張建偉

2019年10月21日，西班牙巴塞羅那，部分示威者聚集在加泰羅尼亞內(nèi)政委員會(huì)前

當(dāng)?shù)貢r(shí)間10月14日，西班牙最高法院以煽動(dòng)叛亂、非法使用公共資金等罪名，對(duì)9名加泰羅尼亞地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“加區(qū)”）“獨(dú)立派”前高官分別判處9至13年有期徒刑。判決一經(jīng)公布，旋即在加區(qū)引發(fā)大規(guī)模的示威活動(dòng)。僅在幾天之內(nèi)，參與抗議游行的民眾就由1萬(wàn)人上升到52萬(wàn)，并開(kāi)始出現(xiàn)暴力傾向—激進(jìn)分子向警察投擲石塊并發(fā)射煙火，警方則以催淚瓦斯和橡膠子彈還擊。

2017年10月，加區(qū)曾舉行獨(dú)立公投并宣告獨(dú)立，但并未獲得西班牙中央政府的承認(rèn)。其領(lǐng)袖反被中央政府解職，地區(qū)議會(huì)也被解散。同年年底，加區(qū)選出了新的議會(huì)和政府，此后兩年大體風(fēng)平浪靜，一度讓人產(chǎn)生獨(dú)立運(yùn)動(dòng)已偃旗息鼓的感覺(jué)。

而此次騷亂又起，無(wú)疑會(huì)再次挑動(dòng)西班牙中央政府的敏感神經(jīng)，同時(shí)也讓人們對(duì)加區(qū)的未來(lái)走向再生疑竇。獨(dú)立運(yùn)動(dòng)在加區(qū)反復(fù)上演，說(shuō)明加泰羅尼亞問(wèn)題具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。而要理解加區(qū)問(wèn)題的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，可以從歷史、制度與國(guó)際三個(gè)維度進(jìn)行審視。

歷史之維：來(lái)之不易的自治地位

與通過(guò)強(qiáng)制或資本途徑整合的其他西歐國(guó)家不同的是，在西班牙的國(guó)家整合過(guò)程中，王室聯(lián)姻發(fā)揮了重要作用。加泰羅尼亞即是通過(guò)王室聯(lián)姻而被整合進(jìn)西班牙的，這是理解加區(qū)為何一直具有強(qiáng)烈獨(dú)立訴求的歷史根源。

作為政治實(shí)體的加泰羅尼亞在公元9世紀(jì)開(kāi)始形成。當(dāng)時(shí)的加泰羅尼亞公國(guó)與瓦倫西亞王國(guó)和馬洛卡王國(guó)一起，構(gòu)成了巴塞羅那伯爵領(lǐng)地。從1137年開(kāi)始，因王室聯(lián)姻的關(guān)系，巴塞羅那伯爵同時(shí)也成為阿拉貢王國(guó)的國(guó)王，于是加泰羅尼亞公國(guó)與阿拉貢王國(guó)，因共同的國(guó)王而整合在一起。從1516年開(kāi)始，基于同樣的聯(lián)姻邏輯，加泰羅尼亞-阿拉貢與卡斯蒂利亞開(kāi)始共有同一個(gè)國(guó)王;加泰羅尼亞與阿拉貢一起被并入卡斯蒂利亞，現(xiàn)代西班牙的雛形初現(xiàn)。

身居左翼聯(lián)盟陣營(yíng)的加泰羅尼亞，在內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束之后即遭到佛朗哥的清算。

與戰(zhàn)爭(zhēng)的整合方式相比，靠王室聯(lián)姻方式整合起來(lái)的國(guó)家，雖然避免了血腥的殺戮，卻也存在著先天的不足，就是整合的程度往往較低，各地區(qū)往往保持了較高的自主性。加泰羅尼亞自然也不例外，雖然較早地被整合進(jìn)西班牙這個(gè)政治共同體，但保留著自己的一套行政、法律、財(cái)政、貨幣和經(jīng)濟(jì)體系，同時(shí)也保留著自己的語(yǔ)言文化和族群認(rèn)同。這是理解加泰羅尼亞為何一直具有強(qiáng)烈分離主義的邏輯起點(diǎn)。

18世紀(jì)初西班牙“王位繼承戰(zhàn)爭(zhēng)”結(jié)束之后，西班牙波旁王朝的國(guó)王腓力五世，廢除了加泰羅尼亞自治權(quán)，同時(shí)禁止使用加泰羅尼亞語(yǔ)，加泰羅尼亞開(kāi)始喪失自治權(quán)。此后加區(qū)曾多次發(fā)起分離運(yùn)動(dòng)，但大都被西班牙中央政府鎮(zhèn)壓。一直到第一次世界大戰(zhàn)之后，加泰羅尼亞還曾向西班牙中央政府尋求自治權(quán)，但再次被直接否決。

