摘 要：隨著《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺，粵港澳大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)在政策層面日益受到關(guān)注，但是在制度層面的實施推進卻仍然不足，應(yīng)當(dāng)通過建立跨界環(huán)境影響評價制度為粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理提供具有可操作性的合作機制。推行跨界環(huán)境影響評價制度借鑒了國際先進灣區(qū)的經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合了粵港澳大灣區(qū)特殊的政治和法治背景，順應(yīng)了粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展格局，其核心內(nèi)容包括評價范圍、公眾參與、評價標準和協(xié)調(diào)監(jiān)督四個方面?？缃绛h(huán)境影響評價制度的實施路徑先是通過簽訂三方協(xié)議的方式加以認可，再通過粵港澳各自法律體系的內(nèi)化具體推進，并依據(jù)“就高不就低”原則協(xié)調(diào)粵港澳環(huán)境影響評價制度差異以盡量減少運行阻力。

關(guān)鍵詞：粵港澳;灣區(qū);跨界環(huán)境影響;評價制度

作者簡介：程雨燕，中共廣東省委黨校/廣東行政學(xué)院教授，法學(xué)博士，主要研究方向：環(huán)境行政法 （E-mail：swiftcheng@126.com;廣東 廣州 510053）。

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度研究”（16BFX173）。

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A

文章編號：1006-1398（2019）05-0092-07

2019年2月發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）專設(shè)第七章提出“推進生態(tài)文明建設(shè)”，要求從打造生態(tài)防護屏障、加強環(huán)境保護和治理及創(chuàng)新綠色低碳發(fā)展模式三個方面將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良的美麗灣區(qū)。粵港澳大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的重要性由此可見一斑。其實，早前出臺的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》《深化粵港澳合作 推進大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》等都已經(jīng)涉及粵港澳環(huán)保合作內(nèi)容，正如學(xué)者所評價“粵港澳大灣區(qū)初步構(gòu)建了政府間環(huán)境合作的行動框架”（王玉明：《粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理合作的回顧與展望》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2018年第1期，第117頁。）。但是，粵港澳大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)在政策層面受到充分重視的同時，在制度層面的實施推進卻仍然存在不足，筆者因此提出通過建立跨界環(huán)境影響評價制度為粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理提供具有可操作性的合作機制。

一 跨界環(huán)境影響評價制度的重要意義

（一）借鑒國際先進灣區(qū)的經(jīng)驗教訓(xùn)

