王世海

10月14日，在第39個(gè)世界糧食日前兩天，國務(wù)院新聞辦發(fā)布了《中國的糧食安全》白皮書。這是新世紀(jì)特別是黨的十八大以來中國政府發(fā)布的首部糧食白皮書。

白皮書客觀展現(xiàn)中國糧食事業(yè)取得的開創(chuàng)性歷史成就，系統(tǒng)闡述保障糧食安全的中國智慧和中國方案，主動(dòng)宣誓中國糧食安全政府立場和政策主張，正面回應(yīng)國際國內(nèi)對我國糧食安全問題的高度關(guān)注，講清了形勢，講透了問題，講明了前景，在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈反響。

白皮書通篇布局嚴(yán)謹(jǐn)，邏輯嚴(yán)密，數(shù)據(jù)詳實(shí)，說服力強(qiáng)，內(nèi)容十分豐富，有深刻的思想內(nèi)涵，不僅提出了糧食安全評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系、理論邏輯體系、保障政策體系，而且對糧食安全、糧食經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識提升到了一個(gè)新的水平，可以說是糧食安全歷史上一次比較大的理論創(chuàng)新，必將對國家糧食安全理論和實(shí)踐產(chǎn)生長久深遠(yuǎn)影響。

糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論

白皮書明確指出，民為國基，谷為民命。糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)，是世界和平與發(fā)展的重要保障，是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要基礎(chǔ)，關(guān)系人類永續(xù)發(fā)展和前途命運(yùn)，體現(xiàn)了治國理政頭等大事的戰(zhàn)略定位。糧食產(chǎn)業(yè)提供人類生存必需的口糧和肉蛋奶等食品原料，并直接和間接對其他產(chǎn)業(yè)起基礎(chǔ)支撐作用，一旦糧食產(chǎn)業(yè)出了問題，整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局就要受到嚴(yán)重影響。

糧食產(chǎn)業(yè)鏈由生產(chǎn)、收購、儲存、運(yùn)輸、加工、轉(zhuǎn)化、批發(fā)、零售等構(gòu)成，涵蓋農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、倉儲業(yè)、批發(fā)和零售貿(mào)易業(yè)、餐飲業(yè)等，保障國家糧食安全是一個(gè)系統(tǒng)工程。糧食生產(chǎn)對于糧食安全是骨髓造血，生產(chǎn)數(shù)量不足可導(dǎo)致“貧血”，生產(chǎn)質(zhì)量不好可導(dǎo)致“白血病”;糧食流通對于糧食安全是血液循環(huán)，流通不暢則可能導(dǎo)致“高血壓”“心臟病”“腦血栓”。

保證“谷物基本自給，口糧絕對安全”，既要嚴(yán)防死守耕地紅線，發(fā)展生產(chǎn)保證總量充足;又要堅(jiān)守種糧賣得出、吃糧買得到的底線，順暢流通確保區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性、階段性供求平衡。在保證糧食市場基本穩(wěn)定的政策取向下，“買原糧賣原糧”的經(jīng)營模式經(jīng)濟(jì)效益有限。必須大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，以“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”為抓手，以糧食精深加工為引擎，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，把糧食產(chǎn)業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)牢固連接起來，從而釋放糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，把糧食產(chǎn)業(yè)打造成主產(chǎn)區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)我國從糧食大國邁向產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國，全面提升糧食安全保障水平。

更高層次糧食安全保障理論

白皮書提出，加快構(gòu)建更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系，使國家糧食安全保障更加有力，中國特色糧食安全之路越走越穩(wěn)健、越走越寬廣。

從總量和區(qū)域布局看，糧食安全保障水平是分層次的，糧食安全首先需要總量平衡，但總量平衡不等于糧食安全。全世界人均糧食占有量達(dá)到360公斤以上，但世界糧食并不安全，幾十個(gè)國家和地區(qū)長期缺糧，近8.2億人處于饑餓半饑餓狀態(tài)。總量不足是明顯、偶發(fā)和階段性的，區(qū)域短缺是隱蔽、普遍和長期性的。國家糧食總量基本平衡，不等于不存在區(qū)域糧食安全隱患。