20世紀(jì)30年代中期，加泰羅尼亞謀求自治權(quán)的努力開(kāi)始迎來(lái)曙光。當(dāng)時(shí)加區(qū)支持西班牙左翼政黨，并與左翼力量共同贏得了1936年大選，其自治權(quán)因而得到一定程度的恢復(fù)。但好景不長(zhǎng)，1936年7月西班牙爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，以佛朗哥為首的西班牙國(guó)民軍在內(nèi)戰(zhàn)中獲勝。身居左翼聯(lián)盟陣營(yíng)的加泰羅尼亞，在內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束之后即遭到佛朗哥的清算。

佛朗哥不僅直接廢除了加泰羅尼亞的自治權(quán)，同時(shí)還實(shí)施高壓統(tǒng)治。具體做法包括：禁止在公開(kāi)場(chǎng)合使用加泰羅尼亞語(yǔ)，在公開(kāi)場(chǎng)合只能使用卡斯蒂利亞語(yǔ)（即西班牙語(yǔ)），還把大批的政治人物和知識(shí)分子判刑或流放。

1975年佛朗哥去世后，西班牙的民主制度得以恢復(fù)，加區(qū)也再次迎來(lái)重獲自治權(quán)的曙光。1978年通過(guò)的民主憲法承認(rèn)了加泰羅尼亞的自治權(quán)，至此加區(qū)最終贏得了憲法層面的自治權(quán)。

按理說(shuō)，既然自治權(quán)在憲法層面獲得了保障，加泰羅尼亞自此可以高枕無(wú)憂了。但事實(shí)并非如此，幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)的苦澀經(jīng)歷，始終是加泰羅尼亞人揮之不去的集體記憶，也是西班牙民族國(guó)家建設(shè)中邁不過(guò)去的坎。

在很長(zhǎng)的歷史時(shí)期，西班牙都沒(méi)有創(chuàng)造出統(tǒng)一的民族身份與國(guó)家認(rèn)同，像加泰羅尼亞和巴斯克這樣具有自身民族認(rèn)同的歷史民族，始終抵制和抗拒著西班牙中央政府的政治努力。而要進(jìn)一步理解加區(qū)的自治權(quán)與西班牙中央政權(quán)之間的張力，我們需要進(jìn)入第二個(gè)維度，即制度維度。

2017年9月11日，西班牙巴塞羅那，加泰羅尼亞地區(qū)舉行活動(dòng)紀(jì)念“國(guó)慶日”，并于三周后舉行獨(dú)立公投

制度之維：復(fù)雜微妙的“比例政治”

多族群國(guó)家基于維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的需要，通常會(huì)承認(rèn)少數(shù)族群的自治權(quán)。西班牙屬于多族群的單一制國(guó)家，在制度設(shè)計(jì)上也遵循著這樣的原則。20世紀(jì)70年代末民主制確立以來(lái)，西班牙中央政府開(kāi)始承認(rèn)并賦予少數(shù)族群自治權(quán)。在單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)下，西班牙盡可能地容納少數(shù)族群的自治權(quán)，具體原則就是實(shí)行“比例政治”。

所謂“比例政治”，是指在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)之下，中央政府與地方政府在權(quán)力配置、稅收汲取與分配、治理機(jī)制（央、地執(zhí)政黨之間協(xié)調(diào)）等方面實(shí)行比例原則，如中央政府與地方政府在行政、立法、司法權(quán)上按照一定比例分權(quán);中央與地方政府在財(cái)政稅收上按比例分配;全國(guó)性政黨主導(dǎo)的中央政府與地區(qū)性政黨為主的地方政府，在地方事務(wù)管理中進(jìn)行互動(dòng)與協(xié)作。

“比例政治”雖然具有極大的靈活性，但央地之間在權(quán)力配置、資源分配、治理機(jī)制等方面一旦出現(xiàn)比例失調(diào)，就極易引發(fā)央地之間的對(duì)抗與沖突。

首先，從西班牙憲制來(lái)看，西班牙憲法在維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的前提下，允許加區(qū)實(shí)施自治并對(duì)其語(yǔ)言持寬容態(tài)度，但是隨著中央政府隱性或漸進(jìn)地壓縮加泰羅尼亞的自治權(quán)限，加區(qū)自治權(quán)敏感性被廣泛激發(fā)，進(jìn)而轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)自身的歷史身份屬性、語(yǔ)言特性，以求遏制中央權(quán)力的擴(kuò)張，維持完整的自治權(quán)。

加泰羅尼亞未來(lái)走向，在很大程度上受其經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的影響。

在議會(huì)中，現(xiàn)實(shí)的權(quán)力安排和加泰羅尼亞人民的心理期望之間，也存在比例失衡。西班牙議會(huì)分參眾兩院，參議院議員來(lái)源于地區(qū)代表，眾議院議員由民眾選舉產(chǎn)生。相較于其他普通地方行政區(qū)，加泰羅尼亞等自治區(qū)在參議院的代表較少，處于邊緣地位;在眾議院中，加泰羅尼亞地區(qū)性政黨所獲議席數(shù)有限，難以在全國(guó)性的代議平臺(tái)上發(fā)揮影響。