“灣區(qū)”是由一個海灣或相領(lǐng)若干海灣、港灣、島嶼共同組成的區(qū)域，舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)和東京灣區(qū)同為世界著名的國際先進灣區(qū)，帶動和引領(lǐng)了全球經(jīng)濟的重要增長，但是在灣區(qū)建設(shè)初期，在經(jīng)濟開發(fā)與環(huán)境保護關(guān)系問題方面卻采取了不同的策略。東京灣區(qū)以制造業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，有“世界工廠”之稱，開發(fā)初期重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，整體呈現(xiàn)先污染后治理的格局。東京灣區(qū)污染物從1955年開始急劇增加并帶來災(zāi)難性后果，轟動世界的水俁病事件就在當(dāng)時爆發(fā)，“東京灣地區(qū)的城市化開發(fā)、經(jīng)濟優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致環(huán)境惡化的現(xiàn)象并沒有使該區(qū)域居民更多地感受到經(jīng)濟繁榮帶來的好處”（蔡春林、陳雨：《粵港澳大灣區(qū)綠色發(fā)展設(shè)想》，《城市觀察》2018年第5期，第32頁。）。日本在工業(yè)化和現(xiàn)代化進程中因輕環(huán)境保護而付出的慘痛代價最終促成東京灣區(qū)規(guī)劃和開發(fā)方針的不斷完善，“1956年4月制定頒布‘首都圈整備法，并依法制訂相應(yīng)的開發(fā)實施計劃。從1956年到1999年43年間，先后5次對東京（灣區(qū)）的規(guī)劃和開發(fā)方針進行修改”（李睿：《國際著名“灣區(qū)”發(fā)展經(jīng)驗及啟示》，《港口經(jīng)濟》2015年第9期，第7頁。）。美國舊金山灣區(qū)和紐約灣區(qū)則在建設(shè)初期就十分重視生態(tài)環(huán)境問題，預(yù)見到灣區(qū)建設(shè)帶來的環(huán)境風(fēng)險：“從1960年到1990年30年間，隨著常住居民從360萬增長到800萬，舊金山灣區(qū)城市污水管道排放造成的水污染，以及汽車尾氣和工業(yè)排放造成的大氣污染將會翻倍。”（Doug Haydel，Regional Control of Air and Water Pollution in the San Francisco Bay Area，55 Calif.L.Rev.，1967，p.702.）因此通過規(guī)劃、協(xié)議和立法等以可持續(xù)發(fā)展為目標，注重提升和保護水質(zhì)、控制污染、鼓勵高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展等。即便如此，美國灣區(qū)雖然沒有爆發(fā)大規(guī)模公害事件，但仍然面臨嚴峻的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，隨著人口的急劇增長，碎片化的區(qū)域規(guī)劃逐漸暴露出交通運輸擁堵、土地利用低效、開發(fā)恢復(fù)失敗等弱點，學(xué)者將其稱之為“成長的煩惱”（Geoffrey Pay，Californias Civil War-Regional Management in the Bay Area，18 Environs：Envtl.L.& Pol'y J，1995，p.72.）。國際先進灣區(qū)經(jīng)驗表明：灣區(qū)發(fā)展所面臨的核心問題之一就是：有限的生態(tài)資源、環(huán)境容量與經(jīng)濟發(fā)展、人口激增之間的矛盾。具體而言，東京灣區(qū)教訓(xùn)提示我們必須高度重視生態(tài)環(huán)境問題，才能避免公害事件的發(fā)生，才能實現(xiàn)灣區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，才能真正滿足公眾對美好生活的需要;而美國灣區(qū)經(jīng)驗則進一步表明僅僅重視環(huán)境問題并不足以避免生態(tài)危機的發(fā)生，還需要憑借有效的規(guī)制工具確保規(guī)劃、協(xié)議及立法的最終落實。而“跨界環(huán)境影響評價制度”正是一項重要的科學(xué)規(guī)制和決策工具，可以為粵港澳大灣區(qū)環(huán)保合作及項目管控提供具體的路徑。

（二）結(jié)合粵港澳大灣區(qū)的特殊需求

粵港澳大灣區(qū)在借鑒國際先進灣區(qū)經(jīng)驗時還需要結(jié)合自身特點，依據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第5條和《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》第5條，香港和澳門特別行政區(qū)回歸祖國后“不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”;與此同時，香港屬于普通法系，澳門屬于大陸法系，與內(nèi)地法律體系有很多不同。舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)和東京灣區(qū)更多屬于經(jīng)濟范疇，特指由海港、港口、城市群等衍生而出的灣區(qū)經(jīng)濟效應(yīng)，盡管灣區(qū)間的港口群、城市群之間也會因為地方立法、政治、經(jīng)濟和利益等些微差別產(chǎn)生區(qū)域協(xié)調(diào)需要，但是并不存在社會制度或法律體系方面的重大差別。我國環(huán)境影響評價制度已經(jīng)具備一定的跨區(qū)域制度安排，例如《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)境影響評價法》）第23條第2款規(guī)定的跨行政區(qū)域環(huán)境影響評價審批制度，《中華人民共和國大氣污染防治法》第89條規(guī)定的跨行政區(qū)域大氣環(huán)境影響評價會商制度，盡管其由上一級部門審批或是同級相關(guān)部門會商解決環(huán)評爭議的方式頗值得借鑒，但是因為體制及法律差異而無法直接適用于粵港澳大灣區(qū)。因此，粵港澳大灣區(qū)所面臨的環(huán)境問題更接近于國際環(huán)境問題，并非一般的區(qū)域環(huán)境問題，從而更加復(fù)雜。例如，早在2002年香港特區(qū)政府率先向中央政府提出修建港珠澳大橋建議，2011年港珠澳大橋香港段卻因環(huán)評報告被高等法院認定不合格而暫停建設(shè)并造成巨大損失，其根源即在于粵港澳環(huán)境影響評價機制存在差異。引入“跨界環(huán)境影響評價制度”可以更為有效地應(yīng)對粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境合作的特殊要求。歐洲經(jīng)濟委員會41個成員國于1991年在芬蘭簽訂的《跨界背景下的環(huán)境影響評價公約》（埃斯波公約）是第一個以跨界環(huán)境影響評價為主要內(nèi)容的國際公約?？缃绛h(huán)境影響評價作為國際環(huán)境法概念，最初是指“對于可能引起重大跨界環(huán)境損害的活動，行為起源國要在其實施之前對其潛在的跨界環(huán)境影響進行預(yù)測、評估，并采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施，以期減少或消除該活動可能對環(huán)境產(chǎn)生的重大不利跨界影響”（王超鋒：《跨界環(huán)境影響評價制度的實施問題研究》，《淮海工學(xué)院學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2004年第4期，第13頁。 ）。然而，“跨界”并不局限于國界，也可延伸適用于粵港澳大灣區(qū)這樣存在重大社會制度和法律體系差異的區(qū)際環(huán)境問題。

