王志剛 朱佳 于濱銅

摘?要：當(dāng)前，中國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系仍存在總量不足、政策單一以及政策效果過于分散等突出問題，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下亟待創(chuàng)新與完善。為探索符合鄉(xiāng)村振興時代需求，以數(shù)量、質(zhì)量、效益、競爭力以及綠色生態(tài)為目標(biāo)的新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系，本文探討該政策體系應(yīng)選擇的實(shí)現(xiàn)路徑和政策創(chuàng)新機(jī)制，借鑒發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)政策改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，著重分析當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展困境及其成因，提出具有針對性的破解之策。結(jié)果表明：由于供需結(jié)構(gòu)不匹配、農(nóng)藥化肥超標(biāo)、農(nóng)產(chǎn)品需求價格彈性過小、家庭小規(guī)模經(jīng)營占主導(dǎo)地位和農(nóng)業(yè)污染嚴(yán)重等原因，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著糧食自給率下降、質(zhì)量安全形勢趨緊、農(nóng)民增產(chǎn)不增收、生產(chǎn)成本偏高和生態(tài)環(huán)境惡化等五大困境。對此，筆者提出了政府補(bǔ)貼應(yīng)向糧食主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)傾斜、建立健全生產(chǎn)質(zhì)量補(bǔ)貼、完善目標(biāo)價格和保險金融等政策工具、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技補(bǔ)貼、建立負(fù)面清單與交叉遵守制度以及構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制等策略。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;新型農(nóng)業(yè);農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系

中圖分類號：F302.2??文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2019）10-0103-10

一、引?言

農(nóng)業(yè)是人類的衣食之源、生存之本，更是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，其發(fā)展水平直接影響到國民經(jīng)濟(jì)其他部門的發(fā)展。但是需要指出的是，農(nóng)業(yè)經(jīng)營具有如下脆弱性特點(diǎn)：一是與工業(yè)相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對自然環(huán)境的依賴性強(qiáng)，受自然災(zāi)害的影響巨大，長期以來仍未完全改變“靠天吃飯”的生產(chǎn)屬性，具有天然的生產(chǎn)弱質(zhì)性。二是農(nóng)產(chǎn)品市場趨于完全競爭狀態(tài)，農(nóng)民處于被動的價格接受地位，經(jīng)營收益受制于市場波動;長期實(shí)行的“抽農(nóng)養(yǎng)工”策略扭曲了農(nóng)業(yè)市場激勵，挫傷了農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，使得“輕農(nóng)”“厭農(nóng)”情結(jié)長期存在，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展相對緩慢。三是與世界平均水平相比，農(nóng)業(yè)資源稟賦存在明顯不足，人均耕地和淡水資源不足世界平均水平的1/4—1/3，草原面積不足世界平均水平的1/2，林業(yè)資源面積甚至只有世界平均水平的1/10，其稀缺性緊上加緊，扼腕嘆息。四是人口增長與工業(yè)化、城市化的加速更是大量占用農(nóng)業(yè)資源，進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源壓力。五是雖然利用世界上8%的耕地滿足了世界20%人口的食物消費(fèi)，但中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)卻雇用全國31.4%的勞動力，僅貢獻(xiàn)10%的經(jīng)濟(jì)總量，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平依舊較低[1]。

在此背景下，尤其步入新世紀(jì)以來，政府實(shí)施了諸如取消農(nóng)業(yè)稅、制定發(fā)放各種生產(chǎn)補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，在保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)增收方面發(fā)揮了積極作用。盡管如此，中國對于農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的力度仍顯不足，具體體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：一是農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量較低，投入增長緩慢。中國對農(nóng)業(yè)支持總體水平不及農(nóng)業(yè)總GDP的9%，相比之下，美國和歐盟已分別達(dá)到50%和60%，即使同為發(fā)展中國家的巴基斯坦、泰國、巴西和印度的支出水平也均在15%以上。二是農(nóng)業(yè)支持政策相對單一。尤其在農(nóng)業(yè)保險、出口信貸和技術(shù)壁壘等國際慣用的支持保護(hù)政策方面發(fā)展相對緩慢[2]。三是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)機(jī)制尚不完善。已有農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系存在著財(cái)政支農(nóng)政策過于分散、政策著力點(diǎn)與農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)和系統(tǒng)性不足等問題，政策實(shí)施效果不斷被削弱[3]。伴隨著中國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)面臨著食品安全問題頻發(fā)、生產(chǎn)成本上升、效益下降以及資源環(huán)境壓力增大等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，但現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策顯現(xiàn)出投入不足、效果不佳和活力欠缺等問題，急需作出相應(yīng)調(diào)整。

