(jī)構(gòu)尋求幫助，以便盡快熟悉歐盟和德國法律環(huán)境。三是中資企業(yè)可以選擇調(diào)整投資策略、轉(zhuǎn)變投資方式以降低德國政府和公眾的注意力。例如采用循序漸進(jìn)的投資方式，先參股以鎖定目標(biāo)公司，再根據(jù)實際情況簽署一系列期權(quán)協(xié)議逐步增加在目標(biāo)公司話語權(quán)，并視情況再決定是否控股；或是在德國尋找戰(zhàn)略投資方，通過聯(lián)合體的形式進(jìn)行投資以降低交易敏感度和收購難度。四是拿起法律武器捍衛(wèi)自身合法權(quán)益。如果德國經(jīng)濟(jì)部非法禁止交易，中資企業(yè)可通過訴訟維護(hù)自身利益。盡管在實踐中很少有企業(yè)愿意走這一步，但如果無計可施，訴訟也是一種必要手段，否則中資企業(yè)可能遭受重大經(jīng)濟(jì)損失。五是由于FDI國家安全審查存在一定不確定性，中資企業(yè)應(yīng)在交易談判中盡可能降低相關(guān)風(fēng)險。例如，如果未能取得德國政府批準(zhǔn)，就必須考慮是否一定要支付反向分手費？如需要支付，額度是多少？是否符合市場慣例？是否可以降低反向分手費？如果在約定交易完成日之前未能取得政府批文，則考慮是否可以進(jìn)行資產(chǎn)剝離或重組以符合監(jiān)管要求。六是重視德國公眾和媒體的影響力。在投資早期建議在當(dāng)?shù)仄刚埿蜗蠊?，就投資行為進(jìn)行包裝和宣傳，樹立中資企業(yè)正面形象。此外，選擇合適投資時期也非常重要，在繼峰股份收購德國老牌上市公司格拉默集團(tuán)(Grammer)的案例中就得到很好印證，繼峰股份以白衣騎士身份出現(xiàn)，幫助格拉默集團(tuán)管理層擊退惡意收購，贏得了德國媒體和公眾贊譽，在這種情況下很難想象德國經(jīng)濟(jì)部會否決交易。

結(jié) 語

德國在短時間內(nèi)連續(xù)兩次修改《對外經(jīng)濟(jì)條例》實際上是對中資企業(yè)近幾年在德投資出現(xiàn)井噴式增長現(xiàn)象的一種回應(yīng)，將對中資企業(yè)在德投資產(chǎn)生極大影響。對于中資企業(yè)來說，實施“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略，通過跨國投資持續(xù)不斷進(jìn)行技術(shù)積累和升級已經(jīng)成為發(fā)展必然，因為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是不可逆的發(fā)展趨勢，所以中資企業(yè)在德投資的步伐不會停止，就投資規(guī)模而言只會越來越大，就投資領(lǐng)域而言只會越來越高端，所以更要警惕部分德國人對中國投資的偏見。中資企業(yè)應(yīng)謹(jǐn)慎管控分歧，逐步讓德方認(rèn)識到來自中國的投資能夠為德國帶來切實利益，同時，中國相關(guān)部門和企業(yè)應(yīng)高度重視德國FDI國家安全審查并積極應(yīng)對，只有這樣才能真正降低交易風(fēng)險并實現(xiàn)中德兩國的合作共贏。