（三）順應(yīng)粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展格局

首先，跨界環(huán)境影響評價制度有助于提升粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的安全保障。粵港澳大灣區(qū)之所以被稱為“大”，一是布局大，涵蓋珠三角9市和香港、澳門2個特別行政區(qū);二是面積大，總面積達5.6萬平方公里;三是容量大，截止2017年末涉及大約7000萬人口，由之形成的巨大影響力必然使灣區(qū)建設(shè)不僅僅是區(qū)域規(guī)劃，更是事關(guān)全國經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定的戰(zhàn)略布局，從而粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)也不僅僅是環(huán)境合作問題，更是觸及生態(tài)安全、國家安全的重大復(fù)雜問題，必須具備與之相應(yīng)的風(fēng)險防范機制。而跨界環(huán)境影響評價制度對規(guī)劃和建設(shè)項目可能造成的生態(tài)環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，可以有效規(guī)避環(huán)境風(fēng)險。其次，跨界環(huán)境影響評價制度有助于完成粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的當(dāng)前任務(wù)。粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)從近十年來制定區(qū)域規(guī)劃、簽署行政協(xié)議的宏觀推進階段進入到現(xiàn)如今實施項目合作的具體操作階段，頻密的跨界工程建設(shè)即將隨之展開，通過跨界環(huán)境影響評價制度針對項目過程提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，并進行跟蹤和監(jiān)測，能夠以最為合理的環(huán)境代價完成建設(shè)項目。最后，跨界環(huán)境影響評價制度有助于實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的未來目標?！毒V要》明確粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展目標：在2020年實現(xiàn)居民生活更加便利、更加幸福，基本形成生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的國際一流灣區(qū)和世界級城市群框架;在2035年顯著提高資源節(jié)約集約利用水平，有效保護生態(tài)環(huán)境，全面建成宜居宜業(yè)宜游的國際一流灣區(qū)。與此同時，已經(jīng)有學(xué)者進一步指出世界級旅游區(qū)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展必將是粵港澳大灣區(qū)未來發(fā)展的亮點和優(yōu)勢。因此，順暢無阻的城市互通與優(yōu)美良好的生態(tài)環(huán)境共同構(gòu)成粵港澳大灣區(qū)發(fā)展目標的重要支撐，然而，二者在某種程度上卻存在沖突，要保證城市互聯(lián)互通帶來的基建大發(fā)展不至于對生態(tài)環(huán)境造成災(zāi)難性破壞，要平衡便利與宜居、宜業(yè)與宜游，就必須及時引入跨界環(huán)境影響評價制度予以斟酌。