加泰羅尼亞在西班牙的位置

其次，從稅收汲取和分配來(lái)看，由于西班牙地區(qū)之間差異明顯，中央政府出于照顧某些特殊地區(qū)的考慮，在全國(guó)并沒(méi)有實(shí)行完全統(tǒng)一稅制，加劇了加泰羅尼亞人的離心感。加區(qū)稅收貢獻(xiàn)與其從中央政府所得比例失衡較大，因此每當(dāng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)浮現(xiàn)或者經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，地區(qū)民族主義者就試圖從央地稅收關(guān)系中尋找改變經(jīng)濟(jì)低迷現(xiàn)狀的可能。雙方將繼續(xù)聚焦于稅收和分配比例之間的較量，因此，加泰羅尼亞未來(lái)走向，在很大程度上受其經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的影響。

最后，從央地治理機(jī)制來(lái)看，中央政府與加泰羅尼亞自治區(qū)政府之間的關(guān)系，取決于央地兩級(jí)政黨體制的互動(dòng)與協(xié)作關(guān)系。當(dāng)全國(guó)性政黨同時(shí)獲得中央政府與加區(qū)政府的執(zhí)政權(quán)時(shí)，央地之間并無(wú)沖突性對(duì)抗，分離主義運(yùn)動(dòng)僅僅表現(xiàn)為低烈度、小規(guī)模的社會(huì)抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng);當(dāng)?shù)貐^(qū)民族主義政黨獲得加區(qū)執(zhí)政權(quán)時(shí)，此類政黨基于長(zhǎng)期執(zhí)政的考量，往往會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)向分離主義運(yùn)動(dòng)靠攏，甚至形成以分離主義為指導(dǎo)的地區(qū)政府，此時(shí)中央政府與自治區(qū)政府之間的協(xié)作機(jī)制就會(huì)嚴(yán)重失調(diào)。當(dāng)中央政府無(wú)法通過(guò)既有民主機(jī)制干預(yù)地區(qū)事務(wù)，就會(huì)被迫采取強(qiáng)制措施，央地關(guān)系也會(huì)因此而惡化。

國(guó)際之維：難以隔絕的示范效應(yīng)

除了歷史和制度兩個(gè)維度之外，國(guó)際因素也是影響加泰羅尼亞獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的重要因素。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，分離主義運(yùn)動(dòng)此起彼伏，成為現(xiàn)實(shí)國(guó)際政治發(fā)展的一大典型特征。原蘇聯(lián)東歐國(guó)家和很多殖民地紛紛取得獨(dú)立，但在現(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)國(guó)家難以滿足經(jīng)典的民族國(guó)家的建構(gòu)要件，即“一個(gè)民族，一個(gè)國(guó)家”。因此，大多數(shù)國(guó)家都無(wú)法建構(gòu)單一的民族國(guó)家，而只能采取多民族國(guó)家的建構(gòu)策略。

多民族國(guó)家面臨的挑戰(zhàn)是，要時(shí)刻警惕族群分離主義。一旦分離主義在其他國(guó)家上演，很快就會(huì)形成示范效應(yīng)和傳導(dǎo)效應(yīng)，最終引發(fā)區(qū)域?qū)用娴膭?dòng)蕩。除了西班牙的加泰羅尼亞地區(qū)之外，比利時(shí)的佛拉芒地區(qū)、法國(guó)的布列塔尼地區(qū)、意大利的南蒂羅爾等地區(qū)，同樣埋藏著分離主義的苗頭。這些都是加區(qū)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的外在客觀條件。

當(dāng)然，對(duì)加泰羅尼亞示范效應(yīng)最強(qiáng)的或許當(dāng)屬蘇格蘭。蘇格蘭在2014年9月舉行獨(dú)立公投，加泰羅尼亞則在2017年10月舉行了獨(dú)立公投。兩者之間看似無(wú)關(guān)的公投時(shí)間順序安排，或許不僅僅是歷史巧合。

目前英國(guó)身處脫歐困境中，蘇格蘭獨(dú)立派脫英心切，以蘇格蘭民族黨為首的政治力量正在積極籌劃2020年再次獨(dú)立公投。不約而同，加區(qū)現(xiàn)任主席托拉提出要于2021年再次舉行獨(dú)立公投。蘇格蘭獨(dú)立公投與加區(qū)公投緊密交織在一起，充分展現(xiàn)了分離主義運(yùn)動(dòng)的相互示范效應(yīng)。

與此同時(shí)，兩者未來(lái)公投時(shí)間的安排，體現(xiàn)了分離主義運(yùn)動(dòng)的行為邏輯，即相互尾隨交織，相互造勢(shì)、借勢(shì)。對(duì)于加區(qū)分離主義運(yùn)動(dòng)而言，其處于后發(fā)狀態(tài)，緊密觀望蘇格蘭獨(dú)立動(dòng)向，勢(shì)必成為其進(jìn)一步行動(dòng)的依據(jù)。倘如蘇格蘭獨(dú)立公投取得進(jìn)展，想必加區(qū)獨(dú)立公投會(huì)選擇跟進(jìn)，這樣就可以避免單獨(dú)作戰(zhàn)招致的國(guó)際負(fù)面評(píng)價(jià)，增加獨(dú)立公投的國(guó)際合法性。