因此，為積極應(yīng)對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展新形勢，2017年黨的十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系改革指明了方向。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略依舊強(qiáng)調(diào)了糧食安全的重要地位，提出要深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中[4-5]。同時，2018年2月實(shí)施的《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)指出，要以提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量、效益與競爭力為目標(biāo)，強(qiáng)化綠色生態(tài)導(dǎo)向，創(chuàng)新完善政策工具和手段，加快建立新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系的構(gòu)建應(yīng)兼顧數(shù)量、質(zhì)量、效益、競爭力與綠色生態(tài)五大政策目標(biāo)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。

基于此，本文將重點(diǎn)探索鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量、效益、競爭力和綠色生態(tài)五位一體協(xié)調(diào)發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系，探索新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系與制度框架的路徑選擇和機(jī)制創(chuàng)新，并比較分析與充分借鑒發(fā)達(dá)國家在農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策方面的改革成效與先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步剖析阻礙五大政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的農(nóng)業(yè)發(fā)展困境及其成因，最終提供解決農(nóng)業(yè)發(fā)展困境與實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的破解策略。

二、文獻(xiàn)綜述

現(xiàn)有針對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的研究成果頗為豐富，汗牛充棟，學(xué)者從各個維度進(jìn)行探索，從總體上看國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)的研究可概括為以下四個方面：

首先，關(guān)于農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)理論基礎(chǔ)的研究。一是從農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的原因和影響角度。吳喜梅[6]指出，在糧食供求處于緊平衡的狀態(tài)下，為維系農(nóng)產(chǎn)品供給和市場價格在多種變數(shù)疊加的國際市場上的穩(wěn)定，需要政府加大農(nóng)業(yè)政策的支持與保護(hù)力度。與此同時，吳國松等[7]估算了中國不同類別農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易量和貿(mào)易福利限制水平的影響以及不同類別農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的相對貢獻(xiàn)度。結(jié)果表明，不同類別的農(nóng)業(yè)保護(hù)支持政策對生產(chǎn)者或消費(fèi)者層面的貿(mào)易量和貿(mào)易福利存在顯著影響差異，不同時期不同類別政策的相互作用與貢獻(xiàn)也存在差異。二是從農(nóng)業(yè)多功能性角度。農(nóng)業(yè)具有生產(chǎn)食物、維護(hù)農(nóng)村景觀、保護(hù)生物多樣性、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)生存與發(fā)展等多項(xiàng)功能，因此，應(yīng)制定保護(hù)政策保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊際效益[8-9-10]。

其次，國際間農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的比較研究。國內(nèi)外學(xué)者側(cè)重于歸納整理發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的特點(diǎn)、內(nèi)容以及基本趨勢。如在基本趨勢方面，Cheng和Orden[11]與Bohman等[12]認(rèn)為，農(nóng)業(yè)政策主要呈現(xiàn)出以下特征：農(nóng)業(yè)支持保護(hù)與農(nóng)業(yè)多功能性密切相關(guān)，呈現(xiàn)出支持保護(hù)目標(biāo)多元化的趨勢;朱滿德[13]認(rèn)為，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)與市場機(jī)制完善程度密切相關(guān)，呈現(xiàn)出支持手段體系化的趨勢。進(jìn)一步地，大多學(xué)者傾向于比較分析（與發(fā)達(dá)國家相比）中國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策現(xiàn)存的突出問題及其對中國政策完善的啟示。如蘆千文和姜長云[14]指出，歐盟正著力創(chuàng)新競爭導(dǎo)向的多元化農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，完善兼容導(dǎo)向的自然環(huán)境保護(hù)政策。啟示中國要注重建立城鄉(xiāng)平等的發(fā)展合作伙伴關(guān)系，并通過增強(qiáng)不同政策之間的互補(bǔ)性，以加強(qiáng)政策執(zhí)行的靈活性。