二 跨界環(huán)境影響評價制度的核心內(nèi)容

比照國際習(xí)慣法規(guī)則并考慮粵港澳大灣區(qū)的特殊性，粵港澳大灣區(qū)跨界環(huán)境影響評價是指：對于可能引起重大跨區(qū)際環(huán)境損害的活動，行為地要在其實施之前對其潛在的跨區(qū)際環(huán)境影響進行預(yù)測、評估，并采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施，以期減少或消除該活動可能對環(huán)境產(chǎn)生的重大不利跨區(qū)際影響。結(jié)合粵港澳大灣區(qū)環(huán)境合作實踐，實施跨界環(huán)境影響評價制度主要需解決評價范圍、公眾參與、評價標準和協(xié)調(diào)監(jiān)督四個方面的問題。

（一）評價范圍

實施跨界環(huán)境影響評價制度的首要任務(wù)是明確評價范圍，即依據(jù)何種標準篩選評價對象。然而，即使作為跨界環(huán)境影響評價制度淵源的一系列相關(guān)國際公約也未能作出明確的標準限定，大多使用“重大影響”“潛在影響”“嚴重不利影響”等模糊性概念。其實，明確評價范圍的核心是要明確評價對象的種類以及選取對象的標準。一方面，要明確粵港澳大灣區(qū)跨界環(huán)境影響評價所涉及的對象種類。有學(xué)者指出跨界環(huán)境影響評價不僅包括建設(shè)項目環(huán)境影響評價，還包括戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，“該議定書（《跨界背景下的環(huán)境影響評價公約》）遵循了埃斯波公約成員國第二次大會產(chǎn)生的建議，即跨界背景下的環(huán)境影響評價同樣應(yīng)覆蓋‘戰(zhàn)略層面”（宋欣：《跨界環(huán)境影響評價制度研究》，青島：中國海洋大學(xué)博士學(xué)位論文，2011年，第18頁。）。戰(zhàn)略環(huán)評的對象包括政策、計劃和規(guī)劃，主要用于防止宏觀決策不當(dāng)對生態(tài)環(huán)境造成的負面影響。然而，《環(huán)境影響評價法》只包括規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項目環(huán)評兩大類，缺乏對政策、計劃的戰(zhàn)略環(huán)評，即尚無完整的戰(zhàn)略環(huán)評制度。香港《環(huán)境影響評估條例》規(guī)定環(huán)境影響評價制度僅適用于工程項目。澳門的環(huán)評制度仍處在構(gòu)建推廣階段，僅僅依據(jù)《需進行環(huán)境影響評估的工程項目類別清單》用于有限的指引項目。因此，香港、澳門相比內(nèi)地，不僅沒有政策、計劃環(huán)評，因為地域狹小連規(guī)劃環(huán)評也不具備，即完全沒有戰(zhàn)略環(huán)評。同時鑒于其他即使已經(jīng)確立戰(zhàn)略環(huán)評制度的國家也仍然存在界定模糊、責(zé)任缺位等種種不足，因此建議將粵港澳大灣區(qū)跨界環(huán)境影響評價對象的種類界定為規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項目環(huán)評即可，與相對更為完善的內(nèi)地環(huán)境法保持一致，適當(dāng)擴展香港、澳門的環(huán)評范圍又不至于提出過高要求，從而相應(yīng)減少推行粵港澳大灣區(qū)跨界環(huán)境影響評價制度的阻力。另一方面，要明確粵港澳大灣區(qū)跨界環(huán)境影響評價對象篩選的具體標準，規(guī)劃環(huán)評的篩選只需觀察其內(nèi)容是否涉及港澳即可，建設(shè)項目的篩選則相對較為困難。筆者認為可以根據(jù)擬建項目的性質(zhì)、規(guī)模、位置三要素設(shè)定具體的標準：一是以擬建項目的性質(zhì)或行業(yè)作為篩選標準確定需要開展跨界環(huán)評的項目清單，例如特別容易導(dǎo)致大氣、水、海洋污染的石油化工、橋梁隧道等項目;二是以擬建項目的資金投入多少、持續(xù)時間長短、占地規(guī)模大小等作為劃分環(huán)境影響大小的等級標準，環(huán)境影響較大的項目必須開展跨界環(huán)評;三是以擬建項目距離區(qū)界的位置為標準，明確距離區(qū)界一定距離范圍內(nèi)的項目需要進行跨界環(huán)評。

