赫榮亮 周禛

隨著我國新能源汽車財政補助政策“退坡”效應日益顯現(xiàn)，以及消費者對新能源汽車接受程度日益提高，我國新能源汽車產業(yè)發(fā)展已進入由“政策推動”向“市場拉動”轉變的關鍵時期?？偨Y、比較分析美國、日本和德國等促進新能源汽車產業(yè)發(fā)展的政策和做法，有針對性地完善國內相關政策，尤其在2020年我國新能源汽車補助政策完全退出之前，加快完善相關措施，精準施策，對于強化我國新能源汽車產業(yè)優(yōu)勢地位，實現(xiàn)從汽車大國向汽車強國轉變，具有重要意義。

國外促進新能源汽車產業(yè)發(fā)展政策梳理

1.從扶持方式看，以稅收抵免政策為主，部分國家和地區(qū)已開始出臺限制燃油車政策

（1）采用“稅收抵免”的財稅政策較為普遍。早在2008年，美國聯(lián)邦政府就出臺新能源汽車消費稅抵免政策，消費者最高可抵免稅收7500美元，同時設計了抵免政策自動退出機制，如某一車企所銷售的純電動車型達到20萬輛后，補貼額度降低50%，然后每6個月減少稅收抵免50%，且在達到門檻的18個月后，最終取消該車企的稅收抵免資格。目前，特斯拉已成為美國市場首個銷量達到20萬輛限值的企業(yè)，今年1月稅收抵免額降至3750美元，2020年1月將終止稅收抵免；與此類似，通用汽車用戶將在2020年10月終止稅收抵免。此外，德國對2011年5月至2020年12月期間購買的電動汽車免繳5年或10年的車輛保有稅。

（2）部分國家和地區(qū)開始出臺環(huán)保汽車積分政策和限制燃油車政策。環(huán)保汽車積分政策有效推動了燃油車企開發(fā)節(jié)油車型，支持新能源汽車企業(yè)發(fā)展。從2008年開始，美國加州等10個州政府先后實施了零排放汽車（ZEV）法案，要求汽車企業(yè)銷售一定比例的環(huán)保汽車，根據(jù)車型制定“積分”系數(shù)，建立積分交易市場機制，并建立懲罰措施。如美國加州的汽車生產企業(yè)如果環(huán)保汽車生產比例不達標，需向加州空氣資源委員會（CARB）繳納5000美元/輛的罰款，或向市場購買ZEV積分。新能源汽車企業(yè)從中獲利頗豐，如特斯拉從2009年起就開始獲得ZEV積分收入，僅2016年就達2.15億美元，占當年該公司汽車業(yè)務毛利潤總額的13%，特斯拉通過生產和銷售電動汽車，獲得大量的富余積分收入，有效支持其純電動汽車的整車集成。此外，受“加州模式”限制燃油車的政策理念啟示，荷蘭、挪威和德國等均發(fā)出了禁售燃油車和力推環(huán)保汽車的明確信號，其中，荷蘭和挪威計劃在2025年開始全面禁售燃油車，德國計劃在2030年禁售燃油車（見表1）。

2.從扶持對象看，以扶持企業(yè)攻克產業(yè)核心技術為主，重點支持龍頭企業(yè)關鍵產業(yè)化項目

（1）重點支持企業(yè)攻克產業(yè)核心技術。在德國，早在2008年政府就撥出1500萬歐元的項目資金，資助大眾汽車、能源公司聯(lián)合開發(fā)混合動力汽車，主要研發(fā)再生能源電池和先進動力電池；2018年11月德國政府又投資16億歐元資助德國電池聯(lián)盟，該聯(lián)盟由吉森大學（JLU）牽頭，協(xié)同電池企業(yè)瓦爾塔和大眾、寶馬等車企，研究下一代固態(tài)電池理論知識和產業(yè)化應用，德國政府計劃資助德國電池聯(lián)盟投建兩家電池工廠。在日本，2014年中央政府發(fā)布《氫能與燃料電池戰(zhàn)略路線圖》，提供財政補貼支持氫能和燃料電池的研發(fā)和示范，2015年東京市政府支持氫能預算總額412億日元，重點支持加氫站建設及運營等。2018年5月日本政府還支持企業(yè)攻關固態(tài)電池技術，出資16億日元，資助由材料廠商旭化成、東麗等組成的“鋰電池材料評價研究中心”，開發(fā)高效率全固體電池技術，目前已有豐田、日產等車企，以及電池企業(yè)松下公司加入，計劃2025年之前將電動汽車的續(xù)航里程提高至550公里，2030年之前提高至800公里（見表2）。

（2）重點支持領軍企業(yè)建設關鍵產業(yè)化項目。美國有針對性地扶持領軍企業(yè)，對產業(yè)化關鍵項目給予資金和土地支持。如2009年美國能源部給予特斯拉4.65億美元低息貸款，幫助特斯拉渡過資金短缺難關，對Model S系列汽車開發(fā)及量產起到決定作用；2015年，內華達州政府向特斯拉提供980公頃的土地免費使用權和13億美元的稅收減免（銷售稅、房產稅），以及5億美元的道路建設資金用于特斯拉超級電池工廠建設，支持特斯拉成長為全球電動汽車領軍企業(yè)。德國聯(lián)邦經濟和能源部在2018年11月安排10億歐元政府預算，資助鋰離子電池生產企業(yè)，截至今年3月，已有寶馬、大眾等30多家企業(yè)申請補貼（見表2）。