中國與主要發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)政策在時代背景、目標(biāo)定位、調(diào)整路徑和經(jīng)驗(yàn)借鑒的橫縱向?qū)Ρ确治鋈绫?所示。

由表1可知，現(xiàn)階段中國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系改革的重點(diǎn)為重新定位目標(biāo)、明確補(bǔ)貼原則，盡可能遵循權(quán)利義務(wù)一致原則和可持續(xù)發(fā)展原則，強(qiáng)化作物和動物保險等“綠箱”政策，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)的提質(zhì)增效。因此，應(yīng)提高直接補(bǔ)貼政策績效、減少價格支持補(bǔ)貼;補(bǔ)貼要向農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、固定資產(chǎn)建設(shè)活動及生態(tài)環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)移，充實(shí)綠箱補(bǔ)貼政策;探索建立適合國情的農(nóng)業(yè)保險政策體系。

五、農(nóng)業(yè)發(fā)展五大困境及其成因分析

綜上所述，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，中國新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系的設(shè)計(jì)應(yīng)著重為解決糧食數(shù)量、質(zhì)量、效益、競爭力和綠色生態(tài)五個主要目標(biāo)展開，這就需要進(jìn)一步厘清當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展在上述五個方面所面臨的主要問題及其成因，以針對性地提供化解之策。農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的五大困境及其原因具體分析如下：

（一）糧食安全困境：糧食連年增收，自給率卻不斷下滑

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，從2008—2017年，中國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)十年連增，生產(chǎn)總量從59 804.23萬噸躍居到72 143.92萬噸，平均每年增幅達(dá)到2.56%。但應(yīng)看到，中國每年六億多噸糧食的供求基本平衡是一根“緊繃的弦”，糧食安全壓力巨大。自2009年開始，中國谷物總需求量與總產(chǎn)量之間的缺口不斷加大，貿(mào)易逆差不斷呈現(xiàn)上升態(tài)勢。以大豆為例，自2010年以來，其凈進(jìn)口量連年攀升，自給率最低值僅為10%。同時，中國食用植物油、棉花、食糖和畜產(chǎn)品凈進(jìn)口量也連年增長。最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年1—8月，中國農(nóng)產(chǎn)品出口510.0億美元，同比2017年增長7.4%，進(jìn)口934.5億美元，增長12.0%，貿(mào)易逆差已達(dá)424.5億美元，增長18.0%。伴隨著糧食進(jìn)口量的持續(xù)增長，中國糧食自給率不斷下滑，截至2018年初，中國的糧食自給率已降至82.3%。

糧食安全困境產(chǎn)生的主要原因在于：一是小農(nóng)經(jīng)營單位生產(chǎn)成本過高，導(dǎo)致國內(nèi)糧食市場價格過高，水稻、小麥和玉米三大主糧比國際平均價格高出30%—50%，大豆等部分農(nóng)產(chǎn)品高度依賴進(jìn)口。二是糧食供需結(jié)構(gòu)不匹配，居民消費(fèi)需求升級加快，但優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給不足。三是國內(nèi)以口糧生產(chǎn)為主，向工業(yè)用糧生產(chǎn)的轉(zhuǎn)型嚴(yán)重不足?？诩Z消費(fèi)比重已下降到50%以下，而工業(yè)與飼料用糧需求不斷加大，消費(fèi)占比僅為20%—30%左右。四是糧食生產(chǎn)與儲備、庫存未能有序銜接，綜合性自給能力尚且不足。

（二）農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全困境：農(nóng)藥化肥超標(biāo)，質(zhì)量安全形勢趨緊

近年來，中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全形勢向好，但問題時有發(fā)生，“毒大米”“毒木耳”等食品安全事件觸目驚心。農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)源頭質(zhì)量安全無法得以充分保證，初級農(nóng)產(chǎn)品有毒有害物質(zhì)殘留超標(biāo)事件屢見不鮮，嚴(yán)重威脅著中國人民的身心健康和社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。改革開放以來，農(nóng)產(chǎn)品的化肥、農(nóng)藥和抗生素等使用量大幅增加，特別是2008—2017年的10年間，農(nóng)產(chǎn)品的化肥農(nóng)藥年使用量從6 091.36萬噸上升到7 180.91萬噸，平均每年化肥農(nóng)藥使用增量高達(dá)108.96萬噸，每畝耕地約合增加0.6千克化肥農(nóng)藥。目前，中國農(nóng)藥化肥使用量是歐美國家的四倍以上，消費(fèi)者食品安全滿意度僅為50%—60%，處于較低水平。

