文宏　呂映南　林彬

摘 要：從粵港澳三地政府合作的演進(jìn)史中，凝練出階段性的合作模式，并發(fā)掘其中驅(qū)動合作成效提升的內(nèi)在機制。具體而言：劃分出市場經(jīng)濟形成的交易關(guān)系模式、資源配置驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)互補模式、區(qū)域分工合作的協(xié)議調(diào)整模式和空間發(fā)展導(dǎo)向的整體治理模式四種合作模式;與之相匹配的合作機制分別為單一中心的功能性結(jié)合、多元主體的結(jié)構(gòu)性調(diào)整、地方主導(dǎo)的制度性合作和國家戰(zhàn)略的嵌入性推動。概言之，地方政府間的合作關(guān)系并非穩(wěn)定不變，地方政府能夠根據(jù)出現(xiàn)的新問題開展調(diào)適性互動，觸發(fā)治理模式和治理機制的動態(tài)變化，促進(jìn)現(xiàn)有制度安排的逐步完善與漸次調(diào)整，以期實現(xiàn)合作共贏的良好局面。

關(guān)鍵詞：? 區(qū)域治理;府際合作;調(diào)適性;粵港澳大灣區(qū)

中圖分類號：?? D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1009-055X（2019）03-0011-09

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.03.002

現(xiàn)階段，區(qū)域治理不僅包括區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展，還涵蓋區(qū)域性公共事務(wù)的合作治理。更高層次區(qū)域治理目標(biāo)的實現(xiàn)，有賴于區(qū)域內(nèi)地方政府間的良性競爭與緊密協(xié)作關(guān)系。如“津京冀城市群”“長三角一體化”和“粵港澳大灣區(qū)”的建設(shè)，已經(jīng)與國家發(fā)展戰(zhàn)略形成高度契合關(guān)系。其中粵港澳大灣區(qū)，擁有超過7000萬人口的龐大城市群、世界級規(guī)模的港口群和廣闊經(jīng)濟腹地，尤屬區(qū)域治理的典型樣本。區(qū)域治理的各個地方政府如何實現(xiàn)競合發(fā)展？這需要從現(xiàn)實和理論層面作出機理性的闡釋，以期為實現(xiàn)地方政府利益追求與區(qū)域公共利益之間的共融，提供相應(yīng)的理論解釋和可鑒經(jīng)驗。

一、問題的提出

隨著經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化的推進(jìn)，國家之間、地區(qū)之間的聯(lián)系愈發(fā)緊密，跨行政區(qū)劃的經(jīng)濟合作和公共事務(wù)治理需求越發(fā)強烈。地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會進(jìn)步離不開資源要素的流動、跨地區(qū)的互補與合作，如何打造區(qū)域性合作平臺以提高區(qū)域整體競爭力，成為各國政府亟須回應(yīng)的現(xiàn)實問題[1]。在我國，地方政府在橫向維度上并沒有行政上的管理權(quán)限，地方政府間關(guān)系成為影響區(qū)域發(fā)展（包括經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)供給、公共事務(wù)治理）的關(guān)鍵性因素。黨的十九大報告強調(diào)“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”;2018年國務(wù)院政府工作報告提出“出臺實施粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃”。可見，形成政策規(guī)劃引領(lǐng)、實現(xiàn)橫向府際的協(xié)調(diào)與合作，對于區(qū)域治理至關(guān)重要。本文將問題聚焦于地方政府間的合作模式和機制，探討地方政府如何超越行政區(qū)劃的限制，擺脫本位主義的束縛，實現(xiàn)協(xié)調(diào)有效的合作;借以歸納梳理出地方政府建立長效合作治理模式的內(nèi)在邏輯。

府際關(guān)系是指國家內(nèi)部不同層級、不同地區(qū)政府之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，本質(zhì)是政府之間的權(quán)力配置和利益分配。按照隸屬種類，府際關(guān)系可劃分為中央與地方政府之間的縱向關(guān)系和不同地方政府之間的橫向關(guān)系。由于不同層級的政府有著各自的利益格局，相互的競爭與合作通常是在調(diào)適互動中形成的;因此當(dāng)前有關(guān)府際關(guān)系視角下的區(qū)域合作研究多是關(guān)注地方政府自主競合關(guān)系形成的制度性及結(jié)構(gòu)性因素。通常而言，可簡要概括為政府管控與市場調(diào)節(jié)、央地間的集權(quán)與放權(quán)的調(diào)整促使地方政府在自主競爭與合作之間的動態(tài)變化;其邏輯在于中央與地方關(guān)系直接影響和制約著府際關(guān)系的基本格局?？梢越Y(jié)合我國的集權(quán)和分權(quán)特征，探討區(qū)域治理對經(jīng)濟發(fā)展和政局穩(wěn)定的作用;尤其是不存在隸屬關(guān)系的地方政府橫向互動，基本可以概括為競爭與合作兩種狀態(tài)。其中，我國府際競爭中的權(quán)力互動與利益博弈，主要可從財政、行政和政治關(guān)系三個維度進(jìn)行考量。在財政維度，財政分權(quán)是地方政府出現(xiàn)競爭的主要動因。改革開放以來，我國歷經(jīng)1980—1984年實行的“劃分收支，分級包干”、1985年的“利改稅”改革、1987年的“財政大包干”以及1994年推行的“分稅制”改革 [2]，體現(xiàn)了“分灶吃飯”的財政分權(quán)思路。財政分權(quán)導(dǎo)致地方政府表現(xiàn)出“財政聯(lián)邦主義”的自利傾向，地方政府具有利益主體特性。為了實現(xiàn)更大的相對競爭優(yōu)勢，在行政維度，地方政府會采取各種有效措施，創(chuàng)造更好的營商環(huán)境。在政治維度，中央政府具有絕對的人事任免權(quán)力，中央政府設(shè)立地方發(fā)展目標(biāo)，地方政府官員為了追求個人職位的晉升，通常會通過追求GDP增長而獲得晉升機會[3]。以上研究認(rèn)為地方政府競爭難以避免，且大量存在;地方政府間的競合關(guān)系趨向于競爭還是合作，受縱向的財政分權(quán)程度、官員人事任免等要素的影響。

