宋曉慶 熊季霞 姚育楠

南京中醫(yī)藥大學(xué)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京，210023

中醫(yī)藥是我國獨(dú)特的衛(wèi)生資源，對于國民經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，健康中國的建設(shè)具有重要意義。隨著近年來醫(yī)學(xué)模式和健康觀念的轉(zhuǎn)變，中醫(yī)藥愈來愈表現(xiàn)出其獨(dú)特的優(yōu)勢和廣闊的發(fā)展前景[1]。中醫(yī)藥的發(fā)展離不開政府政策的支持和引導(dǎo)，我國為加快中醫(yī)藥的發(fā)展制定了多項(xiàng)政策，但是目前對中醫(yī)藥政策內(nèi)容進(jìn)行綜合歸納分析的研究較為少見，結(jié)合政策工具進(jìn)行分析的更少。因此，本文基于政策工具的視角分析我國現(xiàn)有的中醫(yī)藥政策，研究當(dāng)前政策的實(shí)施重點(diǎn)，為健全我國的中醫(yī)藥政策提供借鑒和參考。

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

收集全國人大、國務(wù)院、國家衛(wèi)健委和國家中醫(yī)藥管理局等機(jī)關(guān)官網(wǎng)公開發(fā)布的政策性文件，為了確保政策文本選擇的準(zhǔn)確性與代表性，按照以下原則對文本進(jìn)行篩選和整理：①政策的發(fā)文時(shí)間為2007年1月1日-2018年5月31日；②選擇人大、政府及其部門公開發(fā)布的國家層面的能夠直接體現(xiàn)中醫(yī)藥主題的文件，排除與中醫(yī)藥關(guān)系不明顯，針對性不強(qiáng)的政策文件。共收集28份政策文本，探討中醫(yī)藥政策的整體構(gòu)造(表1)。

1.2 研究方法

1.2.1 政策工具分類。政策工具亦稱政府工具，是政府所擁有的、具有執(zhí)行力的，為了達(dá)到目標(biāo)所采用的方法和手段[2]。國內(nèi)外學(xué)者對政策工具進(jìn)行了分類研究，經(jīng)綜合分析之后，本文采用Rothwell和Zegvold的供給型、需求型和環(huán)境型3類政策工具對我國中醫(yī)藥政策進(jìn)行分析[3]。這套政策工具強(qiáng)調(diào)在推進(jìn)政策項(xiàng)目過程中需求與供給的促進(jìn)作用與調(diào)試功能，適用于對中醫(yī)藥政策的研究(圖1)。

供給型政策工具主要是對中醫(yī)藥事業(yè)具有直接推動作用的政策，包括政府通過人才、資金、科研等推動中醫(yī)藥健康發(fā)展的各種措施和手段，為促進(jìn)中醫(yī)藥的發(fā)展提供保障，改善中醫(yī)藥服務(wù)的供給情況，具體表現(xiàn)為加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大對中醫(yī)藥的資金投入、加快人才教育培養(yǎng)和鼓勵科研、推行信息化建設(shè)等。

圖1 中醫(yī)藥政策分析的基本政策工具

需求型政策工具是指對中醫(yī)藥健康發(fā)展形成拉力的政策，主要指政府通過克服中醫(yī)藥發(fā)展過程中的外部阻礙，釋放居民對中醫(yī)藥的需求，以拉動中醫(yī)藥事業(yè)的有序發(fā)展，具體表現(xiàn)為政府的財(cái)政補(bǔ)助、海外推廣、產(chǎn)業(yè)塑造、試點(diǎn)/示范項(xiàng)目等舉措。

表1 納入分析的國家層面的中醫(yī)藥政策文件

環(huán)境型政策工具表現(xiàn)為中醫(yī)藥政策對中醫(yī)藥發(fā)展的影響力，間接促進(jìn)中醫(yī)藥的發(fā)展，為中醫(yī)藥發(fā)展提供較好的政策環(huán)境。具體可細(xì)分為目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、政策宣傳、金融支持、醫(yī)保支持等。

