南通師范高等?？茖W(xué)校

從上世紀(jì)80年代中期，我國的扶貧工作就正式提上了日程。經(jīng)過了30多年的不懈努力，從粗放扶貧到精準(zhǔn)扶貧，國家不斷的加大扶貧資金投入，千千萬萬的貧困戶脫貧摘帽。但是由于我國貧困人口眾多，扶貧情況復(fù)雜，扶貧難度越來越大。習(xí)近平指出，扶貧開發(fā)工作已進(jìn)入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期，各部門都要積極配合，做好精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作。如何將扶貧資金精準(zhǔn)到位，也成為打好這場攻堅戰(zhàn)的必要因素。政府審計機(jī)關(guān)承擔(dān)著對國家財政資金的審計工作，是財政資金的監(jiān)督者，通過對扶貧資金進(jìn)行審計可以檢查扶貧工作的落實情況和扶貧資金的使用情況，為扶貧工作有效開展保駕護(hù)航。所以在這場攻堅戰(zhàn)中，為了扶貧資金精準(zhǔn)到位，政府審計機(jī)關(guān)要不斷強(qiáng)化自身職能，有效開展扶貧資金審計工作，全方面深入開展審計工作。

一、目前，我國財政扶貧資金績效審計的現(xiàn)狀及存在的問題

(一)財政扶貧資金績效審計相關(guān)法律法規(guī)不完善

與美法等政府績效審計法律制度發(fā)展比較長且比較完善的西方國家相比，我國的政府績效審計法制建設(shè)仍處于發(fā)展的初步階段。就目前而言，在開展政府績效審計工作中，《憲法》和《審計法》是審計人員和審計機(jī)關(guān)主要的法律依據(jù)。但是《憲法》和《審計法》只是對政府績效審計工作的整體描述，而在面對具體的審計項目時，國家層面缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行力強(qiáng)的具體法律法規(guī)和實施方案。雖然，各個地方政府對各地審計機(jī)關(guān)開展績效審計提出明確要求和具體規(guī)定，但是這些政策地方性色彩比較重，側(cè)重點不同，難以統(tǒng)一，也不能形成對績效審計工作的統(tǒng)一指導(dǎo)和評價。財政扶貧資金績效審計作為我國政府績效審計的一個分支，在工作的開展和對其經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性考核的過程中也面臨著無法可依、無章可循的尷尬局面。

(二)扶貧資金績效審計全覆蓋難度大

扶貧工作涉及多個部門和多個領(lǐng)域，在對扶貧資金進(jìn)行審計的過程中，難以覆蓋到全部的項目，主要原因由以下幾個方面：首先，扶貧資金包括各級財政扶貧資金，具體有財政扶貧資金、以工代賑資金、老區(qū)發(fā)展資金、少數(shù)民族資金和項目管理費五類，根據(jù)部門、來源和用途的不同，每類下面還有很多細(xì)項。在審計時間有限的前提下，如此眾多的種類使得審計難以全覆蓋。其次，一項扶貧資金從撥付到使用，往往會經(jīng)轉(zhuǎn)到多個部門。比如中央財政扶貧資金由中央撥付，經(jīng)轉(zhuǎn)省、市、縣，層層往下?lián)埽罱K才能到達(dá)需要扶貧的村和人，環(huán)節(jié)多，手續(xù)多，涉及部門多，還有可能多項扶貧資金交叉投入，這些都加大了審計的難度。最后，財政扶貧資金最終投放的面很廣，特別是大部分貧困地區(qū)地處偏遠(yuǎn)，以山區(qū)為主，扶貧對象居住分散，且交通不便，通訊不暢，加上基層干部在調(diào)查貧困情況和發(fā)放扶貧資金時記錄不全面等，審計全覆蓋的成本很大。

(三)審計機(jī)關(guān)缺乏獨立性，審計監(jiān)督效果不理想

目前我國的審計模式屬于行政型審計模式，在對扶貧資金績效審計時，審計機(jī)關(guān)除了受到上級審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還要接受本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。審計機(jī)關(guān)行政上隸屬于本級政府，是政府的職能部門，政府掌握著審計機(jī)關(guān)的人事權(quán)和財權(quán)，所以審計機(jī)關(guān)再對本級政府的財政扶貧資金的撥付和使用進(jìn)行監(jiān)督，審計的獨立性受到了制約。在審計的過程中，一方面會受到政府行政行為的影響，另一方面，對于審計中發(fā)現(xiàn)的本級政府在扶貧資金工作上存在的問題甚至腐敗問題不做充分披露，導(dǎo)致績效審計報告失真或者報告不完整，審計工作大打折扣。雖然上級審計部門可以實施再監(jiān)督，但是面對眾多的貧困縣市，審計人員有限，無法深入了解審計工作，許多審計問題未能及時發(fā)現(xiàn)。