地方政府間的競合關(guān)系將會產(chǎn)生何種治理效果，則與地方政府行為選擇及合作模式密切相關(guān)。從現(xiàn)實運行的狀況而言，地方政府具有雙重角色，它不僅是中央政府的代理人，也是行政轄區(qū)利益的代表者。針對地方官員的“選擇性執(zhí)行”情況[4]，有學(xué)者從地方政府的能動性或自主性加以解釋。地方自主性的政府創(chuàng)新和新區(qū)域主義的相關(guān)研究，強調(diào)結(jié)構(gòu)化的制度和權(quán)力關(guān)系并非決定地方政府行為的唯一因素，肯定了地方在改革中的主動作用;認(rèn)為地方政府會自發(fā)根據(jù)自身資源稟賦及約束條件采納新項目或政策[5]，并將地方創(chuàng)新進(jìn)行擴散和制度化[6];同時關(guān)注一些因素，如觀念、文化和政治歷史狀況等，認(rèn)為它們也會塑造地區(qū)間的發(fā)展差異[7]。總體而言，多是強調(diào)地方政府間的競爭與合作是利益驅(qū)使的結(jié)果，雖存在競爭的必然性，但自主發(fā)展的能動性驅(qū)動著地方政府間合作和創(chuàng)新的可能性[8]。地方政府在發(fā)展方面的自主性，督促其發(fā)展經(jīng)濟，確保改善民生和實現(xiàn)社會穩(wěn)定。然而，地方政府由于自身能力的有限性和資源的稀缺性，為達(dá)成一定的地區(qū)發(fā)展目標(biāo)，通常需要相鄰地區(qū)的支持和協(xié)同。尤其是跨行政區(qū)經(jīng)濟合作、公共問題治理越發(fā)頻繁，極大地加深了地方間的依賴和聯(lián)系;因此，地方政府會傾向于利用自主權(quán)發(fā)展良好的府際關(guān)系，以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展[9]。

已有研究表明，地方政府自主發(fā)展、自利競爭的特征，導(dǎo)致其各個橫向?qū)蛹墝嵸|(zhì)處于競爭與合作的交織狀態(tài)。上級政府“績效錦標(biāo)賽”的考核機制，必然促使地方政府積極參與利益競爭;而區(qū)域發(fā)展的協(xié)同與外溢效應(yīng)，則督促其趨向于合作利益的最大化，傾向于實現(xiàn)區(qū)域治理與合作。但以往研究多是聚焦于中央與地方關(guān)系，重點突出中央政府集權(quán)和分權(quán)的影響因素，從縱向維度分析了中央政府如何調(diào)控地方政府之間的關(guān)系以及相應(yīng)的成效，但對地方政府的橫向關(guān)聯(lián)研究較少。本文重點關(guān)注地方政府間的橫向關(guān)系，試圖從地方政府之間合作關(guān)系的演進(jìn)過程中梳理地方政府間關(guān)系的特征，從中找區(qū)域合作的規(guī)律。與此同時，地方政府也具有顯著的動態(tài)特征[10]，能夠作出適應(yīng)性的變化，這為發(fā)掘其演進(jìn)的驅(qū)動機制奠定了邏輯基礎(chǔ)。

通過有效合作改善區(qū)域的治理績效和整體競爭力、促進(jìn)區(qū)域合作與協(xié)同，是達(dá)成地方政府共贏的理性選擇。本文以地方政府橫向府際關(guān)系為視角，分析地方政府間的合作關(guān)系及發(fā)展脈絡(luò)。重點分析粵港澳大灣區(qū)區(qū)域合作的現(xiàn)實運行情況，揭示區(qū)域發(fā)展與治理形成的內(nèi)在邏輯;重點關(guān)注區(qū)域合作中的趨利避害和不良競爭行為，以及區(qū)域各個主體的協(xié)同發(fā)展。文章將具體梳理區(qū)域發(fā)展過程中的階段特征和合作模式，提出各階段面臨的突出問題;在整體演變進(jìn)程中，提出驅(qū)動地方政府合作的內(nèi)在機制，以期從政府橫向關(guān)系上破解地方政府合作的鴻溝和壁壘。

