藍茜

改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，有力地推動了經(jīng)濟領(lǐng)域和社會生活領(lǐng)域的迅速變化，這些變化必然會對政府職能轉(zhuǎn)變工作和協(xié)同治理工作不斷提出新的要求。新時期，我國明確提出建設(shè)公共服務型政府。十七大明確提出把“建設(shè)服務型政府”作為行政管理體制改革的重要目標。這在很大程度上與政府職能轉(zhuǎn)變、協(xié)同治理密切相關(guān)，也為在新的歷史基點上深化對于轉(zhuǎn)變政府職能和協(xié)同治理的認識提供了新的實踐平臺。但是在現(xiàn)代化階段到來之前，政府的社會職能與階級職能相比一直處于次要地位，政府的公共服務職責未能充分展開，政府間的協(xié)同治理工作也相對較弱。

一、協(xié)同治理：服務型政府治理模式的必經(jīng)之路

1.協(xié)同治理的要義。協(xié)同治理是指在公共生活過程中政府、非政府組織、企業(yè)、公民個人等子系統(tǒng)構(gòu)成開放的整體系統(tǒng)，貨幣、法律、知識、倫理等作為控制參量，借助系統(tǒng)中諸要素或子系統(tǒng)間非線性的相互協(xié)調(diào)、共同作用，調(diào)整系統(tǒng)有序、可持續(xù)運作所處的戰(zhàn)略語境和結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生局部或子系統(tǒng)所沒有的新能量，實現(xiàn)力量的增值，使整個系統(tǒng)在維持高級序參量的基礎(chǔ)上共同治理社會公共事務，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的。

2.服務型政府的價值理念。服務型政府致力于建構(gòu)一個以公民權(quán)和公共利益為軸心的公共行政價值體系，這個多維的價值空間體系使不同價值取向和目標需求的行政主體在多元的價值取向中找到共同的需要和價值目標，在尊重差異個體的個性與自主價值的同時規(guī)避人際摩擦和組織內(nèi)耗，減少了行政組織在權(quán)力運行過程中因差異個體的存在而生成的“摩擦成本”，進而轉(zhuǎn)化為行政生活中的“精神存量資本”，并將極大地推進公共利益的擴展。首先，服務型政府提供的公共服務，是公民與政府之間的一種互動、合作過程。通過政府對公民的積極回應和前瞻，真正做到“民主政府是為它們的公民服務而存在”。其次，服務型政府是一個“為公民提供服務”的責任政府，這種責任并不簡單。它主要包含兩方面：一是政府不僅要及時回應公民需求，而且對公民的需求要具有前瞻性，積極履行政府責任;二是政府機關(guān)及其行政人員應承擔相應責任，從而更好地向他獲得權(quán)力的主體負責，即對公民負責。再其次，社會公平正義是服務型政府的明示要求，在服務型政府中，服務作為理念和信念是一種價值實體，其傳輸?shù)囊?guī)則是通過公共權(quán)力的道德行使，使服務上升為行政主體不懈追求的境界。

3.協(xié)同治理：服務型政府建設(shè)之路的合理性。協(xié)同治理作為服務型政府的治理模式，一方面是政府、市場和公民社會形成一個開放的系統(tǒng)，通過非線性的互動演繹整體的合作效應，產(chǎn)生擴大的生產(chǎn)力，創(chuàng)造行政現(xiàn)代性所追尋的服務中心主義和責任至上主義，使?jié)M足公共需要的政策和項目得到有效、負責和公平的實施;另一方面是服務型政府強調(diào)社會管理的多元化和有效政府的功能角色定位，將焦點轉(zhuǎn)向致力于解決公共問題，從而實現(xiàn)公共利益的最大化?？梢?，協(xié)同治理的實質(zhì)是公共權(quán)力的回歸。

二、當前我國服務型政府建設(shè)中協(xié)同治理的現(xiàn)狀

1.政府獨家壟斷著公共服務的供給，負擔過重。當前我國政府公共服務供給現(xiàn)狀分析長期以來，由于我國經(jīng)濟發(fā)展水平較低，市場處于供不應求的不平衡狀態(tài)，為防止市場混亂，產(chǎn)生私人壟斷，危害公共利益，政府承擔了提供公共服務的全部職責，并為此設(shè)立了諸多政府機構(gòu)，政府控制的公共服務范圍過寬，會造成市場失靈，甚至引起某種程度上的政府壟斷，從而加重了政府的負擔，這與市場經(jīng)濟規(guī)則不相符。此外，由于經(jīng)濟水平的提高，消費者的基本需求已經(jīng)可以得到充分滿足，并在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了得到最優(yōu)服務的需要。在這種狀況下，國家對于公共服務管得過寬、統(tǒng)得過死，就不可避免的出現(xiàn)許多弊端。造成的生產(chǎn)效率低下、服務質(zhì)量低劣，已成為公共服務領(lǐng)域的疑難病癥。