啟示及建議

1.在政策調整層面，持續(xù)加大稅收減免政策力度，進一步完善“雙積分”政策

（1）采用以稅收優(yōu)惠為主的普適性財稅政策。在財稅政策方面，德國、日本及美國等雖提供一定的資金補助，但仍以稅收優(yōu)惠政策為主推動產業(yè)發(fā)展。當前，我國財政補助方式存在著資金使用效率不高、財政資金發(fā)放、監(jiān)管等方面問題。有關方面測算，2009年-2017年，我國發(fā)放的新能源汽車財政補貼約1000億元左右，在發(fā)放對象甄選和補助發(fā)放監(jiān)管等方面，因工作監(jiān)管手段缺乏，補助審核和發(fā)放環(huán)節(jié)可能存在“不到位”和“錯位”的現(xiàn)象。鑒于此，我國需進一步完善相關財稅扶持政策，降低財政補助力度，加大企業(yè)稅收優(yōu)惠力度，緩解企業(yè)因財政補助“退坡”帶來的階段性壓力。如除了目前國內已對新能源汽車實施免除車輛購置稅、車船稅、消費稅等稅收優(yōu)惠政策之外，還可考慮新增稅收獎勵政策。比如，允許地方政府根據(jù)企業(yè)所交的增值稅地方財政所得部分，給予該車企和項目一定比例的稅收獎勵。

（2）強化“雙積分”政策的產業(yè)引導作用。2016年美國加州政府調整“零排放車輛法案”，提出更嚴格的新規(guī)定，將環(huán)保汽車定義范圍只限定為純電動汽車和燃料電池汽車，將混合動力汽車排除在外，將環(huán)保汽車的生產占比從2016年的2.5%提升至2018年的4.5%；受約束企業(yè)由原有僅為6家大型企業(yè)擴展至所有中型以上企業(yè)。2017年9月，工信部、財政部、商務部、海關總署、質檢總局聯(lián)合發(fā)布《乘用車企業(yè)平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理辦法》（即“雙積分”政策）。當前，我國新能源汽車“雙積分”政策有序推進，并取得一定成果，建議參照美國做法，應繼續(xù)完善“雙積分”政策，根據(jù)市場的實際情況動態(tài)調整細化政策，通過車型分類、系數(shù)設定、交易制度設定及懲罰措施等，引導市場動態(tài)調整積分交易，建立正向引導機制，給予擁有先進技術的企業(yè)或項目額外獎勵積分。

2.在企業(yè)扶持層面，資助企業(yè)攻克關鍵技術，扶持龍頭企業(yè)關鍵產業(yè)化項目

（1）資助企業(yè)攻克關鍵技術。美日德等國主要通過集中資助企業(yè)攻克關鍵技術，如美國資助特斯拉攻關純電動汽車、日本支持豐田開發(fā)燃料電池汽車、德國引導電池企業(yè)瓦爾塔研發(fā)固態(tài)電池等，取得了較好的產業(yè)成果。近年來，我國在推動新能源汽車技術攻關方面，不斷加大投入，也取得了一定突破，但新能源汽車技術科研項目分散和資金利用集中程度不高，龍頭企業(yè)帶頭作用未能有效發(fā)揮，科研成果產業(yè)化緩慢。因此，突出企業(yè)在行業(yè)重大技術攻關中的主體作用尤為重要，加大企業(yè)對新能源汽車行業(yè)關鍵性技術突破的建議政府科技獎勵力度，進一步提高資助資金的使用效果和導向性，要求各類國家科研平臺吸引龍頭企業(yè)參與關鍵共性技術科研攻關計劃，加快技術成果轉化。

（2）扶持龍頭企業(yè)關鍵產業(yè)化項目。新能源汽車產業(yè)發(fā)展成熟后，會呈現(xiàn)出寡頭壟斷的市場特征，市場將由數(shù)家企業(yè)主導，如盲目擴大企業(yè)扶持面，既浪費財政資源，又貽誤發(fā)展時機。因此，美國直接扶持龍頭企業(yè)產業(yè)化項目，2009年美國能源部給予特斯拉低息貸款支持Model S工程開發(fā)及產業(yè)化；2015年內華達州政府在土地使用、稅收優(yōu)惠等方面支持特斯拉Model3（21700型）高能量密度電池項目產業(yè)化，新能源汽車市場集中度逐漸提高，2018年特斯拉1家企業(yè)的市場占有率達52.4%。反觀我國，2018年新能源汽車產量前五名企業(yè)累計生產59.2萬輛，市場占有率僅為46.6%，目前，我國擁有新能源汽車生產資質企業(yè)多達百家，地方政府存在跟風上馬新能源汽車整車項目的現(xiàn)象，導致新能源汽車行業(yè)存在一定的低水平產能重復建設和低檔次產品低質競爭的發(fā)展趨勢。鑒于此，在頂層設計上，需做好新能源汽車的全國產業(yè)規(guī)劃和生產力布局，資助企業(yè)尤其要“好鋼用到刀刃上”，采用信貸、生產用地等資源支持龍頭企業(yè)。實現(xiàn)乘用車整車企業(yè)全國不超過5家，商用車整車不超過3家的總體布局。另外，還需有序引導地方政府的產業(yè)和項目建設，限制汽車產業(yè)基礎薄弱和產業(yè)發(fā)展水平欠佳的地區(qū)新建整車項目，引導地方的資金和項目圍繞新能源汽車產業(yè)鏈的上下游，發(fā)展配套產業(yè)項目，和整車企業(yè)形成產業(yè)協(xié)同，培育具有特色的區(qū)域零部件產業(yè)集群及細分領域單項冠軍企業(yè)。