二、文獻(xiàn)回顧與理論框架

1.地方政府間合作的模式與機制

遏制地方政府的過度競爭、實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)橫向政府間的合作與協(xié)同，是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展、形成多方共贏的理性選擇。區(qū)域經(jīng)濟的自然發(fā)展受政府行政區(qū)劃的限制，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的整體性，對區(qū)域內(nèi)橫向政府間關(guān)系的建設(shè)與協(xié)調(diào)的區(qū)域行政研究油然而生[11]。在政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟背景下，區(qū)域合作的實現(xiàn)不能僅強調(diào)市場邏輯或單純堅持行政邏輯，而在于如何實現(xiàn)協(xié)作共治[12]。區(qū)域內(nèi)橫向政府間關(guān)系可以被看作是地區(qū)之間受競爭與協(xié)商的動力所驅(qū)動而形成的地方政府間關(guān)系協(xié)調(diào)、政府間合作與競爭的分散體系[13]。依據(jù)構(gòu)成主體間的行政體制關(guān)系，可將城市群府際關(guān)系歸納為四種基本模式：跨省+市（直轄市）不同行政等級城市群模式、跨省不同行政等級城市群模式、同一省內(nèi)不同行政等級城市群模式和同一省內(nèi)相同行政等級城市群模式。簽訂的合作規(guī)則是地方政府之間的共識，呈現(xiàn)出相互競爭、橫向合作和跨部門協(xié)同等關(guān)系，良好的合作治理效果包括網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系、聯(lián)盟和整合四種樣態(tài)[14]。但從更宏觀的角度來看，中華人民共和國成立至今，競爭關(guān)系大致經(jīng)歷“間接競爭—非理性競爭—同質(zhì)化競爭—錯位競爭”四個階段，與之相關(guān)的合作關(guān)系也經(jīng)歷“被動合作—試探性合作—單線合作—網(wǎng)狀合作”的演進(jìn)過程[15]。總體而言，地方政府間關(guān)系的形成受政治、經(jīng)濟和公共三方面利益的驅(qū)動：經(jīng)濟利益激發(fā)競爭，政治利益兼顧合作，公共利益促成合作。正因為地方政府間關(guān)系會隨著社會發(fā)展而具有動態(tài)變化特點，所以探究不同類型的區(qū)域發(fā)展與合作模式、驅(qū)動機制成為可能。

2.調(diào)適性互動的理論分析框架

中國社會具有高度的復(fù)雜性和不確定性，政府治理需要不斷強化其調(diào)適性。中國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨不少危機和困境卻仍能取得舉世矚目的成績，原因在于黨和政府對市場和社會的變化保持敏感性，能針對環(huán)境變化作出恰如其分的反應(yīng)。有學(xué)者將政府改革的回應(yīng)性調(diào)適概括為國家與社會的互動過程，延續(xù) “社會需求—政治互動—國家供給—政治發(fā)展”的演進(jìn)邏輯。黨和政府對社會保持較高敏感性，不斷通過調(diào)適、學(xué)習(xí)、回應(yīng)來滿足社會需求，以此來推動制度變遷和政治轉(zhuǎn)型。調(diào)適性理論強調(diào)政治體制所具有的彈性和調(diào)適性，重點關(guān)注政府轉(zhuǎn)型過程中自身的適應(yīng)性調(diào)整;相似的提法還有“行政修補”（administrative tinkering）、“治理適應(yīng)型的漸進(jìn)式改革”模式等[16]。該理論突破了國家與社會關(guān)系二元割裂分析模式，將之概括為“國家與社會互動論”[17]2-3。其中包含“社會需求導(dǎo)向下的國家供給”，即中國政府轉(zhuǎn)型的回應(yīng)性;以及“國家供給是根據(jù)社會需求變化”的調(diào)適性，其中的關(guān)鍵因素在于黨和政府敢于直面和回應(yīng)來自國內(nèi)外的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并在回應(yīng)性中逐漸強化政治體系的調(diào)適性[18]。這一解釋框架的形成與中國政權(quán)合法性來源有關(guān)。中國特色政治體制需要不斷提升政府政績，回應(yīng)民眾對經(jīng)濟發(fā)展的需求，而這個過程需要關(guān)注不同社會階層、利益格局以及政治文化的多元分化，動態(tài)調(diào)整并提高政績，借以應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境的外在挑戰(zhàn)。

綜觀中國政府治理體系的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，相關(guān)領(lǐng)域發(fā)生了諸多變化。國家與社會的關(guān)系從高度一體化到適度分離，政府權(quán)力從中央高度集權(quán)到中央與地方的相互協(xié)調(diào)，國家從閉關(guān)自守到全面對外開放[19]，治理體系從經(jīng)營性政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本[20]，這些都體現(xiàn)了中國政府治理的調(diào)適性特征。具體分析領(lǐng)域，學(xué)者聚焦于發(fā)展進(jìn)程的現(xiàn)象描述和動力分析兩方面，總結(jié)中國改革具有分解式改革的特征，改革的不同時期有不同的改革主體目標(biāo)，大致遵循先經(jīng)濟改革、后社會改革、再政治改革的過程。在政治變遷方面，細(xì)分為改革之前的倫理經(jīng)濟時期、改革開放初期的市場社會時期和21世紀(jì)以來的社會市場時期[21];在公共財政領(lǐng)域，將改革之后的發(fā)展階段細(xì)分為1978—1992年的經(jīng)濟建設(shè)性政府戰(zhàn)略階段、1992—2003年的向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變階段和2003—2020年的建立公共服務(wù)型政府階段[17]12。可見，政府治理的調(diào)適性理論，為我國區(qū)域合作模式的動態(tài)調(diào)整提供了理論依據(jù)。由此可以得出相應(yīng)的理論框架，見圖1。

