商務(wù)部市場秩序司

美國是一個自由市場經(jīng)濟(jì)國家，現(xiàn)代意義的政府監(jiān)管始于19世紀(jì)末期。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用伴隨著美國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會發(fā)展不斷完善，并通過市場機(jī)制反作用于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。市場秩序監(jiān)管水平的不斷提高，是推動美國市場經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展的一個重要因素。

一、美國市場秩序監(jiān)管的主要做法

美國政府的市場監(jiān)管體系隨著其經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展而不斷調(diào)整和完善。綜觀美國市場監(jiān)管體系的建設(shè)實(shí)踐，主要有以下幾個方面的做法和經(jīng)驗(yàn)：

（一）市場秩序監(jiān)管的法律體系方面。美國是世界上最早建立反不正當(dāng)競爭法律制度的國家。1890年通過的《謝爾曼法》（ShermanAct），是規(guī)制市場不公平交易、不正當(dāng)競爭行為的主要法律。在打破地區(qū)封鎖方面，規(guī)定凡限制各州間的交易及與他國的通商活動中的任何協(xié)約、合同、共謀行為等，都被視為違法;禁止各州間的交易及與他國的通商活動中的任何壟斷現(xiàn)象、壟斷企圖以及為達(dá)到壟斷目的而進(jìn)行的一切共謀行為。在消除行業(yè)壟斷方面，監(jiān)管思路逐漸由強(qiáng)制拆分現(xiàn)有壟斷大企業(yè)以引入競爭，轉(zhuǎn)變?yōu)樵诟鱾€自然壟斷行業(yè)內(nèi)分別成立專門負(fù)責(zé)監(jiān)管的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對壟斷企業(yè)運(yùn)營的各個方面（定價、經(jīng)營方式、產(chǎn)品質(zhì)量等）進(jìn)行全面監(jiān)管。

1914年，美國政府先后頒布了《克萊頓法》（ClaytonAct）和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》（FederalTradeCommissionAct），對《謝爾曼法》進(jìn)行補(bǔ)充?！犊巳R頓法》主要起到預(yù)防壟斷發(fā)生的作用，對差別性價格、排他性的交易合同、公司間合并和董事互兼這四類違反《謝爾曼法》的特殊行為進(jìn)行規(guī)定，即凡是那些可能會對競爭產(chǎn)生損害的行為，即使實(shí)際未產(chǎn)生損害，也是違法的?！堵?lián)邦貿(mào)易委員會法》對壟斷、不正當(dāng)競爭等行為進(jìn)行規(guī)范，并授權(quán)建立聯(lián)邦貿(mào)易委員會，作為負(fù)責(zé)執(zhí)行各項反壟斷法律的行政機(jī)構(gòu)，阻止不公平競爭行為。

1936年出臺的《羅賓遜-帕特曼法》（Robinson-PatmanAct）是調(diào)整零售商供應(yīng)商交易關(guān)系的主要法案，其目的是防止生產(chǎn)廠商或者銷售商對與大經(jīng)銷商處于同一競爭層面上的小經(jīng)銷商在價格方面采取歧視措施，以維護(hù)市場競爭。該法案從進(jìn)貨價格、額外收費(fèi)等方面嚴(yán)格禁止大型零售企業(yè)利用市場優(yōu)勢地位，迫使供應(yīng)商以優(yōu)惠條件與其交易;同時，禁止供應(yīng)商向零售商提供商業(yè)賄賂行為。該法案為促進(jìn)美國零售商供應(yīng)商公平交易創(chuàng)造了良好法律制度環(huán)境。

（二）市場秩序監(jiān)管的執(zhí)行機(jī)制方面。美國政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)層次豐富、職能具體，具有明確的市場監(jiān)管目標(biāo)，集標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、監(jiān)督和執(zhí)行于一身，權(quán)力很大。

美國聯(lián)邦政府層面，負(fù)責(zé)市場秩序監(jiān)管的主要部門是聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）和司法部（DOJ）。聯(lián)邦貿(mào)易委員會是隸屬于國會的具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，委員均由總統(tǒng)提名，國會任命。聯(lián)邦貿(mào)易委員會在執(zhí)行行政職務(wù)時獨(dú)立權(quán)限很大，由國會授權(quán)享有立法權(quán)和幾乎與司法機(jī)關(guān)同樣權(quán)利的準(zhǔn)司法權(quán)，執(zhí)行《謝爾曼法》、《克萊頓法》、《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》等，主要職責(zé)是制止商業(yè)和貿(mào)易領(lǐng)域的不正當(dāng)競爭行為，兼有反壟斷和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的職能，可以對某種違反壟斷法的行為提起民事訴訟，但不負(fù)責(zé)對構(gòu)成犯罪的刑事案件提起訴訟。聯(lián)邦貿(mào)易委員會內(nèi)設(shè)競爭局、消費(fèi)者保護(hù)局、經(jīng)濟(jì)分析局、國際事務(wù)辦公室等，在全國按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)有8個垂直領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)辦公室，每個辦公室負(fù)責(zé)管轄幾個州的反壟斷和消費(fèi)者保護(hù)事務(wù)。其中競爭局負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦反壟斷法，，主要職責(zé)是阻止危害市場自由競爭行為，確保質(zhì)量、價格和服務(wù)的競爭以及經(jīng)濟(jì)的總體正常運(yùn)行。