1.2.2 政策工具的識別與歸納。對納入研究的28份有效政策文本進(jìn)行編碼和信息提取。通過系統(tǒng)瀏覽，發(fā)現(xiàn)這些政策文本的標(biāo)題以3級標(biāo)題居多，因此根據(jù)“政策編號-1級標(biāo)題-2級標(biāo)題-3級標(biāo)題”進(jìn)行編碼，如“1-5-1”表示第一號政策文本《中醫(yī)藥創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃(2006-2020)》中的第五個1級標(biāo)題“政策措施”中的第一個2級標(biāo)題“加大經(jīng)費(fèi)投入”，見表2。

編碼結(jié)束后，錄入Excel 2010進(jìn)行整理。

2 結(jié)果

2.1 政策文本的基本情況

納入分析的28份政策文本按條款項(xiàng)目數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，供給型政策工具居多(42.66%)，其次是環(huán)境型政策工具(31.04%)，需求型政策工具數(shù)量最少(26.31%))。在發(fā)文機(jī)關(guān)方面，有23份是國家中醫(yī)藥管理局單獨(dú)或參與發(fā)布的，多個政府機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的政策文件共5份。在發(fā)文年份方面，2016年發(fā)布政策文件最多(6份)，其次是2012年(5份)。

2.2 政策工具應(yīng)用情況

供給型政策工具中“人才教育、培養(yǎng)”應(yīng)用最多，出現(xiàn)33次(14.22%)，其次是“科研、信息化支持”的應(yīng)用，達(dá)22次(9.48%)?！肮残l(wèi)生服務(wù)”是指政府向社區(qū)居民提供基本的中醫(yī)藥健康服務(wù)，如中醫(yī)藥預(yù)防保健、健康養(yǎng)老等，整體上占比8.62%?！百Y金投入”和“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”應(yīng)用次數(shù)較少，均占比5.17%?！盎A(chǔ)設(shè)施建設(shè)”主要包括建立和完善中醫(yī)醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、中醫(yī)藥科室，以及人員和設(shè)備的配備等。

需求型政策工具整體運(yùn)用最少，其中“組織協(xié)同”最多，運(yùn)用17次(7.33%)，其次為“海外推廣”運(yùn)用16次。“產(chǎn)業(yè)塑造”指政府通過大力推廣中醫(yī)藥與其他產(chǎn)業(yè)的融合，發(fā)展中醫(yī)藥相關(guān)支撐產(chǎn)業(yè)，運(yùn)用11次?！柏?cái)政補(bǔ)助”與“藥品調(diào)控”均運(yùn)用6次(2.59%)，其中試點(diǎn)/示范項(xiàng)目運(yùn)用最少，只有5次。

表2 中醫(yī)藥政策工具含義及分布情況

環(huán)境型政策工具中以“法規(guī)管制”、“目標(biāo)規(guī)劃”等強(qiáng)制性的政策工具占主導(dǎo)，其中“法規(guī)管制”出現(xiàn)次數(shù)最多(11.21%)，“目標(biāo)規(guī)劃”占比6.47%?！罢咝麄鳌边\(yùn)用也較多，達(dá)19次(8.19%)?！敖鹑谥С帧?、“醫(yī)保支持”和“質(zhì)量評價(jià)”分別運(yùn)用1次、8次和3次，分別占比0.43%、3.45%和1.29%。不同的政策工具占比差距較大。

3 討論

3.1 供給型政策工具較為關(guān)注人才培養(yǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金投入占比有待增加

結(jié)果顯示，供給型政策工具運(yùn)用最多(42.66%)，其中人才教育和培養(yǎng)應(yīng)用最為頻繁，體現(xiàn)了我國對于中醫(yī)藥人才培養(yǎng)的重視。其主要原因在于我國中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展尚未達(dá)到服務(wù)國家戰(zhàn)略的時(shí)代要求，中醫(yī)藥人才欠缺導(dǎo)致臨床服務(wù)能力不足，社會認(rèn)可度低，發(fā)展路線不清晰等，嚴(yán)重制約了中醫(yī)藥事業(yè)的長足發(fā)展[4]。此外，加強(qiáng)中醫(yī)藥人才的教育培養(yǎng)也是我國建設(shè)人才強(qiáng)國的關(guān)鍵步驟。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金投入是中醫(yī)藥健康發(fā)展的必備要素，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)必然需要資金的投入[5]，經(jīng)量化分析發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金投入的政策工具運(yùn)用次數(shù)相同，在供給政策工具中占比相對較低，表明我國對于中醫(yī)藥基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如中醫(yī)藥服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)、社區(qū)中醫(yī)藥人員和設(shè)備的配備等方面資金投入不足?？蒲?、信息化支持(9.48%)有利于促進(jìn)中醫(yī)藥創(chuàng)新發(fā)展，提升中醫(yī)藥的競爭力，其應(yīng)用仍有發(fā)展空間。整體上，供給型政策工具應(yīng)用最多，各項(xiàng)工具之間占比并不懸殊，但具有強(qiáng)勁推動力的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金投入仍有待加強(qiáng)。