三、“粵港澳”區(qū)域合作的模式演變

粵港澳大灣區(qū)包括廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶珠三角九市，以及香港、澳門兩個特別行政區(qū)，是中國開放程度最高、經(jīng)濟活力最強的區(qū)域之一。在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部，香港、澳門地區(qū)在經(jīng)濟制度、行政制度和貨幣發(fā)行制度等方面相對獨立，地方政府橫向關(guān)系是典型的“非對稱府際關(guān)系”。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展方面出現(xiàn)過重疊競爭;在經(jīng)濟發(fā)展程度、權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度安排等方面存在明顯差異的政府間關(guān)系下，政府間合作難度非常大?！爸榻侵蕖笾榻侵蕖浉郯拇鬄硡^(qū)”的合作歷程，其反映出的不僅僅是現(xiàn)實模式的概念史，更是區(qū)域合作或府際合作的演進(jìn)史。

1.第一階段（1978年至1991年）：市場經(jīng)濟形成的交易關(guān)系模式

改革開放初期，市場化改革強化了不同地區(qū)的交易關(guān)系，形成區(qū)域合作的交易關(guān)系模式。1978年的改革開放，打通了珠三角地區(qū)與港澳地區(qū)供需互補的正常通道。從香港地區(qū)的供需情況來看，香港面臨著產(chǎn)業(yè)升級、制造業(yè)外遷等現(xiàn)實問題，卻存在城市空間不足和成本急劇上升等困難。珠三角作為香港的腹地市場，能夠較為容易地消化香港的過剩產(chǎn)能，接納其轉(zhuǎn)移的制造業(yè)，幫助實現(xiàn)香港的產(chǎn)業(yè)更新，并能夠較為便利地獲得香港方面的信息、人才以及技術(shù)資源。深圳、珠海等地被設(shè)立為經(jīng)濟特區(qū)，具備更加靈活的投資和貿(mào)易自主權(quán)，與香港、澳門可以實現(xiàn)對接。珠三角地區(qū)具備相對廉價的土地和勞動力，珠江東岸的深圳、東莞和惠州，以及西岸的珠海、中山和江門都大力發(fā)展“三來一補”，主動對接香港、澳門的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)大量制造業(yè)落地;內(nèi)地依靠成本優(yōu)勢形成以加工業(yè)為主體的經(jīng)濟形態(tài)，使珠三角吸收消化大量的農(nóng)民務(wù)工人員，造就了中國新一波工業(yè)化和經(jīng)濟上的跳躍式發(fā)展。

早期的區(qū)域合作主要依賴于市場驅(qū)動，是民間自發(fā)根據(jù)市場需求展開的“非正式制度”合作。在此階段，國家政策、地方自主性以及勞動生產(chǎn)要素等方面的變化，打開了區(qū)域市場交易的大門，逐漸形成了以香港為龍頭的態(tài)勢，拉動了珠三角經(jīng)濟的迅速繁榮，區(qū)域內(nèi)各個城市經(jīng)濟呈現(xiàn)出合作伙伴的特征。市場開放帶來的人、財、物的交流，強化了各個城市在經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域的聯(lián)系?；浉郯娜刂g同根同源，通用粵語且文化差異較小，能在經(jīng)濟發(fā)展與社會融合上形成共同體。這一階段，市場機制驅(qū)動下難以要求珠三角作為整體的統(tǒng)一和協(xié)同，更多是地方獨立利益主導(dǎo)下的松散經(jīng)濟聯(lián)系。在珠三角內(nèi)部，地方獨立利益主導(dǎo)下并沒有形成城市間強有力的經(jīng)濟聯(lián)系[22];外在表現(xiàn)為由區(qū)域內(nèi)影響力相對較高的地方政府發(fā)起，其他相關(guān)地區(qū)參與的模式[23]。具體體現(xiàn)為改革開放初期，珠三角各個城市借助政策和市場優(yōu)勢，倚重廉價的勞動力和土地成本，通過強烈的市場需求，驅(qū)動地區(qū)間的經(jīng)濟合作聯(lián)系。由于加工業(yè)產(chǎn)業(yè)附加值較低，內(nèi)地各個城市容易因利益收縮而帶來惡性競爭。

2.第二階段（1992年至2000年）：資源配置驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)互補模式

中央的放權(quán)讓利改革賦予地方政府較大的改革權(quán)力，促使地區(qū)政府強化了經(jīng)濟方面的合作。當(dāng)時發(fā)生了幾個里程碑意義的事件：一是1991年11月，中國以主權(quán)國家身份、中國香港以地區(qū)經(jīng)濟體名義正式加入亞太經(jīng)合組織（APEC）;自1993年，APEC從部長級會議升格到經(jīng)濟體領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議，發(fā)展進(jìn)程加快，客觀上促進(jìn)了內(nèi)地與香港、澳門的交往。二是1992年鄧小平同志南方談話，回應(yīng)了改革進(jìn)程中的迷茫，作出了發(fā)展戰(zhàn)略理論上的澄清，再次找準(zhǔn)了自身的發(fā)展定位。隨后，在中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會上，確定了經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。三是1994年開始實施的分稅制改革，重新調(diào)整央地關(guān)系，發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性，促使地方政府成為更為顯著的利益主體。