美國司法部是美國最高執(zhí)法機(jī)關(guān)，司法部長兼任總檢察長，由總統(tǒng)提名，參議院審議通過。司法部反托拉斯局成立于1903年，主要職能是打擊壟斷行為和各種限制商業(yè)發(fā)展的行為，既可以提起民事訴訟，也可以對構(gòu)成犯罪的刑事案件進(jìn)行調(diào)查并向法院提起訴訟，但沒有消費(fèi)者保護(hù)的職能。

美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會與司法部是兩個互相獨(dú)立、各有側(cè)重的反壟斷和維護(hù)公平競爭的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但在處理非犯罪案件方面有職能交叉。為此兩個部門訂有協(xié)議，建立了良好的溝通協(xié)調(diào)和部門協(xié)作機(jī)制。

州政府層面，除了聯(lián)邦貿(mào)易委員會和司法部的下屬機(jī)構(gòu)，美國的51個州都分別有獨(dú)立的議會和地方法律，各州任命各自的檢察長，設(shè)立州總檢察長辦公室。檢察官代表政府以公益代表人的名義對刑事犯罪提起公訴。

市鎮(zhèn)一級的執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要是市鎮(zhèn)檢察機(jī)關(guān)。市鎮(zhèn)沒有檢察官員的州，由州檢察官負(fù)責(zé)執(zhí)法。市鎮(zhèn)檢察官只能調(diào)查和起訴那些違反市鎮(zhèn)法令的行為，多與賭博、酗酒、交通，公共衛(wèi)生等有關(guān)。此外，一些行政部門具有一定的行政處罰權(quán)。如，美國馬里蘭州的蒙哥馬利郡消費(fèi)者事務(wù)辦公室，可以處理消費(fèi)者投訴，并對違法拖車、服務(wù)欺詐等行為最高處以5000美元的罰款。

（三）市場秩序監(jiān)督的行業(yè)自律機(jī)制方面。美國協(xié)會組織都是民間性質(zhì)的，絕大多數(shù)是非營利或非政府型組織，極少數(shù)是以公司形式經(jīng)營的。美國政府對行業(yè)協(xié)會基本上不予干預(yù)和資助，但在說收、更用上給予一定程度的減免。美國行業(yè)組織十分注意依法制定和實(shí)施行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)則和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對行業(yè)進(jìn)行自我監(jiān)督、約束和管理，有不少建議甚至為政府立法所采納，或者被法院審判所直接適用，從而在客觀上也起著補(bǔ)充和完善法制的作用。

美國行業(yè)組織在市場監(jiān)管方面的職能主要有：1、依照法律制定行業(yè)規(guī)則和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以對企業(yè)進(jìn)行自我監(jiān)督、約束和管理。2、作為協(xié)會會員利益的代表，凝聚行會會員乃至本行業(yè)大多數(shù)成員意愿和意志，通過各種合法途徑和方法開展游說，不僅能夠參與政策的制訂和修改，甚至可以影響立法過程。如美國零售商協(xié)會（NRF）通過游說國會議員，使國會通過了促進(jìn)企業(yè)“走出去”的貿(mào)易支持法案，為企業(yè)創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。3、對內(nèi)協(xié)調(diào)本利益集團(tuán)內(nèi)各成員之間的關(guān)系，對外協(xié)調(diào)與政府及其他利益集團(tuán)之間的關(guān)系，以整體的力量來獲取有利于自己生存和發(fā)展的條件。如全美電子零售業(yè)協(xié)會（ERA）向政府部門推薦會員企業(yè)，為其拓展業(yè)務(wù)尋找合適的商業(yè)機(jī)會，并充當(dāng)政府和企業(yè)關(guān)系的緩沖帶。華盛頓特區(qū)商會（COC）對會員企業(yè)提供參與政府活動、給予技術(shù)支持和分享商業(yè)機(jī)會等服務(wù)。

（四）市場秩序的社會監(jiān)督機(jī)制方面。美國政府在促進(jìn)社會監(jiān)督和社會公眾參與市場秩序監(jiān)督管理方面，采取非常積極的支持態(tài)度，突出體現(xiàn)在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益方面。美國各級政府中都設(shè)有消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。其中，聯(lián)邦政府中涉及消費(fèi)者保護(hù)的行政機(jī)構(gòu)包括聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）、食品藥品監(jiān)管局（FDA）等30余個，各州政府也都設(shè)有諸如消費(fèi)者防欺詐處、消費(fèi)者事務(wù)辦公室等專門機(jī)構(gòu)。此外，還通過行業(yè)協(xié)會和自發(fā)組織加強(qiáng)對消費(fèi)者的利益保護(hù)。如在廣告自律協(xié)會（BBB）、人壽保險協(xié)會（ACLI）等經(jīng)營者團(tuán)體都設(shè)有接待消費(fèi)者投訴、處理糾紛的機(jī)構(gòu)。民間組織也很普遍，有的甚至已經(jīng)發(fā)展為一種職業(yè)性組織。1936年成立的消費(fèi)者聯(lián)盟（CU&CR）就是一個典型代表。聯(lián)盟不接受企業(yè)捐贈，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性和公信力，擁有先進(jìn)的專業(yè)檢測設(shè)備，100多名專業(yè)的工程師，為800多萬會員提供產(chǎn)品質(zhì)量信息和報告，代表會員發(fā)現(xiàn)、糾正和阻止違法行為，對不法生產(chǎn)者、經(jīng)營者有很大的威懾作用。

