陳君

【摘要】本文梳理了國(guó)內(nèi)外對(duì)全面風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制關(guān)系的不同觀點(diǎn)以及管理要求，進(jìn)一步探討了國(guó)有企業(yè)在開展相關(guān)工作時(shí)常見的困惑，并有針對(duì)性地提出了在國(guó)有企業(yè)管理實(shí)務(wù)中融合推進(jìn)全面風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)控體系建設(shè)的方案。

【關(guān)鍵詞】風(fēng)險(xiǎn)管理；內(nèi)部控制；國(guó)有企業(yè)

【中圖分類號(hào)】F276.1

防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是黨的十九大提出的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。對(duì)于國(guó)有企業(yè)來說，建立健全全面風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制體系是落實(shí)好中央決策部署的重要抓手。風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制對(duì)于國(guó)內(nèi)外企業(yè)來說并不是陌生的概念，但是，隨著國(guó)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)控理論的演進(jìn)，以及國(guó)有企業(yè)相關(guān)監(jiān)管要求的變化，如何將風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)控體系建設(shè)有機(jī)融合、協(xié)同推進(jìn)，就成為當(dāng)前一個(gè)重要的新課題。

一、理論界對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制關(guān)系的認(rèn)識(shí)

從美國(guó)COSO委員會(huì)于1992年發(fā)布《內(nèi)部控制——整合框架》開始，理論界對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)，到底是包含與被包含還是完全等價(jià)的關(guān)系一直都有爭(zhēng)論。對(duì)于兩者的關(guān)系，總體來看，主要有以下三種觀點(diǎn)：

（一）風(fēng)險(xiǎn)管理包含內(nèi)部控制。例如COSO委員會(huì)的《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理——整合框架》（2004）就指出“企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理包含內(nèi)部控制”。

（二）內(nèi)部控制包含風(fēng)險(xiǎn)管理。例如巴塞爾委員會(huì)發(fā)布的《銀行業(yè)組織內(nèi)部控制系統(tǒng)框架》中的風(fēng)險(xiǎn)管理要求等。

（三）風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制一體化。例如Blackburn（1999）認(rèn)為“風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制僅是人為的分離”等。

近年來，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制關(guān)系的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步體現(xiàn)了融合的傾向：

在2017年COSO最新發(fā)布的《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理——與戰(zhàn)略和績(jī)效相整合》當(dāng)中，從風(fēng)險(xiǎn)管理定義角度進(jìn)一步區(qū)分了其與內(nèi)部控制的關(guān)系，2004版的框架文件中，COSO將風(fēng)險(xiǎn)管理定義為“一個(gè)過程”，但是在2017年版本中，將風(fēng)險(xiǎn)管理定義為“一種文化、能力和實(shí)踐”，同時(shí)進(jìn)一步說明兩個(gè)體系并不是相互代替的關(guān)系，而是側(cè)重點(diǎn)各不相同、相互補(bǔ)充的作用。

同時(shí)，2018年最新發(fā)布的ISO31000風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)中，提出了新的原則、框架和流程，其中對(duì)“整合性”進(jìn)行了反復(fù)的強(qiáng)調(diào)，指出“風(fēng)險(xiǎn)管理是所有組織活動(dòng)的組成部分”，用一種“嵌入式”的描述反映了風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制交叉互融的關(guān)系。

二、國(guó)有企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)控工作實(shí)務(wù)中面臨的困惑

對(duì)于國(guó)有企業(yè)來說，除了要參照COSO或者ISO發(fā)布的一般性標(biāo)準(zhǔn)開展相關(guān)工作，還要執(zhí)行國(guó)資監(jiān)管部門發(fā)布的各類管理要求。

2006年，國(guó)資委發(fā)布了《中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》（以下簡(jiǎn)稱《指引》），掀起了中國(guó)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施的第一次浪潮?！吨敢分赋觯瑧?yīng)“建立健全全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系，包括風(fēng)險(xiǎn)管理策略、風(fēng)險(xiǎn)理財(cái)措施、風(fēng)險(xiǎn)管理的組織職能體系、風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)和內(nèi)部控制系統(tǒng)”。

2008～2010年，財(cái)政部等5部委陸續(xù)發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其18個(gè)應(yīng)用指引，在關(guān)于內(nèi)部控制五要素的表述中指出，“控制活動(dòng)是企業(yè)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，采用相應(yīng)的控制措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受度之內(nèi)”。