質(zhì)量安全困境產(chǎn)生主要原因在于：一是農(nóng)藥化肥利用率低。中國畝均化肥用量為21.9千克，是世界平均水平的2.5倍，而化肥平均利用率僅為40%左右，畝均農(nóng)藥使用量約為1千克，利用率也僅為30%左右。二是農(nóng)民質(zhì)量安全意識薄弱。長期受傳統(tǒng)生產(chǎn)觀念的影響，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的市場機(jī)制尚未確立，導(dǎo)致農(nóng)民缺少社會激勵和自我約束，科學(xué)施肥、科學(xué)用藥及標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)規(guī)程很難在生產(chǎn)上完全實(shí)施。三是生產(chǎn)投入缺乏監(jiān)管約束。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭質(zhì)量安全監(jiān)管力度較弱，無法對分散農(nóng)戶的生產(chǎn)過程實(shí)行有效監(jiān)控，缺乏對化肥農(nóng)藥濫用行為的懲處措施。

（三）經(jīng)營效益困境：比較收益低下，農(nóng)民增產(chǎn)不增收

統(tǒng)計(jì)顯示，2011年，三大糧食作物平均每畝凈利潤為251元，戶均0.5公頃的糧食收益不到2 000元。2016年，中國農(nóng)業(yè)全員勞動生產(chǎn)率人均僅為2.96萬元，相對人均12.13萬元的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的全員勞動生產(chǎn)率，差距4倍之多，而城市居民人均收入和消費(fèi)分別是農(nóng)村居民的2.72和2.28倍。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益極其低下，農(nóng)民面臨嚴(yán)重增收困境。

增收困境產(chǎn)生的主要原因在于：一是農(nóng)產(chǎn)品的市場價格彈性過小，“谷賤傷農(nóng)”問題突出，農(nóng)民無法從農(nóng)產(chǎn)品豐收季節(jié)中獲得足額收益。二是農(nóng)業(yè)本身具有弱質(zhì)性，受自然風(fēng)險和市場環(huán)境變化影響較大，加之農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、自然災(zāi)害頻發(fā)，使得農(nóng)民抗御自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的能力較弱，農(nóng)民收入極不穩(wěn)定，2018年壽光洪災(zāi)與東北玉米掉價皆為典型例證。三是擴(kuò)大生產(chǎn)面臨資金難題。目前，中國農(nóng)村金融服務(wù)發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)貸款僅占農(nóng)業(yè)銀行各項(xiàng)貸款余額的10%。農(nóng)民想要發(fā)展生產(chǎn)以提高效益的金融支持嚴(yán)重不足，貸款資金籌集困難，難以走出農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營的低收入陷阱。

（四）農(nóng)產(chǎn)品競爭力困境：成本居高不下，進(jìn)口呈現(xiàn)爆發(fā)式增長

截至2015年，中國稻谷、小麥、玉米和大豆等主要糧食經(jīng)濟(jì)作物的畝均生產(chǎn)成本分別為1 202元、984元、1 083元和674元，高于美國的21%、210%、56%和38%，其市場價格也遠(yuǎn)高于國際價格的20%—40%以上。生產(chǎn)成本與國內(nèi)價格遠(yuǎn)高于國際市場，降低了中國農(nóng)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢，致使農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量的迅速增加。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，從2008—2017年的10年間，中國農(nóng)產(chǎn)品的年均進(jìn)口復(fù)合增長率達(dá)8.8%，僅2017年，進(jìn)口總額達(dá)到1 246.8億美元，同比增長12.7%。

貿(mào)易困境產(chǎn)生的主要原因在于：一是農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)的小規(guī)模經(jīng)營模式，農(nóng)產(chǎn)品單產(chǎn)偏低、成本偏高。二是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平低，農(nóng)業(yè)科技型基礎(chǔ)競爭力弱，機(jī)械化整體覆蓋率僅在60%左右，難以擺脫傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高成本困境。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格急劇上漲，生產(chǎn)成本不斷激增。2008—2017年，包括農(nóng)膜、化肥和飼料的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格均上漲至60%以上。以稻谷、小麥和玉米為例，2006—2017年平均每畝總成本由444.90元上升到1 125.72元，增長了153%，分別比產(chǎn)值增長率和凈利潤增長率高出5.25和18.12個百分點(diǎn)。四是農(nóng)業(yè)的組織化程度低、行業(yè)性組織發(fā)育滯后，無法有效整合利用生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)的資源，交易成本過高。