（二）公眾參與

實施跨界環(huán)境影響評價制度的靈魂要素是確保公眾參與。國際環(huán)境法中的跨界環(huán)評公眾參與制度一般包括“參與對象、通告時間、通告內(nèi)容、參與時間、語言要求”5個方面。粵港澳在環(huán)評公眾參與方面的法律制度存在區(qū)別。內(nèi)地《環(huán)境影響評價法》并未規(guī)定公眾參與細節(jié)，只是第5條規(guī)定“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價”;第21條規(guī)定“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響”應(yīng)當(dāng)舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。香港《環(huán)境影響評估條例》規(guī)定在大型項目開建前有多次公眾參與討論的機會：一是由建設(shè)單位向香港環(huán)保署提交“簡介”同時公示14日，由專家組成的環(huán)咨會和公眾提出意見，環(huán)保署長在此基礎(chǔ)上決定是否批準;二是建設(shè)單位根據(jù)“環(huán)評研究概要”以及評估技術(shù)規(guī)定編制“環(huán)境影響評估報告”再遞交環(huán)保署并同時公示;三是即使環(huán)保署長已經(jīng)批準環(huán)評報告，如果有居民認為項目侵害其合法權(quán)益仍然可以提起訴訟交由法院裁定，這也就是逼停港珠澳大橋建設(shè)的朱女士所依據(jù)的程序規(guī)定。澳門《環(huán)境綱要法》第4條“特定原則”第3項明確了參與原則：“各不同社會階層應(yīng)透行政當(dāng)局有關(guān)機構(gòu)和其他公權(quán)集體或私人機構(gòu)/人士，參與環(huán)境政策的制訂和執(zhí)行”（《環(huán)境綱要法》，澳門特別行政區(qū)印務(wù)局網(wǎng)站，https：//bo.io.gov.mo/bo/i/91/10/lei02_cn.asp，[2019-3-12]。），但是沒有規(guī)定公眾參與的具體內(nèi)容。內(nèi)地和香港的環(huán)評公眾參與制度都規(guī)定了及時告知公眾參與的權(quán)利，公眾享有發(fā)表意見和建議的權(quán)利，保證公眾有足夠的參與時限，充分考慮公眾的意見等。但是，香港學(xué)者認為內(nèi)地相較香港環(huán)評公眾參與制度存在信息公開不夠全面，參與程序不夠具體，“公眾”概念不夠明確等不足。（Jeff Tsun Fung Yau，The Absence of Transboundary Environmental Impact Assessment Regime in the Pearl River Delta Region： Defects in Policy or Constitution，11 H.K.J.Legal Stud，2017，p.79.）前二者不足在《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》于2019年1月1日實施之后已經(jīng)得到有效改善：一方面，該辦法明確信息公開的是“環(huán)境影響報告書全文”而非摘要;另一方面，該辦法對公眾參與的界入節(jié)點、時限、要求等都作出了具體的程序性規(guī)定。然而，在“公眾”概念界定方面仍然較為含糊，例如上文《環(huán)境影響評價法》第5條中的“有關(guān)單位”是否只包括政府機構(gòu)，而將非政府組織排除在外等。因此，筆者建議粵港澳大灣區(qū)跨界環(huán)境影響評價公眾參與制度應(yīng)當(dāng)借鑒較為完善的香港規(guī)定，并以此為契機督促內(nèi)地相關(guān)制度的完善，畢竟唯有公眾參與的充分實現(xiàn)才能確保影響評價的公正性和準確性，才能確保環(huán)境決策的正當(dāng)性和民主性。與此同時，為保證跨界公眾參與權(quán)的有效行使，建議成立共享的環(huán)境信息平臺，并由各自法律共同明確：納入跨界環(huán)境影響評價范圍的規(guī)劃或建設(shè)項目如果沒有按照要求完成公眾參與環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)責(zé)成建設(shè)單位重新征求公眾意見，退回環(huán)境影響報告書;如果建設(shè)單位在組織環(huán)境影響報告書編制過程的公眾參與時弄虛作假，應(yīng)當(dāng)載入環(huán)境信用記錄并向社會公開。