(四)財政扶貧資金績效審計評價體系不夠健全

扶貧資金績效審計評價體系是審計部門開展扶貧資金績效審計的行動指南，也是評價績效審計結(jié)果的根本依據(jù)。而目前，我國尚未建立起一套全國通用的全面完整的財政扶貧資金績效審計評價體系，這大大制約了扶貧資金審計的發(fā)展進(jìn)程。對現(xiàn)行的《財政扶貧資金績效考評試行辦法》和各地方政府制定的當(dāng)?shù)乜冃徲嬁己朔椒ㄟM(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)都存在一些不合理不科學(xué)的地方。具體體現(xiàn)在：第一，評價依據(jù)混亂，數(shù)據(jù)收集成本大。中央和地方各有績效考核方法，在進(jìn)行績效評價時具體適用哪種標(biāo)準(zhǔn)存在爭議，此外，因數(shù)據(jù)共享平臺未建立，數(shù)據(jù)收集成本比較大，在運用這兩套評價體系時都存在很大的難度。第二，評價維度單一，評價內(nèi)容不全面。在進(jìn)行績效審計評價時，關(guān)注扶貧資金的短期效益遠(yuǎn)多于長期效益，關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)多于其他效益如生態(tài)效益、社會效益，關(guān)注資金本身遠(yuǎn)多于資金具體收支余，評價指標(biāo)中財務(wù)指標(biāo)遠(yuǎn)多于非財務(wù)指標(biāo)。對社會效益進(jìn)行評價時，以定性分析為主，分析結(jié)果主觀性強(qiáng)。而扶貧資金使用更應(yīng)關(guān)注他的社會效益和長期效益，所以這樣的評價結(jié)果可能是有失偏頗的。

二、完善財政扶貧資金績效審計的措施

(一)完善財政扶貧資金績效審計的法律法規(guī)

法律法規(guī)是開展審計工作的重要保障，所以為了保障扶貧資金績效審計的順利開展，需要建立一套完善的扶貧資金績效審計法律體系。我國的政府績效審計雖然與西方國家相比有較大的差距，但是在中國發(fā)展也有一段時間，取得一定成效的同時也積累了一定的經(jīng)驗，這為制定科學(xué)可行的法律法規(guī)打下了基礎(chǔ)。所以在《憲法》和《審計法》的大方向引導(dǎo)下，在已有的經(jīng)驗借鑒下，從以下幾個方面完善立法：第一，提高審計機(jī)關(guān)和績效審計的法律地位；第二，在立法層面對財政資金扶貧績效審計的范圍、實施重點、實施程序、實施規(guī)則和審計報告等具體實施方面予以明確規(guī)定。第三，建立起權(quán)力問責(zé)制，明文規(guī)定審計人員和審計機(jī)關(guān)的權(quán)力和法律責(zé)任；第四，建立審計結(jié)果信息公開制度，讓審計工作在陽光下進(jìn)行，接受群眾的監(jiān)督。通過多方著手完善法律法規(guī)，讓扶貧資金績效審計實現(xiàn)有法可依。

(二)拓展審計范圍，實現(xiàn)審計全覆蓋

因扶貧資金種類多、環(huán)節(jié)多、“小而散”等特點，審計全覆蓋的難度很大，所以需要從多方著手。第一，將扶貧資金績效審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、財政審計、跟蹤審計等融合發(fā)展。扶貧資金績效審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合，將扶貧資金績效審計的結(jié)果納入到對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的考核中，從領(lǐng)導(dǎo)層加強(qiáng)對扶貧資金審計的重視，做好全局規(guī)劃，實現(xiàn)審計范圍的拓寬。扶貧資金績效審計融入到財政審計中，財政審計相比于績效審計覆蓋更廣，通過在財政審計中加入績效審計的工作內(nèi)容，無疑可以拓寬績效審計的覆蓋范圍。在扶貧資金審計中運用跟蹤審計，審計人員對扶貧資金的撥付到發(fā)放進(jìn)行全過程跟蹤審計，及時掌握扶貧資金走向，及時獲取審計信息，實現(xiàn)對扶貧資金項目的全過程監(jiān)督。第二，加強(qiáng)審計力量建設(shè)。審計范圍難覆蓋的一個重要原因就是審計人員不足。根據(jù)項目的復(fù)雜程度，審計機(jī)關(guān)內(nèi)可以將審計人員適當(dāng)向扶貧資金績效審計傾斜。同時，可以充分利用外部資源。通過“采購合格審計服務(wù)”，聘請會計事務(wù)所人員參與審計，他們有著專業(yè)的審計知識和專業(yè)勝任能力，可以作為拓寬審計人員的重要來源。通過審計部門統(tǒng)籌工作，多部門參與，讓其他部門的人員承擔(dān)部分審計工作，實現(xiàn)審計人員的有效整合。