受勞動力和土地成本的快速上漲與地方招商環(huán)境不佳的影響，各地方政府展開了較為明顯的相互競爭。如以加工業(yè)為主體的經(jīng)濟形態(tài)出現(xiàn)了難以為繼的問題，為形成秩序良好的珠三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和規(guī)劃，廣東省政府開始注重珠三角經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃和秩序問題。1994年，廣東省政府開始規(guī)劃珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)，成立規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃、分工和協(xié)調(diào)。1995年公布的《珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)城市群規(guī)劃》，明確了“以珠三角有機協(xié)調(diào)的城市群為整體，以廣州為核心，以廣州至珠海和以廣州至深圳的發(fā)展線為主軸，建設(shè)大廣州和珠江口東西兩岸3個都市帶地區(qū)”。放權(quán)型政府操作模式使得珠三角區(qū)域內(nèi)資源流動更加頻繁[12]，一些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了跨地域發(fā)展。同時，市場資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的互補，卓有成效地推動了珠三角經(jīng)濟活動上的快速發(fā)展，使之逐步確立了制造業(yè)在世界版圖中的重要位置。

高度外向型的經(jīng)濟發(fā)展模式帶來較高的競爭性，給產(chǎn)業(yè)鏈的分工與合作體系的整體性構(gòu)建造成了一定困難。中心競逐發(fā)展模式在促進(jìn)珠三角地區(qū)經(jīng)濟和市場化高速發(fā)展中發(fā)揮了積極作用;然而，面對日趨激烈的外部競爭，碎片化的弊端也逐漸顯現(xiàn)。一方面，在產(chǎn)業(yè)分工上，區(qū)域內(nèi)各城市自主模仿式發(fā)展，很快形成全面的競爭發(fā)展格局， 出現(xiàn)了爭資源、爭中心的惡性競爭現(xiàn)象，在很大程度上加劇了地區(qū)間的分割性和無序性;另一方面，省內(nèi)一些地區(qū)具有特殊的行政格局，深圳作為計劃單列市、廣州為副省級省會城市、深圳和珠海為高度自主的特區(qū)，這致使省級層面的規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)議或規(guī)劃綱要起到的協(xié)調(diào)力度有限[12]。究其本質(zhì)，還是與前兩個階段珠三角地區(qū)間合作局限于經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域有關(guān)。經(jīng)濟領(lǐng)域數(shù)量和邊界的擴張，并未觸動政府間關(guān)系發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，也欠缺相應(yīng)的制度對各地政府進(jìn)行有效約束。市場失靈的固有缺陷，加上缺乏強有力的組織協(xié)調(diào)機制，致使該模式未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

3.第三階段（2001年至2007年）：區(qū)域分工合作的協(xié)議調(diào)整模式

在廣東省政府的強力推動和各市政府的積極參與下，政府主導(dǎo)的區(qū)域合作模式已初步成形。隨著1997年香港回歸、1999年澳門回歸，“一國兩制”正式在香港、澳門特別行政區(qū)實行。2001年12月11日我國正式加入世界貿(mào)易組織，為從地區(qū)合作走向區(qū)域分工、緩解合作矛盾奠定了基礎(chǔ)。區(qū)域各方面臨著不同的歷史任務(wù)：廣東各個地市亟須各方面創(chuàng)新，擺脫粗放發(fā)展模式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、“騰籠換鳥”;香港需要應(yīng)對產(chǎn)業(yè)空心化，實現(xiàn)金融服務(wù)業(yè)與制度業(yè)的融合發(fā)展，提升專業(yè)服務(wù)品質(zhì)和能力;澳門需要實現(xiàn)旅游業(yè)、博彩業(yè)的協(xié)同發(fā)展，擺脫博彩業(yè)一家獨大的狀況。這些都亟須區(qū)域范圍內(nèi)的人力、資本和技術(shù)的全要素流動，形成粵港澳三地之間的大市場。

具體而言，廣東省政府進(jìn)一步強化珠三角區(qū)域的合作決心與工作部署，在2005年2月公布了《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要（2004—2020年）》;2005年8月公布了《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2004—2020年）》;2008年底公布了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》。以上政策強調(diào)了珠三角各城市要繼續(xù)完善城際間輕軌、公路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，要向著信息交流更緊密、產(chǎn)業(yè)配套更完備的方向發(fā)展。與此同時，地方城市層級的相互合作在此階段更加凸顯，如2009年2月27日，深圳、惠州與東莞簽署了《推進(jìn)珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)定》;2009年3月19日，廣州與佛山簽署了《廣州市佛山市同城化建設(shè)合作框架協(xié)定》;2009年4月17日，珠海、中山與江門簽訂了《推進(jìn)珠中江區(qū)域緊密合作框架協(xié)定》。上述協(xié)定反映了珠三角一體化的深入發(fā)展和推進(jìn)，標(biāo)志著地區(qū)之間合作已經(jīng)進(jìn)入實質(zhì)性階段。