（三）評價標準

實施跨界環(huán)境影響評價制度的基本依據(jù)是劃定合理標準?；浉郯拇鬄硡^(qū)所含城市眾多，所轄面積廣大，從而所涉的生態(tài)環(huán)境狀況必然復(fù)雜繁多，不能用單一的標準去評估不同地區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)項目。筆者建議粵港澳大灣區(qū)跨界環(huán)境影響評價應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)的不同生態(tài)敏感度設(shè)定不同標準。有學(xué)者設(shè)定“自然生態(tài)、城市擴張、生態(tài)服務(wù)”三個一級指標考察近20年粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)狀況，并將其分別劃分為低度敏感、中度敏感和高度敏感地區(qū)，得出各地區(qū)總體上生態(tài)敏感性不斷下降的結(jié)論。（甘琳、陳穎彪、吳志峰等：《近20年粵港澳大灣區(qū)生態(tài)敏感性變化》，《生態(tài)學(xué)雜志》2018年第8期，第2453—2462頁。）導(dǎo)致各地區(qū)生態(tài)敏感性下降的主要原因在于：廣東、深圳、東莞等中心城市的城市化進程不斷提速，城市內(nèi)部因生物多樣性遭到破壞而生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)日趨單一;肇慶、惠州、江門等非中心城市在中心城市的帶動下經(jīng)濟迅猛發(fā)展，環(huán)境卻未能得到有效保護，森林覆蓋率大大下降。將生態(tài)敏感性分析運用于環(huán)評標準劃分則可以得出以下結(jié)論：廣州、深圳、香港、澳門等成熟的中心城市是低度敏感區(qū)域，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性強，作為適合開發(fā)區(qū)可以適用相對較為寬松的環(huán)評標準，只要保證生態(tài)系統(tǒng)安全即可;肇慶、惠州、江門等市的林地及自然保護區(qū)是高度敏感區(qū)域，生態(tài)系統(tǒng)容易受到重大影響，應(yīng)當(dāng)控制開發(fā)，必須適用最嚴格的環(huán)評標準，確保生態(tài)環(huán)境優(yōu)先;其他中度敏感城市是合理開發(fā)區(qū)，適用較為嚴格的環(huán)評標準，確保在保護中發(fā)展。分類環(huán)評標準可以針對性的防止粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)敏感度繼續(xù)下降從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（四）協(xié)調(diào)監(jiān)督

實施跨界環(huán)境影響評價制度的有力保障是具備協(xié)調(diào)監(jiān)督機構(gòu)，既協(xié)調(diào)跨界環(huán)評爭議，及時發(fā)布相關(guān)信息;也監(jiān)督各地對納入評價范圍的規(guī)劃和項目是否嚴格遵行相關(guān)協(xié)議和程序規(guī)定展開跨界環(huán)評。為了節(jié)省人力、物力、財力，并充分享用近年來粵港澳合作成果，筆者建議無需另行設(shè)立協(xié)調(diào)監(jiān)督機構(gòu)，只需要在現(xiàn)有粵港澳合作機制的工作內(nèi)容中增加相應(yīng)職能即可。依據(jù)《粵港合作框架協(xié)議》和《粵澳合作框架協(xié)議》，現(xiàn)有粵港澳合作機制包括高層會晤、聯(lián)席會議、工作機構(gòu)、咨詢渠道和民間合作五大途徑，其中能在跨界環(huán)境影響評價制度擔(dān)任協(xié)調(diào)監(jiān)督核心職能的是“聯(lián)席會議”和“工作機構(gòu)”，因此建議在“聯(lián)席會議”機制下組建粵港、粵澳跨界環(huán)境影響評價合作小組，負責(zé)宏觀層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào);在“工作機構(gòu)”機制下，擴充粵港、粵澳合作聯(lián)絡(luò)辦公室職能，增加跟進落實跨界環(huán)境影響評價有關(guān)事項的職能，負責(zé)具體層面的實施：協(xié)調(diào)解決合作爭端，建立公共信息發(fā)布平臺，定期發(fā)表落實跨界環(huán)境影響評價情況報告等。《粵港合作框架協(xié)議》和《粵澳合作框架協(xié)議》的有效期都是從2010至2020年，很快即將面臨屆滿拓新的問題，完全可以考慮在2020之后的新框架協(xié)議中完善相關(guān)內(nèi)容。