2012年，財(cái)政部、國(guó)資委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建中央企業(yè)內(nèi)部控制體系有關(guān)事項(xiàng)的通知》（以下簡(jiǎn)稱“通知”），要求“以提高經(jīng)營(yíng)效率和效果為目標(biāo)，以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，以流程梳理為基礎(chǔ)，以財(cái)務(wù)內(nèi)部控制為切入點(diǎn)，以關(guān)鍵控制活動(dòng)為重點(diǎn)”計(jì)劃和實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控工作。

面對(duì)監(jiān)管部門不同的要求，國(guó)有企業(yè)尤其是中央企業(yè)在執(zhí)行過程中主要面臨著兩方面的困惑：

一是認(rèn)識(shí)層面，監(jiān)管部門在先后發(fā)布的各類不同要求中都有關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)控的表述，但是并沒有就兩者之間的關(guān)系進(jìn)行過細(xì)化的表述，因此對(duì)于在并行實(shí)施過程中，如何理解這兩者之間的差異及各自側(cè)重點(diǎn)，以及如何相互配合，普遍存在著認(rèn)識(shí)模糊、無從銜接的現(xiàn)象。

二是實(shí)操層面，有些中央企業(yè)在《指引》頒布前就已在海外上市，并依據(jù)美國(guó)薩班斯法案等要求建立了內(nèi)部控制體系，后續(xù)就會(huì)面臨如何在此基礎(chǔ)上做好全面風(fēng)險(xiǎn)管理的問題；有些中央企業(yè)是按照《指引》要求先建立了全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系，但后續(xù)又要按照《通知》要求組織開展內(nèi)控體系持續(xù)改進(jìn)工作。不同企業(yè)的歷史情況不同，也相應(yīng)產(chǎn)生了不同的實(shí)操問題。

三、對(duì)全面風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)控體系建設(shè)的思考

面對(duì)理論界認(rèn)識(shí)的不斷演進(jìn)以及各類監(jiān)管要求的交叉復(fù)合，筆者認(rèn)為，作為國(guó)有企業(yè)尤其是中央企業(yè)，應(yīng)不囿于各類理論層面的表述，而是從提升企業(yè)管理水平和整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力的角度出發(fā)，以我為主，結(jié)合實(shí)際，按照“一企一策”的方式融合推動(dòng)相關(guān)工作。具體從三個(gè)層面來推動(dòng)：

（一）深刻理解，達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)

企業(yè)在組織開展風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控工作的過程中，尤其是進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃時(shí)，要著重研究分析內(nèi)控體系與風(fēng)險(xiǎn)管理和其他既有管理體系的關(guān)系，在深刻理解其內(nèi)涵的前提下，更好地對(duì)融合推進(jìn)相關(guān)工作進(jìn)行部署。從實(shí)踐的角度來說，應(yīng)有三方面的共識(shí)：

1.內(nèi)部控制是全面風(fēng)險(xiǎn)管理的必要環(huán)節(jié)。內(nèi)部控制體系的建設(shè)和實(shí)施過程中，以風(fēng)險(xiǎn)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，能夠不斷地深化全面風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，同時(shí)在內(nèi)部控制流程梳理優(yōu)化的過程中也能夠識(shí)別出新的潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)既有的流程、制度查缺補(bǔ)漏，有助于實(shí)現(xiàn)全面風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)。

2.企業(yè)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和管理為內(nèi)部控制的發(fā)展提供動(dòng)力。全面風(fēng)險(xiǎn)管理為構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的內(nèi)部控制體系提供了基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與細(xì)化是建設(shè)內(nèi)部控制體系的前提。伴隨業(yè)務(wù)發(fā)展，企業(yè)面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)變化，也促使內(nèi)部控制體系得以不斷擴(kuò)大其外延。

3.風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的載體不一定是獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)手冊(cè)、內(nèi)控手冊(cè)等。風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的精髓在于“整合”和“嵌入”，體現(xiàn)為從不同視角融入既有的制度體系、合規(guī)體系等管控體系中，是利用風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的邏輯框架，對(duì)既有的管理機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，不是另起爐灶，單搞一套。

（二）整合推進(jìn)，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)