各地方政府之間、政府部門之間直接協(xié)商與協(xié)議的開展，較為直接地推動了地區(qū)之間的溝通、協(xié)調(diào)與合作。各城市根據(jù)自身的不同發(fā)展現(xiàn)狀，分別作了重新定位，更富針對性的互補錯位協(xié)調(diào)發(fā)展格局初步形成。由此很大程度上避免了傳統(tǒng)行政區(qū)劃邊界限制造成的溝通不足、惡性競爭問題，也在流域治理、城市規(guī)劃等諸多具體事項的協(xié)作上取得了突出的成效。但這些城市間的相互合作，大多存在整體性和長遠(yuǎn)性不足的缺陷，合作領(lǐng)域也是遵循先易后難的治理原則;不同地區(qū)應(yīng)對壓力型體制時，更多地表現(xiàn)出對短期政績的追求，缺乏在城市規(guī)劃、社會保障等基礎(chǔ)性領(lǐng)域的深度合作;相應(yīng)合作協(xié)議的約束性及強制力存在較大的彈性。各地方政府雖意識到區(qū)域合作的重要性，且積極參與區(qū)域協(xié)調(diào)與合作;然而，區(qū)域合作領(lǐng)域及范圍較為狹隘，只是區(qū)域公共管理制度的基本框架。該模式雖然在一定程度上緩解了地方政府間沖突，卻沒有從全局考慮整個區(qū)域經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，無法完全實現(xiàn)地方政府利益追求與區(qū)域公共利益之間的共融，也即無法完全實現(xiàn)區(qū)域公共利益的最大化[24]，容易導(dǎo)致因地方政府間利益競爭而產(chǎn)生的對公共利益的背離，從而削弱了區(qū)域合作的績效。

4.第四階段（2008年至今）：空間發(fā)展導(dǎo)向的整體治理模式

從珠江三角洲一體化到跨地區(qū)的灣區(qū)發(fā)展，空間拓展的實踐也意味著區(qū)域整體治理模式的推進(jìn)。隨著2008年世界金融危機的爆發(fā)，珠三角缺乏質(zhì)量內(nèi)涵的粗放型發(fā)展模式已然難以為繼。突破香港、澳門以及廣東各地市共有的瓶頸，關(guān)鍵在于對珠三角進(jìn)行整體性的產(chǎn)業(yè)升級，即把粵港澳大灣區(qū)打造成一個國家級平臺參與國際競爭。具體而言，廣東省編制的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》把珠三角九市統(tǒng)一納入規(guī)劃，首提“灣區(qū)”概念。2010年粵港澳三地政府聯(lián)合制定了《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》《環(huán)珠三角宜居灣區(qū)建設(shè)重點行動計劃》等政策，以落實上述跨界地區(qū)合作。深圳市政府較早提出“灣區(qū)”概念，在2014年政府工作報告中，正式把深圳發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟列為重點工作。同年底，深圳市委也出臺了《關(guān)于大力發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路橋頭堡的若干意見》，明確提出發(fā)展高質(zhì)量灣區(qū)經(jīng)濟。2015年3月，國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部三部委聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》，提出“充分發(fā)揮深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴、福建平潭等開放合作區(qū)作用，深化和港澳臺合作，打造粵港澳大灣區(qū)”，至此，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)逐步提升至國家戰(zhàn)略布局層面。

該階段著力于實現(xiàn)跨地區(qū)的空間拓展，強化約束性保障，從體制機制層面破解地方自主合作難題。就此而言，“粵港澳大灣區(qū)”是地方“灣區(qū)”概念的加強版，旨在提升廣東、香港和澳門三地在整體上的競爭力;隱含的是從一個地區(qū)提議逐步上升至國家戰(zhàn)略的政策過程，以及由此所展現(xiàn)的良好的政策圖景與引導(dǎo)效力。2016年，國家“十三五”規(guī)劃提出“推動粵港澳大灣區(qū)和跨省區(qū)重大合作平臺建設(shè)”，強調(diào)“攜手港澳共同打造粵港澳大灣區(qū)，建設(shè)世界級城市群”，粵港澳大灣區(qū)開始提升至國家戰(zhàn)略層面;2017年黨的十九大、政府工作報告中多次提及研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃。從開始的地方發(fā)展政策上升到國家重點規(guī)劃，標(biāo)志著粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略地位得到了強化;中央政府的介入和規(guī)劃建設(shè)也已提上日程，從根本上彌合了地方政府自主合作流于形式的困境。

粵港澳大灣區(qū)國家戰(zhàn)略的提出，可以有效促成地方政府間合作，不僅可以輸入行政權(quán)威、制度規(guī)則和法律規(guī)范營造出任務(wù)環(huán)境，而且可以充分發(fā)揮我國特色體制的優(yōu)勢，充分發(fā)揮政策激勵的宏觀引導(dǎo)能力，搭建配套平臺，實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)。地方政府在制定規(guī)則時，也會有國家戰(zhàn)略強有力的監(jiān)督效力，確保地方利益讓位于整體目標(biāo)，能夠兼顧利益協(xié)調(diào)與資源整合，使得合作更富有成效。這種模式并非要地方摒棄市場競爭帶來的自主活力，而是更加強調(diào)整體目標(biāo)對地方自主發(fā)展的超越，實現(xiàn)府際間的有序競爭，從“零和博弈”走向“競合博弈”。

四、區(qū)域合作的機制創(chuàng)新

機制（mechanism）或機理是指某個現(xiàn)象或問題出現(xiàn)的原理，如區(qū)域合作中各主體之間的相互聯(lián)系。在上述階段和模式的演進(jìn)過程中，大致呈現(xiàn)出以下幾種政府間的合作機制：功能性結(jié)合、結(jié)構(gòu)性調(diào)整、制度性合作和嵌入性推動：