2.社會公共服務呈全方位膨脹趨勢，政府未能做好協(xié)同治理。在我國整個體制和社會轉(zhuǎn)型期間，社會公共服務呈全方位膨脹趨勢。首先，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立并逐步完善，使我國計劃經(jīng)濟體制下全能型“單位制”的社會組織管理體制面臨解體。許多原來由企業(yè)和社會各單位自行管理的社會公共服務由相關(guān)政府部門管理。其次，隨著我國社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，人們對社會公共服務的需求越來越多，并趨于多樣化和個性化，為滿足這些復雜多樣的需求，必須努力提高我國政府公共服務管理水平和政府的協(xié)同治理能力，盡量滿足廣大群眾不斷提出的更高要求。

3.社會組織發(fā)育不健全，行業(yè)競爭能力弱。政府將有意識地從社會中介組織能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，從企業(yè)經(jīng)營管理領(lǐng)域退出來，充分發(fā)揮社會中介組織在管理社會、經(jīng)濟事務等方面應有的功能。然而目前社會中介組織存在種種問題，牽制著政府治理改革，最為突出的有兩點。一是社會中介組織社會化程度低，官辦色彩濃厚。許多中介組織從經(jīng)費和組織管理上依附于政府機關(guān)，這極大地妨礙了中介組織的獨立性、公正性，妨礙了政府自身職能的真正剝離和治理模式的轉(zhuǎn)變。二是社會中介組織缺乏自我約束、自我管理機制。目前，中介服務行為不規(guī)范，影響了中介組織的服務質(zhì)量，損害了它在公眾心目中的形象和在事務管理中的地位。政府在中介組織難以擔當重任的情況下，只好再承擔起一些管不好、管不了，也不應管的事。

三、走向服務型政府——協(xié)同治理的道路探索

1.建設(shè)服務型政府走協(xié)同治理道路要有明確的總體思路。首先，政府要逐步做到以公共服務為主要職能，自如地處理國家的階級職能與社會職能的辯證關(guān)系。其次，加大政府對公共服務領(lǐng)域的財政投入，并努力做到公共服務體系設(shè)計和財力在不同地區(qū)使用的基本均等化。再其次，以政府為主導，充分調(diào)動多元主體的積極性，形成“雙向互動”的公共服務供給方式。強調(diào)以政府主動作為和社會全面參與為基本特征的公共服務型政府建設(shè)是一個“雙向互動”的過程，具有重要意義。最后，在政府體制機制建設(shè)方面，以有利于實現(xiàn)公共服務為導向。在中國，由于特定的國情，“服務型政府 ”就是“為人民服務”的工作宗旨。在這種情況下可以在建設(shè)服務型政府的過程中大力改善公務員的工作作風，并以此為契機在一定程度上改善官民關(guān)系。

2.政府和社會協(xié)同治理，合理劃分政府間公共服務職責。推進基本公共服務均等化，使發(fā)展成果惠及全體人民是當前我國政府工作的重要指導思想。但是，當前的政府間職責分工，已難以適應流動性日趨復雜的現(xiàn)代社會，難以完成公共服務均等化的目標。調(diào)整政府間關(guān)系，合理劃分各層級政府的公共服務職責，是確保政府公共服務職能得到有效落實的重要制度基礎(chǔ)。其中，政府間公共服務職責的重新劃分，主要包含各層級政府職能重構(gòu)和財政支出責任調(diào)整兩個方面。對這些公共服務而言，高層級政府主要承擔財政責任，以服務均等化為目標，為實際履行職能的地方政府提供轉(zhuǎn)移支付，從而保持效率和均等化之間的平衡。

3.福建政府：從“管理型政府”走向“服務型政府”。目前，福建構(gòu)建“服務型政府”面臨的主要問題就是政府仍然一定程度上扮演著“管理型政府”的角色，“管理型政府”色彩濃重，向“服務型政府”轉(zhuǎn)變存在一定難度。學者賀豪威、任曉林指出，服務型政府的構(gòu)建要求各級政府和官員應本著 “民本位、社會本位、權(quán)力本位”的理念，即應樹立人民是國家的主人，政府是為人民利益而存在的，政府應該也必須全心全意為人民服務。因此，“服務型政府”強調(diào)的是政府必須以實現(xiàn)公共利益最大化作為根本目標，不斷增強社會公共服務的意識，加大為人民服務的力度。反觀當前中國各級政府的行政管理體制，不難發(fā)現(xiàn)中國當前的行政管理體制仍然殘留著“管理型政府”的影子。

中國新一輪改革正處于深水區(qū)，由地方政府推進的自下而上的改革，是構(gòu)建有效率的服務型政府的要求。因此，福建作為改革的試點之一，應利用改革試點的有利條件，結(jié)合福建自貿(mào)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵契機，加快深化行政管理體制，建設(shè)以公共利益為根本目標的有效率的服務型政府。具體如下：一是加速政府放寬管制，降低政府行政成本;二是福建自由貿(mào)易試驗區(qū)的設(shè)立對福建深化行政審批制度改革提出了要求，即加快行政審批制度改革，促進審批標準化、規(guī)范化;三是加快政府市場監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。在深化行政審批制度的基礎(chǔ)上，為確保經(jīng)濟社會的正常運行，福建還必須加快轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管模式。

（作者單位：福建師范大學）