三 跨界環(huán)境影響評價制度的實施路徑

在明確粵港澳大灣區(qū)跨界環(huán)境影響評價制度的核心內(nèi)容之后尚需進一步落實其實施路徑。

首先，粵港澳大灣區(qū)跨界環(huán)境影響評價雖在一國之內(nèi)，卻涉及兩種制度，因此只能通過三方簽訂協(xié)議的方式加以認可。建議在未來的框架合作協(xié)議中增加相關(guān)內(nèi)容，明確要求廣東、香港和澳門在本轄區(qū)范圍內(nèi)實施有可能產(chǎn)生跨區(qū)域環(huán)境損害風(fēng)險的規(guī)劃和建設(shè)項目時，應(yīng)當(dāng)開展跨界環(huán)境影響評價，協(xié)議的具體內(nèi)容即上文所提及的評價范圍、公眾參與、評價標準和協(xié)調(diào)監(jiān)督等四個方面。根據(jù)國際環(huán)境法中國家之間實施跨界環(huán)境影響評價的實踐，跨界環(huán)境影響評價既可以由環(huán)境影響起源國獨自完成，也可以由起源國和受影響國共同完成，前者效率更高，后者效果更好?；浉郯拇鬄硡^(qū)在一國之下，相比國與國之間更加具備親密合作的基礎(chǔ)，因此建議粵港澳大灣區(qū)跨界環(huán)境影響評價采用第二種方式：以環(huán)境影響起源地為主導(dǎo)展開環(huán)境影響評價，環(huán)境影響起源地有通知受影響地及批露信息的義務(wù)，受影響地有參與環(huán)評和決策的權(quán)利。

其次，粵港澳大灣區(qū)跨界環(huán)境影響評價在通過協(xié)議方式得到認可后，唯有通過粵港澳各自法律體系的內(nèi)化方能具體推進。以內(nèi)地《環(huán)境影響評價法》為例，該法第3條規(guī)定“在中華人民共和國領(lǐng)域和中華人民共和國管轄的其他海域內(nèi)建設(shè)對環(huán)境有影響的項目，應(yīng)當(dāng)依照本法進行環(huán)境影響評價”，僅對被要求進行環(huán)境影響評價的項目的地域范圍進行了限定，并未限定應(yīng)評估的影響的地域范圍，沒有區(qū)分境內(nèi)影響和境外、區(qū)外影響，從而既沒有肯定也沒有否認規(guī)劃和建設(shè)項目的境外、區(qū)外環(huán)境影響評估。但是，在具體實施過程中根據(jù)法的地域效力則只對規(guī)劃和建設(shè)項目的域內(nèi)環(huán)境影響加以評估，從而并未涵蓋規(guī)劃和建設(shè)項目可能對境外或港澳環(huán)境產(chǎn)生的影響。因此，筆者建議順應(yīng)國際環(huán)境法發(fā)展趨勢以及粵港澳大灣區(qū)發(fā)展需要，修改《環(huán)境影響評價法》，將規(guī)劃和建設(shè)項目對境外、區(qū)外環(huán)境影響明確納入評價內(nèi)容。當(dāng)我國管轄或者控制下的活動可能對其他國家或港澳地區(qū)造成嚴重不利的環(huán)境影響時，我國有進行跨界環(huán)境影響評價的義務(wù)。香港《環(huán)境影響評估條例》和澳門《環(huán)境綱要法》也應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)修改，將跨界環(huán)境影響評價內(nèi)容融合到自身的環(huán)境影響評價法律體系中。