1.單一中心的功能性結(jié)合

改革開放初期，粵港澳三地之間開展的產(chǎn)業(yè)合作，是在市場經(jīng)濟驅(qū)動下自發(fā)形成的功能性整合與優(yōu)勢互補。珠三角地區(qū)的深圳、珠海被設(shè)立為經(jīng)濟特區(qū)，具備更加靈活的投資和貿(mào)易自主權(quán)。而此時香港、澳門發(fā)展卻面臨城市空間不足和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等時代需求，大量勞動密集型港資企業(yè)亟須向具有廉價土地、勞動力的珠三角地區(qū)拓展。由此，珠三角地區(qū)東岸的深圳、東莞和惠州等承接了大量香港轉(zhuǎn)移出來的制造業(yè)，大量加工工業(yè)落地。西岸的珠海、中山和江門一方面主動接受香港的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)與澳門產(chǎn)業(yè)布局的協(xié)同;另一方面利用自身較好的國有工業(yè)基礎(chǔ)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個體經(jīng)濟，在珠三角地區(qū)形成了“前店后廠”的地域分工模式[25]。在此階段中，香港是珠三角經(jīng)濟發(fā)展的引擎，各個城市經(jīng)濟呈現(xiàn)出高度的外向型特征;而各城市主要是在經(jīng)濟上形成關(guān)聯(lián)，形成了以香港為中心點的區(qū)域經(jīng)濟合作伙伴關(guān)系。因此，在1978—1993年形成的市場經(jīng)濟形成的交易關(guān)系模式，實質(zhì)是以香港為單一中心的功能性結(jié)合，帶動相鄰沿海城市發(fā)展。

2.多元主體的結(jié)構(gòu)性調(diào)整

地方政府受“放權(quán)讓利”改革的影響，在財政和行政事務(wù)方面擁有了更大的自主支配權(quán)力，在經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)向下開展了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的調(diào)整。1993年廣東啟動“撤縣改市”改革，新增縣級市能夠在地區(qū)規(guī)劃、土地使用、招商引資上享有一定的優(yōu)惠政策，較大程度上擺脫了行政層級的束縛。與此同時，1994年推行的分稅制改革，將財政壓力下放至地方，地方政府亟須加大力度擴大本級財政，引進(jìn)更多資源強化本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資工作。隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化進(jìn)程加快，香港服務(wù)業(yè)向珠三角各個城市滲透，粵港原有的“前店后廠”合作模式開始逐漸轉(zhuǎn)變。深圳發(fā)展迅速，在諸如物流、金融等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，部分取代了香港的“店”的功能?！昂髲S”向內(nèi)地擴展，“后店”呈現(xiàn)本地化，珠三角逐漸形成了“后店后廠”的格局。此階段珠三角呈現(xiàn)多極化“拼圖式”的區(qū)域格局，三地處于“普遍繁榮、分散決策、全面競爭”的關(guān)系，地緣關(guān)系逐步從過去的互補性轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮缘墓泊?。此時，城市政府之間已經(jīng)成為實力接近的多元競爭主體，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提升的背后，反映的是地方政府間話語權(quán)的轉(zhuǎn)化，珠三角各個地方政府間開始步入多點驅(qū)動發(fā)展的雛形。

3.地方主導(dǎo)的制度性合作

為避免地區(qū)之間競爭的升級與惡化，上級政府開展了建立健全區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)與溝通的制度性合作。經(jīng)過多年的改革進(jìn)程，此時珠三角地區(qū)整體市場初步形成，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，但行政壁壘限制區(qū)域整體實力提升、地區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題日益凸顯。為緩解區(qū)域市場分割和地方之間的競爭矛盾，政府開始推行“撤縣（市）設(shè)區(qū)”改革。前期“撤縣設(shè)市”目的在于增加行政主體，以提高地方競爭力和促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展;而“撤縣（市）設(shè)區(qū)”是上級政府的集權(quán)性改革，通過改變行政區(qū)劃的手段以集中權(quán)力和優(yōu)化資源的配置。2002年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，廣東省調(diào)整佛山市行政區(qū)劃，原來的順德市、南海市、三水市、高明市四個縣級市撤銷，組建“大佛山”格局。同時，地方政府也在不斷探索通過制定區(qū)域規(guī)劃以實現(xiàn)制度性合作，推動區(qū)域協(xié)調(diào)常態(tài)化發(fā)展，如相繼簽訂了《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》《粵港合作框架協(xié)議》和《粵澳合作框架協(xié)議》等，構(gòu)建整體性的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)各個城市的分工與合作，并逐步拓展合作范圍，將合作議題從經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域擴展至基礎(chǔ)設(shè)施、社會民生、科技教育等領(lǐng)域。此階段，粵港澳三地的合作機制表現(xiàn)為框架協(xié)議當(dāng)中的制度性合作，依靠區(qū)域協(xié)調(diào)對話機制，一定程度上加強了區(qū)域內(nèi)地方政府的協(xié)作共治。但稍顯不足的是，區(qū)域自主發(fā)起的合作并未能破解區(qū)域合作的自利性困境。