我國小麥主要集中在黃淮海地區(qū)，秈稻集中在長江流域，粳稻集中在東北三省和江蘇，玉米集中在東北地區(qū)和冀魯豫等省，部分主產(chǎn)省也存在結(jié)構(gòu)性矛盾。一旦產(chǎn)區(qū)發(fā)生較大面積自然災(zāi)害，或交通干線受到破壞，糧食運(yùn)輸受阻，區(qū)域性安全隱患將轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的糧食短缺。

因此，確保糧食安全，既要發(fā)展糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)總量平衡，更要強(qiáng)化調(diào)控順暢流通，抓好糧食收購和供應(yīng)，夯實(shí)糧食儲備調(diào)控基礎(chǔ)，筑牢糧食應(yīng)急保障體系，打通糧食物流瓶頸，維護(hù)區(qū)域糧食市場秩序，保證區(qū)域糧食安全。

適度生產(chǎn)健康消費(fèi)理論

白皮書指出，要提高糧食生產(chǎn)能力，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，堅(jiān)守耕地紅線，提升耕地質(zhì)量，節(jié)約和高效利用水資源，確保綠色發(fā)展和資源永續(xù)利用;抑制不合理消費(fèi)需求，減少“餐桌上的浪費(fèi)”，提高糧食儲存和流通設(shè)施設(shè)備和技術(shù)水平，減少損失損耗。

從產(chǎn)需關(guān)系看，糧食少了，供給短缺，米貴傷民;糧食多了，浪費(fèi)資源，谷賤傷農(nóng)，“多了”“少了”都影響社會(huì)穩(wěn)定和國家安全。糧食“多不得、少不得、不多不少很難得”，歷史上長期存在“多了”“少了”的歷史怪圈。一旦出現(xiàn)糧食階段性過剩，農(nóng)民“賣糧難”、國家“儲糧難”、財(cái)政負(fù)擔(dān)重。隨后推進(jìn)改革、調(diào)減產(chǎn)量、消化庫存，又出現(xiàn)新一輪糧食緊張、糧價(jià)大漲。再采取措施刺激生產(chǎn)，如此循環(huán)往復(fù)。不適應(yīng)市場需求的過度生產(chǎn)，是對勞動(dòng)力、化肥、農(nóng)藥、能源、水資源和倉儲、物流、保管資源的浪費(fèi)，影響糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

確保產(chǎn)能不等于竭盡所能生產(chǎn)，要為中國人的飯碗長期主要裝中國糧留些余地。糧食在滿足基本健康生活的底線消費(fèi)和最大限度浪費(fèi)性消費(fèi)之間具有彈性，彈性區(qū)間受糧食供給、價(jià)格、消費(fèi)習(xí)慣等影響，本質(zhì)是消費(fèi)中的浪費(fèi)，減少浪費(fèi)相當(dāng)于增加產(chǎn)能。

應(yīng)當(dāng)樹立永續(xù)發(fā)展的糧食安全保障理念，反對“掠奪式”生產(chǎn)和“漫灌式”保障理念，減少從田間到餐桌的生產(chǎn)、收獲、儲存、加工、運(yùn)輸、消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)的顯性浪費(fèi)和隱性浪費(fèi)。把糧食安全保障納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)按需生產(chǎn)、高效流通、節(jié)約消費(fèi)的緊平衡。

中央地方共同負(fù)責(zé)理論

白皮書指出，確保國家糧食安全，中央政府承擔(dān)首要責(zé)任，省級政府承擔(dān)主體責(zé)任，要壓實(shí)地方政府維護(hù)國家糧食安全的責(zé)任，提升糧食安全保障水平。