3.2 需求型政策工具應(yīng)用較少，缺乏對中醫(yī)藥需求的有效拉動

需求型政策工具對于開拓中醫(yī)藥市場，增加中醫(yī)藥市場的確定性因素，有效地拉動中醫(yī)藥的需求和發(fā)展具有重要意義，其作用力在3種政策工具中效果也更加突出和明顯[6]。結(jié)果顯示，其占比不足30%，表明在政策制定時(shí)未對需求型政策工具引起足夠重視。其中試點(diǎn)/示范項(xiàng)目占比最少，為2.16%，試點(diǎn)/示范項(xiàng)目缺乏，難以真正發(fā)揮引領(lǐng)作用。藥品調(diào)控和財(cái)政補(bǔ)助占比也相對較少，為2.59%。在藥品目錄方面，符合條件的中藥和民族藥的占比如果得到合理分配的話，對于中醫(yī)藥的需求會大大增加。在財(cái)政補(bǔ)助方面也是如此，由于財(cái)政補(bǔ)助不足，并沒有充分拉動對中醫(yī)藥的需求。組織協(xié)同(7.33%)運(yùn)用次數(shù)最多，即政策文件中傾向于通過各部門的組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃來拉動需求。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的提出，政府注重運(yùn)用海外推廣來拉動海外中醫(yī)藥的需求。同時(shí)，在政策制定過程中，政府意識到各級政府、各部門之間的協(xié)同作用對于需求的拉動力。因此，海外推廣和組織協(xié)同在整體上占比較高。

3.3 環(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡，各項(xiàng)工具占比有待調(diào)整

為中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展提供良好的發(fā)展環(huán)境，必然需要合理地運(yùn)用環(huán)境型政策工具。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)上分析，規(guī)范性管制應(yīng)用較多(11.21%)，表明我國政府權(quán)力在中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展中介入程度過高，體現(xiàn)了政府主導(dǎo)下中醫(yī)藥發(fā)展的路徑特征和對中醫(yī)藥發(fā)展的管制態(tài)度，尤其是2016年《中華人民共和國中醫(yī)藥法》的發(fā)布，為我國中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展提供了重要的管制依據(jù)。但同時(shí)也應(yīng)該注意到，金融支持、質(zhì)量評價(jià)運(yùn)用次數(shù)相對較少，與規(guī)范性管制占比相差懸殊。其中金融支持占比最低，反映了政策上我國目前對于中醫(yī)藥健康服務(wù)項(xiàng)目發(fā)展的投資融資支持力度不足。當(dāng)前，中醫(yī)藥健康服務(wù)市場的需求旺盛，而融資渠道不完善、投資風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大等問題使得一些中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域缺乏資金發(fā)展壯大，難以持續(xù)發(fā)展。醫(yī)保支持力度也存在類似問題，在醫(yī)保體系中根據(jù)中醫(yī)藥特點(diǎn)調(diào)整相應(yīng)的目錄，能夠使中醫(yī)藥特色及優(yōu)勢得以充分發(fā)揮[7]，為中醫(yī)藥發(fā)展提供好的制度環(huán)境。對于中醫(yī)藥的目標(biāo)規(guī)劃和政策宣傳運(yùn)用次數(shù)適當(dāng)，既為中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃了前景，也為中醫(yī)藥的發(fā)展?fàn)I造了較寬松的環(huán)境。同時(shí)，對于中醫(yī)藥服務(wù)質(zhì)量的評價(jià)和評估方面關(guān)注度也相對有限。

4 建議

4.1 優(yōu)化供給型政策工具，塑造政策“推力”