4.國家戰(zhàn)略的嵌入性推動

國家戰(zhàn)略強化了制度性工具供給的力度，有效引導(dǎo)和約束地方政府間形成良性競爭。由于先前區(qū)域協(xié)議框架下的探索積累了一定經(jīng)驗，在某些領(lǐng)域的區(qū)域合作也取得了成效;通過地方自主探索的協(xié)議協(xié)商方式，在理論上有其必要性，但仍面臨理論與實踐之間的落差[26]。地方政府主導(dǎo)的制度性合作，一定程度上通過協(xié)調(diào)促進(jìn)了政府間合作，但地方政府“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”的角色，仍傾向于地區(qū)自身利益的最大化[27]，由此造成局部與區(qū)域整體利益之間的偏差。上述協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系和規(guī)范地方政府間競爭，都只是在地方層面上解決了部分合作關(guān)系協(xié)調(diào)的問題，并沒有從制度上約束與規(guī)范行為主體的自利行為。囿于地方政府層級的限制，地方層面的制度性合作無法解決諸多本源性問題。因此，要理順地方政府間的關(guān)系，必須在國家層面構(gòu)建區(qū)域政策共同體，充分發(fā)揮其審批和指導(dǎo)等功能，提升對區(qū)域集體行動指揮和協(xié)調(diào)的權(quán)威性，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督約束，推動地方政府間實現(xiàn)更加務(wù)實的合作，從整體上提高區(qū)域合作的績效。因此，國家戰(zhàn)略更加突出區(qū)域治理在制度上的整體性，為區(qū)域治理提供了制度上和法理上的依據(jù)。

五、結(jié)論與討論

闡釋某一現(xiàn)象或問題的機制，需要遵循從現(xiàn)象描述到本質(zhì)探索的路徑。本文聚焦于橫向府際關(guān)系視角下的區(qū)域合作模式與機制這一現(xiàn)實問題，分析地方政府間合作模式的動態(tài)演進(jìn)，關(guān)注其內(nèi)在演化邏輯及驅(qū)動因素。在2019年國務(wù)院發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》之際，回顧珠三角一體化到粵港澳大灣區(qū)的形成歷程，發(fā)現(xiàn)其動態(tài)演進(jìn)過程不僅是一個經(jīng)濟概念，而且是體制創(chuàng)新、區(qū)域整合這個層面的概念。市場經(jīng)濟受利益驅(qū)動，人、財、物等資源的相互匹配，自然會促進(jìn)不同主體間的相互合作;而粵港澳大灣區(qū)則是有意促成的產(chǎn)物，中央政府在宏觀層面進(jìn)行頂層設(shè)計，協(xié)調(diào)利益主體，推進(jìn)體制機制創(chuàng)新?；浉郯拇鬄硡^(qū)有不同的發(fā)展階段，包括市場經(jīng)濟形成的交易關(guān)系模式、資源配置驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)互補模式、區(qū)域分工合作的協(xié)議調(diào)整模式和空間發(fā)展導(dǎo)向的整體治理模式四種合作樣態(tài)。與之相匹配的合作機制為：單一中心的功能性結(jié)合、多元主體的結(jié)構(gòu)性調(diào)整、地方主導(dǎo)的制度性合作和國家戰(zhàn)略的嵌入性推動（見表1）。

從珠三角洲一體化到粵港澳大灣區(qū)，不僅是市場邏輯還是行政邏輯，都推進(jìn)區(qū)域合作向深層次邁進(jìn)。地方政府間合作的內(nèi)在邏輯是區(qū)域整體利益包含了地方政府局部利益，各方通過合作，可以有效確保不同主體的利益達(dá)到最優(yōu)。行政地位的權(quán)力抗衡、行政區(qū)劃的政績競爭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化競爭等命題，都能通過地方政府的互動調(diào)適，促進(jìn)各項資源的融合與投入，在相互合作的利益共享中實現(xiàn)消解，實現(xiàn)相互合作的“螺旋式上升”的結(jié)果;不斷驅(qū)動戰(zhàn)略逐步提升，直至進(jìn)入國家戰(zhàn)略的規(guī)劃層面。

地方政府間的合作關(guān)系并非穩(wěn)定不變，因環(huán)境、資源的變化而造成政府間合作的固有局限，必然會影響相應(yīng)的合作績效。地方政府的“調(diào)適性互動”能夠根據(jù)出現(xiàn)的新問題而展開適應(yīng)性的調(diào)整，觸發(fā)治理模式和治理機制的動態(tài)變化，促進(jìn)現(xiàn)有制度安排的逐步完善與漸次調(diào)整，以期實現(xiàn)合作共贏的良好局面。

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“Adaptive Interaction”： The Realistic Model and Mechanism of Local Government Cooperation in China

—A Case of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

WEN Hong LV Ying-nan LIN Bin

（1. School of Public Administration， South China University of Technology， Guangzhou 510641， Guangdong，China;

2. Social Governance Research Center， South China University of Technology， Guangzhou 510641， Guangdong， China）

Abstract：

From the history of the cooperation between the governments of Guangdong， Hong Kong and Macao， we have condensed a phased cooperation model and explored the internal mechanism that drives the effectiveness of cooperation. Specifically speaking， we have divided four types of cooperation models： the transaction relationship model formed by the market economy， the industry complementation model driven by resource allocation， the agreement adjustment model based on regional cooperation， and the overall governance model oriented by spatial development. And the matching cooperation mechanisms are a functional combination of a single center， a structural adjustment of multiple entities， a local-led institutional cooperation， and an embedded strategy of national strategy. In summary， the cooperation between local governments is not stable. In order to achieve a good situation of win-win cooperation， local governments could take adaptive interactions based on emerging problems， trigger dynamic changes in governance models and mechanisms， and promote the gradual improvement and sequential adjustment of institutional arrangements.

Key words： regional governance; intergovernmental cooperation; adaptability; the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area