（五）生態(tài)保護(hù)困境：生態(tài)環(huán)境惡化，農(nóng)業(yè)污染日益突出

隨著化肥、農(nóng)藥和農(nóng)用塑料薄膜等化學(xué)合成物質(zhì)和農(nóng)業(yè)機(jī)械、水利灌溉設(shè)施作用于農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力得到極大提升。然而，不合理、過度使用這些外部資源投入帶來了能源和資源的高消耗，同時也伴隨著高污染。2016年，中國化肥使用量為（折純量）7 004.92萬噸，超過世界總用量的30%，畝均使用量是國際公認(rèn)的化肥使用安全上限15千克的2倍;中國農(nóng)藥使用量達(dá)到275.8萬噸，比2006年多使用1.7倍，畝均農(nóng)藥使用量約為1千克;中國農(nóng)用塑料薄膜使用量為241.86萬噸，比2006年多使用3.5倍，每年有幾十萬噸農(nóng)膜殘留于土壤中。

生態(tài)困境產(chǎn)生的主要原因在于：一是生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管缺失。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中農(nóng)藥、化肥的使用不受約束，缺乏專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)測機(jī)制，生產(chǎn)資料的投入具有任意性，造成土壤、水體等多方面的污染。二是生產(chǎn)資料利用率偏低。在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中，化肥農(nóng)藥使用過量且利用率偏低，同時存在地膜使用不合理、回收不到位等問題。三是畜牧業(yè)中養(yǎng)殖場建場環(huán)評不達(dá)標(biāo)，動物糞便處理配套設(shè)施不完善等問題嚴(yán)重凸顯，日益成為新的污染源。四是農(nóng)業(yè)資源配置不合理，粗放式生產(chǎn)依然大范圍存在，嚴(yán)重制約生態(tài)環(huán)境改善。

六、破解策略

（一）補(bǔ)貼向主產(chǎn)區(qū)和生產(chǎn)保護(hù)區(qū)傾斜，確保國家糧食安全

一是糧食補(bǔ)貼向糧食主產(chǎn)區(qū)集中。中國13個糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的75%以上，特別是山東、河南、黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古和河北這七個北方主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)量約占五成，產(chǎn)能相對較高。為充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，發(fā)掘糧食生產(chǎn)潛能，種糧補(bǔ)貼要著重向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。其一，山東和河南作為中國農(nóng)業(yè)第一、第二大省及小麥主要生產(chǎn)區(qū)，應(yīng)重點(diǎn)予以補(bǔ)貼支持保護(hù)。其二，湖南、江西和黑龍江三省作為中國水稻主要產(chǎn)區(qū)，應(yīng)逐漸加大補(bǔ)貼力度。其三，對于其他糧食主產(chǎn)區(qū)，要適當(dāng)加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的傾斜力度，使農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體現(xiàn)良好區(qū)分度，給予糧食主產(chǎn)區(qū)以精準(zhǔn)激勵。二是補(bǔ)貼向重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)傾斜。對于東北、黃淮海地區(qū)的大豆主產(chǎn)區(qū)，海南、云南和廣西的天然橡膠主產(chǎn)區(qū)，長江流域的油菜籽主產(chǎn)區(qū)以及新疆棉花主產(chǎn)區(qū)等重要經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)保護(hù)需加大補(bǔ)貼傾斜力度，提高重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的種植補(bǔ)貼，加大對中國主要經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)激勵，提高自給水平。三是在產(chǎn)品種類上有選擇性地加大補(bǔ)貼力度。水稻和小麥作為中國主要糧食作物，應(yīng)加大生產(chǎn)的補(bǔ)貼力度。玉米和大豆作為中國飼料消費(fèi)和工業(yè)消費(fèi)的主要作物，在確?？诩Z消費(fèi)基礎(chǔ)上，加大對黑龍江和吉林等省份玉米、大豆優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)貼力度，增加非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的改種補(bǔ)貼。