糧食安全保障具有強(qiáng)外部性，需要中央層面采取措施，內(nèi)化主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)之間的外部性。保障糧食安全需要在糧食生產(chǎn)、流通、儲存、保供穩(wěn)價(jià)等方面支付較高成本，產(chǎn)區(qū)承擔(dān)了這些成本的主要部分，具有正外部性;銷區(qū)在共享糧食安全保障時(shí)并未負(fù)擔(dān)相應(yīng)成本，具有負(fù)外部性。要采取措施，避免糧食豐收價(jià)格低迷時(shí)，主產(chǎn)區(qū)千方百計(jì)促銷，主銷區(qū)采購意愿仍然不強(qiáng);防止糧食減產(chǎn)市場緊張時(shí)，主銷區(qū)紛紛搶購，主產(chǎn)區(qū)封鎖自保。

在各省區(qū)市內(nèi)部，或者從不同的糧食品種來看，也存在主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的區(qū)分，也存在內(nèi)化區(qū)域之間外部性的問題。需要合理統(tǒng)籌中央和地方的關(guān)系，強(qiáng)化糧食安全省長負(fù)責(zé)制，既保留中央對全國范圍糧食總量平衡和區(qū)域性糧食調(diào)控的事權(quán)和財(cái)權(quán)，維護(hù)中央調(diào)控的權(quán)威性;又為地方政府履行保障糧食安全責(zé)任配套相應(yīng)的權(quán)力，激發(fā)地方抓糧積極性。同時(shí)，要完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)的關(guān)系，為使自然條件不同區(qū)域按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展做好政策配套。

糧食宏觀調(diào)控理論

白皮書指出，糧食生產(chǎn)不僅是解決糧食需求問題，更是解決農(nóng)民就業(yè)問題的重要途徑和手段。中國農(nóng)業(yè)人口規(guī)模巨大，通過城鎮(zhèn)化減少農(nóng)業(yè)人口將是一個(gè)漸進(jìn)的過程，在這個(gè)過程中必須保障農(nóng)民的就業(yè)和收入。

糧食安全既面臨自然風(fēng)險(xiǎn)，也面臨市場風(fēng)險(xiǎn)，既要守住區(qū)域市場保應(yīng)急、穩(wěn)糧價(jià)、保供應(yīng)“第一道防線”，也要管好全國范圍守底線、應(yīng)大災(zāi)、穩(wěn)預(yù)期的“壓艙石”。這是糧食領(lǐng)域政府補(bǔ)貼和健全完善國家宏觀調(diào)控的理論依據(jù)。白皮書專門用一節(jié)闡述健全完善國家宏觀調(diào)控的內(nèi)容，提出要注重規(guī)劃引領(lǐng)，深化糧食收儲制度和價(jià)格形成機(jī)制改革，發(fā)揮糧食儲備重要作用。

政府是糧食安全的保障者、公共服務(wù)的提供者、市場秩序的執(zhí)法者，各類市場主體是發(fā)揮市場配置糧食資源決定性作用基礎(chǔ)和宏觀調(diào)控的載體。市場機(jī)制對糧食資源配置起決定性作用，主要直接具體作用在各類市場主體經(jīng)營活動(dòng)的微觀層面。市場通過價(jià)格機(jī)制和競爭機(jī)制起作用，企業(yè)等市場主體的利潤最大化和政府社會(huì)效益最大化目標(biāo)是一對矛盾，需要政府加強(qiáng)糧食宏觀調(diào)控，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。政府調(diào)控對糧食資源配置發(fā)揮重要作用，主要間接作用在保持總量平衡、市場供應(yīng)和價(jià)格基本穩(wěn)定的宏觀層面。政府宏觀調(diào)控要增強(qiáng)保穩(wěn)的定力，確保市場微觀層面搞活的秩序，避免“一放就亂，一管就死”。