政府要立足于我國中醫(yī)藥發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，在重視人才教育培養(yǎng)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重視資金投入和科研、信息化支持。①政府需要加大資金投入，建立合理的財(cái)政資金增長機(jī)制，落實(shí)中醫(yī)藥發(fā)展專項(xiàng)資金，完善中醫(yī)藥發(fā)展的資金保障，尤其是對于農(nóng)村、貧困地區(qū)等中醫(yī)藥發(fā)展資金匱乏地區(qū)的幫扶工作。②加強(qiáng)中醫(yī)藥基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展中醫(yī)藥健康服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，完善中醫(yī)藥信息系統(tǒng)，注重中醫(yī)藥服務(wù)設(shè)施設(shè)備和人員配備，充分發(fā)揮中醫(yī)藥在基本衛(wèi)生工作中的優(yōu)勢和作用[8]。③在信息化網(wǎng)絡(luò)快速發(fā)展的背景下，利用信息技術(shù)進(jìn)行科技創(chuàng)新尤為重要。應(yīng)建立信息化平臺，提升中醫(yī)藥信息化水平，借力云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)在中醫(yī)藥領(lǐng)域的運(yùn)用，搭建中醫(yī)藥大數(shù)據(jù)平臺，推動中醫(yī)藥與大數(shù)據(jù)技術(shù)深度融合[9]，提升中醫(yī)藥科研水平，加快中醫(yī)藥的科研創(chuàng)新，開拓中醫(yī)藥外延式發(fā)展。

4.2 增加需求型政策工具的運(yùn)用比例，有效拉動中醫(yī)藥需求

需求型政策工具整體運(yùn)用最少，所以要從整體上增加其運(yùn)用，發(fā)揮需求型政策工具的拉動力。①加強(qiáng)相關(guān)財(cái)政補(bǔ)助政策力度，制定有利于中醫(yī)醫(yī)院發(fā)展和方便居民就醫(yī)的補(bǔ)助辦法，使中醫(yī)醫(yī)院發(fā)揮特色優(yōu)勢，引導(dǎo)居民就醫(yī)。②繼續(xù)增加試點(diǎn)/示范項(xiàng)目，如中醫(yī)藥健康養(yǎng)老試點(diǎn)基地、中醫(yī)藥健康旅游示范區(qū)，發(fā)揮項(xiàng)目的引領(lǐng)作用，也為探索中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展和推廣提供依據(jù)。調(diào)控基本藥物目錄中中藥所占比例，適當(dāng)擴(kuò)大中藥的占比，滿足居民對中藥的需求。③當(dāng)前中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)擁有巨大的發(fā)展前景，政府要積極做好中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的塑造工作，通過加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)助力度，保障用地供給等措施，推進(jìn)中醫(yī)藥健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、保健產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)等的發(fā)展，開發(fā)具有中醫(yī)藥特色的產(chǎn)品和項(xiàng)目，引導(dǎo)居民需求[10]。

4.3 調(diào)整環(huán)境型政策工具結(jié)構(gòu)，合理配置內(nèi)部要素

對于環(huán)境型政策工具，要注重其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整。中醫(yī)藥法頒布之后，我國中醫(yī)藥的發(fā)展進(jìn)入了有法可依的時(shí)代，可適度放緩中醫(yī)藥規(guī)范性管制的節(jié)奏。加強(qiáng)中醫(yī)藥發(fā)展的質(zhì)量評價(jià)體系建設(shè)，分析和解決當(dāng)前中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和問題。建議政府加大對中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的金融支持力度，鼓勵商業(yè)銀行開辟綠色信貸通道，降低貸款利率，加大信貸投放力度[11]，建立符合中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的信貸管理與貸款評審制度，完善擔(dān)保體系，發(fā)揮多層次資本市場作用，擴(kuò)大直接融資規(guī)模，擴(kuò)展融資渠道[12]。在醫(yī)保支持方面，建議將符合條件的中醫(yī)藥服務(wù)項(xiàng)目納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)支付范圍，并適當(dāng)提高具有較高成果效用的中醫(yī)藥服務(wù)項(xiàng)目報(bào)銷比例和報(bào)銷范圍[13]，簡化報(bào)銷手續(xù)。