（二）建立健全生產(chǎn)質(zhì)量補(bǔ)貼，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平

一是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼要與生產(chǎn)過程質(zhì)量監(jiān)測掛鉤。對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼對象，建立相應(yīng)生產(chǎn)過程監(jiān)管機(jī)制，對于農(nóng)作物及土壤等進(jìn)行農(nóng)藥、化肥等檢測，并設(shè)置相應(yīng)的質(zhì)量安全監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，補(bǔ)貼額度水平與監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間掛鉤，對于在種植過程中存在農(nóng)藥殘留超標(biāo)等食品安全隱患的生產(chǎn)者降低補(bǔ)貼水平，對于農(nóng)藥殘留低、生產(chǎn)質(zhì)量高的生產(chǎn)者給予更高額度的補(bǔ)貼。二是將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與生產(chǎn)主體投資相結(jié)合。通過對特定生產(chǎn)資料予以補(bǔ)貼，鼓勵農(nóng)民以綠色有機(jī)肥和農(nóng)家肥為主，減少化肥、農(nóng)藥的使用，對積極使用綠色有機(jī)肥料并降低農(nóng)藥、化學(xué)肥料使用量的經(jīng)營主體予以生產(chǎn)資料補(bǔ)貼，引導(dǎo)生產(chǎn)投入行為，減少有害生產(chǎn)資料的使用。三是改善化肥和農(nóng)藥的使用。加快推廣緩釋及控釋肥料技術(shù)，建立健全有機(jī)肥料制作、應(yīng)用和推廣活動的補(bǔ)貼，增加有機(jī)肥料投入，加強(qiáng)生物防治技術(shù)，激勵農(nóng)戶自覺增加對農(nóng)家肥、有機(jī)肥的使用，減少化肥生產(chǎn)投入。

（三）利用目標(biāo)價格和保險金融政策工具，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益

一是加快建立推廣目標(biāo)價格制度。其一，目標(biāo)價格的設(shè)定應(yīng)當(dāng)覆蓋生產(chǎn)成本，保證一定收益空間，且差價補(bǔ)貼資金總量以黃箱政策10%的微量允許水平為上限。其二，目標(biāo)價格制度的實(shí)行要重點(diǎn)向小麥、水稻和玉米等主要糧食和經(jīng)濟(jì)作物集結(jié)，穩(wěn)定提升中國主要糧食作物產(chǎn)量，穩(wěn)妥推進(jìn)目標(biāo)價格制度試點(diǎn)。其三，對目標(biāo)價格制度的補(bǔ)貼核算，要加強(qiáng)使用GPS監(jiān)測技術(shù)、衛(wèi)星遙感測量技術(shù)等科技手段測算作物種植面積，核查修正人工核算面積，降低政策執(zhí)行成本。二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)。農(nóng)業(yè)保險屬于綠箱政策，與直接補(bǔ)貼相比更具有市場和執(zhí)行的靈活性，有利于減少價格扭曲，節(jié)省黃箱政策空間。具體有四：其一，要加大對農(nóng)業(yè)保險的財(cái)政資金投入，加快建立災(zāi)害援助項(xiàng)目，及時進(jìn)行作物補(bǔ)償，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理。其二，加大對農(nóng)業(yè)保險的稅收支持，鼓勵商業(yè)保險資本介入，建立完善的農(nóng)業(yè)保險體系。其三，完善農(nóng)業(yè)保險種類，覆蓋來自自然災(zāi)害、市場風(fēng)險和疫病蟲害等多方面的經(jīng)營風(fēng)險。其四，加強(qiáng)補(bǔ)償覆蓋落實(shí)，應(yīng)覆蓋農(nóng)業(yè)經(jīng)營者相對正常收益的損失差額，給予快速及時的足額補(bǔ)償。三是完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)金融服務(wù)。其一，加大對農(nóng)民資金貸款的財(cái)政支持力度，為農(nóng)民中小額度貸款配套一定的財(cái)政資金。其二，加強(qiáng)農(nóng)村金融體系建設(shè)，發(fā)展農(nóng)民資金互助機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)覆蓋，鼓勵商業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村。其三，降低資金貸款的可抵押物門檻，發(fā)展聯(lián)保、互保的資金擔(dān)保形式，簡化貸款申請和發(fā)放程序，提高金融服務(wù)效率。