最后，還必須協(xié)調(diào)粵港澳環(huán)境影響評價制度差異以盡量減少推行粵港澳大灣區(qū)跨界環(huán)境影響評價的阻力?；浉郯沫h(huán)境影響評價制度之間存在明顯差異，內(nèi)地和香港的環(huán)評制度相對完善，澳門的環(huán)評制度則較為不足，澳門學(xué)者認為“澳門在環(huán)評方面存在社會認識不深、專業(yè)單位、人才緊缺、環(huán)評對外依賴程度大、數(shù)據(jù)資料不全難以建立技術(shù)導(dǎo)則及標準等內(nèi)部劣勢……環(huán)評制度的建設(shè)從探索到正式實施還需要3到5年時間”（姚舜：《內(nèi)地與澳門環(huán)境影響評價制度比較研究》，《新經(jīng)濟》2018年第1期，第49頁。）。內(nèi)地和香港環(huán)評制度相較各有所長：在環(huán)境影響評價范圍方面，內(nèi)地環(huán)評制度不僅包括建設(shè)項目環(huán)評，還包括戰(zhàn)略環(huán)評層面的規(guī)劃環(huán)評，范圍更為廣泛;在環(huán)評公眾參與方面，香港環(huán)評制度中公眾參與階段、參與方式、信息公布要求和權(quán)利救濟等規(guī)定則更為詳盡。筆者建議在存在如此差異的粵港澳環(huán)評制度協(xié)調(diào)中確立“就高不就低”原則，即以相對更為完善、更為嚴格、更為先進的環(huán)評制度作為協(xié)調(diào)方向，其依據(jù)在于：一是具備經(jīng)濟基礎(chǔ)，粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)達、技術(shù)領(lǐng)先，有能力實施較高的生態(tài)環(huán)境標準;二是回應(yīng)公眾需求，粵港澳大灣區(qū)以建立優(yōu)質(zhì)生活圈為目標，社會公眾環(huán)境意識普遍較高;三是享有立法權(quán)限，廣東作為省級人民政府享有相應(yīng)的地方立法權(quán)，并且根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第15條，還可以制定嚴于國家環(huán)境質(zhì)量標準的地方環(huán)境質(zhì)量標準，只需報國務(wù)院環(huán)境保護主管部門備案即可，而香港、澳門亦享有獨立的立法權(quán)。因此，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)當(dāng)以推行跨界環(huán)境影響評價制度為契機，在交流和合作中完善和提高自身環(huán)境影響評價法律制度，憑借更高環(huán)境標準和要求走在全國生態(tài)文明建設(shè)的前列。

Study on Transboundary Environmental Impact Assessment System

in Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area

CHENG Yu-yan

Abstract： With the promulgation of The Development Plan for the Guangdong-Hongkong-Macao Great Bay Area， the construction of ecological civilization in Guangdong， Hong Kong and Macao Great Bay Area has attracted increasing attention at the policy level， but the implementation of the system level is still insufficient. It is necessary to establish a transboundary environmental impact assessment system to provide an operable cooperation mechanism for environmental governance in the Great Bay Area. Drawing on the experience and lessons of the international advanced Bay Area， combining the special political and legal background of “one country， two systems and three jurisdictions” in the Great Bay Area， and conforming to the development pattern of the Great Bay Area， the core content of transboundary environmental impact assessment system includes four aspects： evaluation scope， public participation， evaluation criteria and oversight bodies. The implementation path of transboundary environmental impact assessment system is first to be recognized by signing a tripartite agreement， and then to be promoted by the internalization of the respective legal systems of Guangdong， Hong Kong and Macao， and to coordinate the differences with the principle of “for up not for down” in order to minimize operational resistance.

Keywords： Guangdong-Hongkong-Macao; bay area; transboundary environmental impact; assessment system

【責(zé)任編輯 龔桂明 陳西玲】