增加糧食有效供給理論

能夠滿足人民美好生活需要的綠色優(yōu)質(zhì)和特色糧食產(chǎn)品，是更高質(zhì)量的糧食有效供給。存在質(zhì)量問題的糧食不能對糧食安全提供有效供給。如原糧質(zhì)量和加工精度影響成品糧得率，重金屬或真菌毒素超標(biāo)、農(nóng)藥殘留、霉變的糧食不能構(gòu)成有效供給，高產(chǎn)糧食品種不一定高品質(zhì);品質(zhì)好的糧食品種不一定高產(chǎn)。白皮書提出，加快優(yōu)質(zhì)專用品種選育，大力發(fā)展強(qiáng)筋弱筋小麥、優(yōu)質(zhì)稻谷、青貯及專用玉米、高油高蛋白大豆等，繼續(xù)實(shí)施優(yōu)質(zhì)糧食工程和“中國好糧油”行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)糧食生產(chǎn)從高產(chǎn)向優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)并重轉(zhuǎn)變，服務(wù)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展和“健康中國”建設(shè)，大力增加綠色優(yōu)質(zhì)糧油產(chǎn)品供給，促進(jìn)糧油產(chǎn)品提質(zhì)升級。

北大荒集團(tuán)八五七農(nóng)場堅(jiān)持科技致 富，加 大農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣工作。圖為航化作業(yè)。圖/楊鵬

糧食生產(chǎn)要堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量并重，通過價(jià)格杠桿傳遞市場需求信號，充分發(fā)揮流通對生產(chǎn)的引導(dǎo)作用，促進(jìn)糧食通過市場從產(chǎn)區(qū)向銷區(qū)、從農(nóng)村向城市合理流通，推動(dòng)優(yōu)糧優(yōu)產(chǎn)、優(yōu)糧優(yōu)購、優(yōu)糧優(yōu)儲、優(yōu)糧優(yōu)加、優(yōu)糧優(yōu)銷，形成種糧農(nóng)民種好糧、收儲企業(yè)收好糧、加工企業(yè)產(chǎn)好糧、人民群眾吃好糧的格局。

促進(jìn)世界糧食安全理論

糧食國際貿(mào)易具有“大國效應(yīng)”，表現(xiàn)為大國進(jìn)出口“買漲賣跌”，大國糧食依賴進(jìn)口存在很大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。我國是世界最大的糧食生產(chǎn)國和消費(fèi)國，糧食消費(fèi)量占世界的1/4，國際糧食貿(mào)易量僅中國的一半左右，“大國效應(yīng)”非常明顯，其他任何一個(gè)國家都解決不了中國的糧食供應(yīng)問題。在糧食供求趨緊時(shí)，有人會(huì)炒作“誰來養(yǎng)活中國”;在糧食供求寬松時(shí)，又有人關(guān)心“中國會(huì)不會(huì)封鎖糧食市場”。面對“誰來養(yǎng)活中國”和“中國會(huì)不會(huì)封鎖糧食市場”兩種截然相反的質(zhì)疑，白皮書給出了明確而合理的回答。

中國人的飯碗必須主要裝中國糧，堅(jiān)持以我為主、立足國內(nèi)，谷物基本自給、口糧絕對安全，依靠自身力量解決糧食問題，既是對國家糧食安全負(fù)責(zé)，也是對世界糧食安全負(fù)責(zé)。在供求寬松時(shí)，我們履行加入世界貿(mào)易組織承諾，放開市場適度進(jìn)口，與世界分享中國的糧食市場資源，是在谷物基本自給基礎(chǔ)上的大國擔(dān)當(dāng)。

辯證地看，中國作為糧食大國，利用國際市場資源調(diào)控的戰(zhàn)略伸縮空間也很大。應(yīng)當(dāng)適度進(jìn)口與適度出口并重，“多了多出、少了少出、適度出口”，既保持農(nóng)民種糧積極性，走出“多了少了”的歷史怪圈，又樹立負(fù)責(zé)任的大國形象，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。要打造國際大糧商，支持大型糧食企業(yè)“走出去”，積極開拓國際糧食貿(mào)易，從產(chǎn)糧國采購加工糧食，供應(yīng)缺糧地區(qū)，既促進(jìn)全球區(qū)域糧食供求平衡，又緩解國際糧食“多了少了”對國內(nèi)市場的沖擊。