二、美國市場秩序監(jiān)管的主要特點(diǎn)

美國市場秩序監(jiān)管主要呈現(xiàn)“大市場、小政府”的特點(diǎn)，監(jiān)管機(jī)制隨市場發(fā)展不斷演進(jìn)，逐步完善，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）順應(yīng)市場需要設(shè)立監(jiān)管部門。美國市場監(jiān)管部門的設(shè)立和職責(zé)范圍緊隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中某一行為無法受到有效調(diào)整而又損害了社會利益，美國政府就會專門針對這一問題而設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。如針對產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、安全和召回問題，專門成立了消費(fèi)品安全委員會（CPSC）。這些監(jiān)管部門工作目標(biāo)明確，分工明晰，監(jiān)管效率高，監(jiān)管效果明顯。

（二）輕準(zhǔn)入、重監(jiān)督的監(jiān)管思路。美國政府在市場準(zhǔn)入的政策法律體系上基本奉行“寬進(jìn)嚴(yán)管”的指導(dǎo)思想。市場主體進(jìn)入市場的門檻標(biāo)準(zhǔn)不高，任何有經(jīng)營能力的公民個人都可以按照自己的意愿，依法從事經(jīng)營活動，取得合法收益。政府有義務(wù)通過降低市場準(zhǔn)入的門檻、簡化審批手續(xù)，為各類市場主體提供高效、便捷的服務(wù)。登記機(jī)關(guān)的登記行為是一種責(zé)任，而不是權(quán)利的行使，更多地體現(xiàn)為一種政府服務(wù)行為。而一旦市場主體從事違法經(jīng)營危害了公平競爭秩序，則依法嚴(yán)懲。

（三）寬嚴(yán)并濟(jì)的監(jiān)管方式。所謂“寬”，就是政府在制定政策和實(shí)施管理的過程中，以不限制或妨礙正常和有效的市場競爭為前提。制定政策的目標(biāo)之一就是充分調(diào)動和激發(fā)市場機(jī)制的能動作用，保證市場機(jī)制調(diào)節(jié)機(jī)能最大限度的發(fā)揮這在反壟斷、反不正當(dāng)競爭等法律中有充分體現(xiàn)。政府的重要職能是為市場主體創(chuàng)造和提供最為適宜的市場競爭環(huán)境和保障競爭的正常展開，對正常的市場競爭采取自由放任的態(tài)度，不直接參與和介入，以保持市場的生機(jī)、活力和流動性。

所謂“嚴(yán)”，體現(xiàn)在政府對市場主體違法行為的態(tài)度和措施上。一是通過制定健全的法律體系和嚴(yán)密的法律條款對市場主體行為進(jìn)行約束和限制;二是在執(zhí)法方面制定出嚴(yán)厲的罰則并嚴(yán)格貫徹實(shí)施，特別是對大企業(yè)的壟斷行為、偷稅行為和侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為，懲罰極為嚴(yán)厲。

這種寬嚴(yán)相濟(jì)的管理方式，使政府的宏觀調(diào)控機(jī)制和市場調(diào)節(jié)機(jī)制達(dá)到了密切結(jié)合和相互調(diào)整的效果，使市場活而不亂。

（四）充分發(fā)揮行業(yè)自律作用。美國的行業(yè)協(xié)會數(shù)量眾多且力量強(qiáng)大，在行業(yè)準(zhǔn)入、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、違規(guī)行為處罰、企業(yè)競爭秩序維護(hù)等方面都發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。這種市場監(jiān)管模式與美國國民的政府觀、公民強(qiáng)烈的自治意識和能力是相一致的。美國國民認(rèn)為賦予政府過多的權(quán)力將制約社會的活力和為政府官員尋租提供條件。美國國民的自治意識強(qiáng)烈，自治能力強(qiáng)，愿意組建自治的非政府組織管理社會。如，紐約市良好商業(yè)局（BBB）就是一個商業(yè)性的非政府組織，已有100多年的歷史，專門接受消費(fèi)者的舉報投訴。2013年消費(fèi)者的瀏覽量達(dá)到2億多次，共接收了9000多萬名消費(fèi)者投訴，1億多次咨詢，投訴受理范圍幾乎涵蓋了所有商業(yè)領(lǐng)域。