(三)增強(qiáng)審計的獨立性，提高審計監(jiān)督效果

審計獨立性是影響扶貧資金審計的重要因素。在現(xiàn)有體制不會改變的前提下，如何保障審計的獨立性和審計的監(jiān)管權(quán)，一方面可以通過立法保障審計機(jī)關(guān)的法律地位，對審計過程的不作為、亂作為現(xiàn)象明確法律責(zé)任，另一方面，創(chuàng)新審計模式，將“交叉審”和“上下審”相結(jié)合。以往審計模式中最常用的是“同級審”，但是他的弊端就是審計機(jī)關(guān)獨立性不強(qiáng)。“上審下”是指上機(jī)審計機(jī)關(guān)直接對下面縣市進(jìn)行扶貧資金審計，其優(yōu)點就是審計機(jī)關(guān)級別高，獨立性強(qiáng)，但缺點就是審計人手不夠?！敖徊鎸彙笔巧蠙C(jī)審計機(jī)關(guān)組織下級審計機(jī)關(guān)實行異地審計，其可以克服部分同級審的缺點，但是獨立性仍然得不到保障。新的審計模式將兩者相結(jié)合，上級審計機(jī)關(guān)組織下級審計機(jī)關(guān)異地審計，審計組成員中有上級審計機(jī)關(guān)的派出人員，但是大部分為下級機(jī)關(guān)審計人員。通過對審計資源的有效整合，形成合力，上下級審計機(jī)關(guān)資源共享，既提高了扶貧資金績效審計的獨立性，又最大程度的發(fā)揮了審計資源的整體效能。

(四)建立健全財政扶貧資金績效審計評價體系

科學(xué)全面的績效評價體系可以客觀評價審計結(jié)果，準(zhǔn)確分析審計中發(fā)現(xiàn)的問題，提高整個審計的質(zhì)量。在對扶貧資金績效審計評價體系構(gòu)建時，要堅持三大原則：掌控全局同時關(guān)注重點、兼顧完整性和科學(xué)性以及定量和定性分析相結(jié)合。在三大原則的指引下，將整個評價體系細(xì)分為經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益和資金管理四個維度，每個維度綜合運用定量分析和定性分析。在經(jīng)濟(jì)效益評價上，扶貧資金直接產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益少，重點關(guān)注實際的經(jīng)濟(jì)效益，包括貧困地區(qū)后期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困人員的收入增長，增加定性分析指標(biāo)。社會效益主要體現(xiàn)在公共服務(wù)供給上，進(jìn)一步細(xì)化為教育、醫(yī)療、交通等具體項目進(jìn)行定量和定性考核。環(huán)境效益要求注重生態(tài)環(huán)境，細(xì)分為土地利用和環(huán)境保護(hù)兩方面進(jìn)行綜合評價。資金管理考核的是扶貧資金的使用效益，可以按照扶貧資金的使用環(huán)節(jié)(設(shè)立、分配、使用等)細(xì)分考核。采用第三方計分方式，比如平衡計分卡的運用，根據(jù)細(xì)分項目的重要性給予不同比例的權(quán)重，最終形成綜合評價結(jié)果。統(tǒng)一評價指標(biāo)的建立，各類評價可以進(jìn)行縱向?qū)Ρ群蜋M向?qū)Ρ?，促使審計工作科學(xué)化和精細(xì)化。

三、結(jié)語

現(xiàn)階段處于扶貧攻堅期，為了如期實現(xiàn)“2020年全面脫貧”的偉大目標(biāo)，必須集中力量加快攻堅，全面提升脫貧質(zhì)量。政府審計機(jī)關(guān)肩負(fù)著對扶貧資金績效審計的重?fù)?dān)，是推動精準(zhǔn)扶貧工作的重要力量。習(xí)近平指出，“精準(zhǔn)扶貧，重在實效”，審計機(jī)關(guān)也要注重實效，把好審計關(guān)，加強(qiáng)審計監(jiān)督，助力精準(zhǔn)扶貧。