企業(yè)應(yīng)以構(gòu)建一套具有較好適應(yīng)性和擴(kuò)展性、覆蓋各主要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的全面風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)部控制體系為建設(shè)目標(biāo)，在總結(jié)和提煉自身一系列已被實(shí)踐證明行之有效的管理模式和具體舉措的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制體系進(jìn)一步優(yōu)化和升級(jí)，為企業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.內(nèi)控體系建設(shè)體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向。以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的內(nèi)控體系建設(shè)可以促進(jìn)企業(yè)在面臨不同環(huán)境時(shí)，及時(shí)調(diào)整目標(biāo)和方向，靈活有效地應(yīng)對(duì)變化，幫助企業(yè)完善治理結(jié)構(gòu)，提高運(yùn)營(yíng)效果和效率。具體工作中要從辨識(shí)每個(gè)流程相關(guān)的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)入手，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)情況針對(duì)性地明確公司各項(xiàng)重要流程的關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)，固化對(duì)相同風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范化管理標(biāo)準(zhǔn)，并相應(yīng)厘清管理權(quán)責(zé)，完善操作程序。

2.全面風(fēng)險(xiǎn)管理要以內(nèi)控為抓手。部署風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)工作時(shí)，要求與內(nèi)控體系建設(shè)工作對(duì)接，將風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)結(jié)果進(jìn)行區(qū)分，適宜通過內(nèi)部管理手段進(jìn)行管控的風(fēng)險(xiǎn)，須落實(shí)相應(yīng)的流程和控制。同時(shí)，以風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)結(jié)果為基礎(chǔ)，創(chuàng)新工作思路和方法，將風(fēng)險(xiǎn)管理策略和解決方案與部門功能定位、職責(zé)范圍、工作事項(xiàng)合理對(duì)應(yīng)，利用內(nèi)部控制工具實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的落地。

3.風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)控建設(shè)融合推進(jìn)，要充分利用現(xiàn)有管理體系的成果。既有的管理體系與內(nèi)控體系、風(fēng)險(xiǎn)管理體系一樣，都是以流程梳理為基礎(chǔ)，明確各級(jí)各類人員的職責(zé)權(quán)限、工作流程規(guī)范及考核標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)職能管理“責(zé)任明晰化、工作流程化、操作規(guī)范化、績(jī)效可量化”，實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理的目標(biāo)，都是從不同的管理角度出發(fā)，來提高公司的整體管理水平，可以做到有機(jī)融合。實(shí)踐中，應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，確定工作流程中的重要控制點(diǎn)，細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)控制手段，明確職責(zé)分離和分級(jí)授權(quán)等要求，在沿用現(xiàn)有管理文檔的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要對(duì)所涉風(fēng)險(xiǎn)、操作流程等維度進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化，實(shí)現(xiàn)“一套管理體系，不同管控視角，多維管控成效”。

（三）組織保障，推動(dòng)體系落地

建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控建設(shè)相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制是確保相關(guān)工作有力推進(jìn)的基礎(chǔ)和前提。筆者認(rèn)為必須建立集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)同分工機(jī)制相結(jié)合的組織保障體系。

1.設(shè)立公司層面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)控體系建設(shè)的融合推進(jìn)，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是頂層設(shè)計(jì)，必須有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和確定的牽頭部門進(jìn)行統(tǒng)籌安排，力戒“九龍治水”。公司應(yīng)在管理層設(shè)立專業(yè)委員會(huì)，如風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)控管理委員會(huì)等形式體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控建設(shè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，集中統(tǒng)一對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控相關(guān)工作進(jìn)行決策部署，必要時(shí)可考慮將制度管理、合規(guī)管理、法律管理等相關(guān)職能也納入相關(guān)委員會(huì)統(tǒng)籌；同時(shí)，根據(jù)企業(yè)實(shí)際設(shè)立或指定牽頭部門做好集中統(tǒng)籌。

2.建立上下聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)同的工作機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控體系的融合必然要體現(xiàn)在各個(gè)具體的日常工作環(huán)節(jié)中。推動(dòng)體系真正落地、而不是“兩張皮”的關(guān)鍵就在于必須形成“一個(gè)引領(lǐng)，一群響應(yīng)”的格局，建立一套分兵把守、協(xié)同共振的工作機(jī)制。此種工作機(jī)制以責(zé)任分工為基礎(chǔ)，以過程監(jiān)控為抓手，以考核評(píng)價(jià)為保障，確保風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控建設(shè)的要求共同融入到企業(yè)的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)之中，真正體現(xiàn)出內(nèi)生性的管理成效。

當(dāng)前，企業(yè)管理的廣度、深度、難度均發(fā)生了深刻變化，所面臨的整體風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境也更加復(fù)雜，不確定性日益增加，傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制必須堅(jiān)持管理的初心和本源，也必須去擁抱新的理念，相互融合、互為促進(jìn)，真正推動(dòng)企業(yè)戰(zhàn)略創(chuàng)新和實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)。

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