（四）強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)降本增效

生產(chǎn)成本居高不下壓縮了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的利潤空間，降低成本是提升中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易競爭力的必由之路。農(nóng)業(yè)科技補(bǔ)貼屬于綠箱政策范疇，是中國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的主要方向[27-28]。一是在科研源頭加大科研創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化補(bǔ)貼力度。要針對農(nóng)業(yè)科研投入和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新進(jìn)行高額補(bǔ)貼，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)科研院所的財(cái)政補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)科技企業(yè)稅收補(bǔ)貼，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)性、前沿性和產(chǎn)業(yè)共性的農(nóng)業(yè)科學(xué)研究，進(jìn)一步引導(dǎo)企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新的主體，鼓勵其開展先進(jìn)實(shí)用技術(shù)集成配套，創(chuàng)建具有國際競爭力的技術(shù)研發(fā)中心，對實(shí)踐中取得顯著效果的農(nóng)業(yè)科技成果加強(qiáng)補(bǔ)貼獎勵與科研獎勵。二是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐強(qiáng)化農(nóng)技推廣補(bǔ)貼。要建立農(nóng)技推廣補(bǔ)貼機(jī)制，對于積極采納高產(chǎn)品種和先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體進(jìn)行科技補(bǔ)貼，對采用高質(zhì)、高產(chǎn)品種進(jìn)行種植的生產(chǎn)者給予更高的種植補(bǔ)貼?？稍谏綎|、河南和黑龍江等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與科技換代大省率先開展政策試點(diǎn)，逐步建立完善的農(nóng)技推廣補(bǔ)貼體系。三是通過新型經(jīng)營主體補(bǔ)貼引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有更高的經(jīng)營管理和生產(chǎn)技術(shù)水平，可通過規(guī)模種植降低成本，提高畝產(chǎn)水平?？蛇m當(dāng)采取累進(jìn)補(bǔ)貼制度：其一，以生產(chǎn)面積確定其補(bǔ)貼范圍，如面積在50畝以上的經(jīng)營主體享受新型經(jīng)營主體補(bǔ)貼。其二，設(shè)置以投入產(chǎn)出比率為衡量標(biāo)準(zhǔn)的逐級遞增的補(bǔ)貼等級，辦事部門通過其經(jīng)營會計(jì)賬簿核算投入產(chǎn)出比率，投入產(chǎn)出比率越高，則進(jìn)入更高的補(bǔ)貼區(qū)間，其所享受補(bǔ)貼水平也就越高，充分調(diào)動農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體降本增效的積極性。

（五）建立負(fù)面清單與交叉遵守機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)

必須融入生態(tài)保護(hù)元素，建立交叉遵守機(jī)制，采取有條件的補(bǔ)貼支持政策。一是明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)保負(fù)面清單。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼要設(shè)置自然環(huán)境保護(hù)條件，如環(huán)境和土壤保護(hù)、動物棲息地保護(hù)、水資源保護(hù)以及土地肥力保護(hù)等生態(tài)條件，限制農(nóng)藥化肥使用量，強(qiáng)制化肥減量使用與實(shí)施秸稈還田等措施。二是建立交叉遵守機(jī)制。補(bǔ)貼與生產(chǎn)行為掛鉤，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)行為只有在滿足生產(chǎn)環(huán)保條件、符合政府與生產(chǎn)者制定的交叉環(huán)保規(guī)定下方可領(lǐng)取生產(chǎn)補(bǔ)貼。三是建立專門監(jiān)測機(jī)制。設(shè)置專門環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)，定期進(jìn)行土壤、水質(zhì)等環(huán)境檢驗(yàn)，對于通過環(huán)境監(jiān)測檢驗(yàn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者足額發(fā)放年度補(bǔ)貼，并給予一定補(bǔ)貼獎勵。對于未能通過檢驗(yàn)的生產(chǎn)者適當(dāng)削減補(bǔ)貼比例，予以相應(yīng)的通報提醒，并與基層政府干部的行政績效掛鉤。

（六）構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化政策落實(shí)效果

構(gòu)建政策實(shí)施統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門密切配合，商討反饋，準(zhǔn)確落實(shí)，不斷調(diào)整，以期達(dá)到理想的政策效果。一是建議中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定目標(biāo)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，統(tǒng)一調(diào)研規(guī)劃與公布實(shí)施。在系統(tǒng)分析產(chǎn)業(yè)、科技、生態(tài)和貿(mào)易彼此聯(lián)系的基礎(chǔ)上，開展頂層政策設(shè)計(jì)，并定期召開決策會議，發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)或落實(shí)問題的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，研討政策調(diào)整預(yù)案，及時通過領(lǐng)導(dǎo)小組下達(dá)調(diào)整指示。二是設(shè)立中央各相關(guān)部委參加的部級聯(lián)席會議機(jī)制，協(xié)調(diào)政策執(zhí)行和落實(shí)反饋工作。建議組建由國務(wù)院統(tǒng)籌，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，財(cái)政部、發(fā)改委、國家糧食儲備局、國家市場監(jiān)督管理總局、商務(wù)部、國土資源部、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、工業(yè)與信息化部、國家統(tǒng)計(jì)局以及海關(guān)總署等中央各相關(guān)部委參加的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策部級聯(lián)席會議機(jī)制，做好政策落實(shí)與反饋協(xié)調(diào)工作。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量檢測、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品市場風(fēng)險評估、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展配套政策、財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)放以及農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易方面各相關(guān)部委密切配合與協(xié)同，形成五大目標(biāo)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策落實(shí)協(xié)調(diào)機(jī)制。

七、結(jié)?論

基于上述研究，本文概括四點(diǎn)主要結(jié)論如下：

首先，為適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展新形勢，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興整體戰(zhàn)略，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系急需作出新的調(diào)整。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導(dǎo)下，新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系應(yīng)兼顧數(shù)量、質(zhì)量、效益、競爭力以及綠色生態(tài)五大政策目標(biāo)，選擇協(xié)調(diào)促進(jìn)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)、高效經(jīng)營、保護(hù)生態(tài)和提升國際競爭力的最優(yōu)政策激勵路徑，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)“高環(huán)保、高效益、高質(zhì)量、高競爭力”的最優(yōu)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，確保國家糧食安全。

其次，由現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策架構(gòu)向新型農(nóng)業(yè)政策體系轉(zhuǎn)型的政策創(chuàng)新機(jī)制，應(yīng)采取內(nèi)外圍相結(jié)合的雙層治理模式。內(nèi)圍主要包括產(chǎn)業(yè)政策、收入政策和市場調(diào)控政策等農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系，作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)效果的政策支撐;外圍則應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會化服務(wù)體系和農(nóng)地整備建設(shè)等協(xié)同配套體系，以服務(wù)和強(qiáng)化內(nèi)圍政策執(zhí)行效果。

再次，新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系的優(yōu)化設(shè)計(jì)和協(xié)同構(gòu)建， 應(yīng)當(dāng)充分學(xué)習(xí)借鑒美國、歐盟、日韓等發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。要注重農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與生態(tài)保護(hù)掛鉤、農(nóng)業(yè)開放與收入保護(hù)相結(jié)合、充實(shí)發(fā)展綠箱補(bǔ)貼政策、組合利用政策工具等政策手段的設(shè)計(jì)與施行。

最后，由于供需結(jié)構(gòu)不匹配、生產(chǎn)投入監(jiān)管缺失、農(nóng)產(chǎn)品價格彈性過小、家庭經(jīng)營成本過高和農(nóng)業(yè)金融發(fā)展滯后等現(xiàn)實(shí)因素，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展主要面臨糧食自給率下降、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全形勢趨緊、農(nóng)民增產(chǎn)不增收、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下和農(nóng)業(yè)污染嚴(yán)重等五大困境。對此，筆者提供補(bǔ)貼向“兩區(qū)”傾斜、建立健全生產(chǎn)質(zhì)量補(bǔ)貼、完善目標(biāo)價格和保險金融等政策工具、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技補(bǔ)貼、建立負(fù)面清單與交叉遵守機(jī)制以及構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制等破解策略，以推動新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系的建立與完善，促進(jìn)兼顧五大政策目標(biāo)的農(nóng)業(yè)最佳發(fā)展路徑的實(shí)現(xiàn)。

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