林宜舟，藍(lán)道英，劉曦慶，楊錫濤，鄒潔建

(1.廣州翼林生態(tài)監(jiān)測有限公司，廣東 廣州 510300；2.廣東省生物資源應(yīng)用研究所，廣東 廣州 510260；3.廣東省野生動物保護(hù)與利用公共實(shí)驗(yàn)室，廣東 廣州 510260；4.廣東省動物學(xué)會，廣東 廣州 510260；5.廣東省野生動物救護(hù)中心，廣東 廣州 510520)

1 引言

《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》(CITES)自1975年正式生效以來，各締約政府采用嚴(yán)格限制國際貿(mào)易的方法來保護(hù)野生生物資源的做法得到了國際社會的認(rèn)同。我國于1981年成為締約國，特別在加入WTO后，隨著貿(mào)易自由化，野生動植物貿(mào)易量繼續(xù)增加，僅2014年，廣東省從事野生動植物進(jìn)出口貿(mào)易企業(yè)近500家，年辦證量32950單，貿(mào)易額約148億元。2015年，廣東省建立的廣州南沙新區(qū)、深圳前海蛇口、珠海橫琴新區(qū)等3個自貿(mào)區(qū)，作為我國野生動植物進(jìn)出口活動主要集中地，野生動植物及產(chǎn)品進(jìn)出口數(shù)量巨大、種類繁多、方式多樣[1]，這為CITES履約帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

自貿(mào)區(qū)建立的宗旨是促進(jìn)貿(mào)易的自由化、增加貿(mào)易量，而CITES旨在通過各締約政府實(shí)行限制野生動植物貿(mào)易來實(shí)現(xiàn)野生動植物的保護(hù)，二者在某些制度規(guī)定方面可能存在著矛盾。CITES宗旨及管控措施與其不相容性組織或政策的存在，必將影響到CITES的保護(hù)成效，這在CITES和WTO[2]、CITES和FAO[3]之間較為突出。

因野生動植物所具有的特殊性，在進(jìn)出口貿(mào)易時不僅要遵從一般意義上國際貿(mào)易管理的普遍準(zhǔn)則，還需適應(yīng)野生動植物資源保護(hù)和利用本身一些特點(diǎn)[1]。因此，在CITES的宗旨和管理構(gòu)架內(nèi)，應(yīng)思考構(gòu)建和實(shí)施張弛有度、適合本地區(qū)貿(mào)易的管控措施，以更好地協(xié)調(diào)野生動植物保護(hù)與利用之間的關(guān)系。

對自貿(mào)區(qū)CITES制度的探討，有利于解決履行CITES所帶來的貿(mào)易爭端及沖突，減少不必要的制裁；有利于靈活運(yùn)用自貿(mào)區(qū)相關(guān)政策，建立健康的貿(mào)易環(huán)境，加大保護(hù)力度，鼓勵保護(hù)性科研和生產(chǎn)，促進(jìn)科學(xué)合理的保護(hù)野生動植物貿(mào)易，擴(kuò)大保護(hù)野生動植物的利益并使更多人受益，實(shí)現(xiàn)野生動植物保護(hù)與利用的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 研究方法

2.1 訪問方法

采用訪問調(diào)查法，于2015年4～6月，在南沙新區(qū)、深圳前海蛇口、珠海橫琴新區(qū)等3個自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)地走訪海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫局和6家企業(yè)，訪問省林業(yè)廳和瀕危物種管理辦公室廣州辦事處相關(guān)人員，并召開20個代表性企業(yè)座談會，同時到上海自貿(mào)區(qū)了解在此方面的做法和經(jīng)驗(yàn)。

2.2 訪問內(nèi)容

訪問內(nèi)容主要集中在以下幾個方面：①各相關(guān)部門在野生動植物進(jìn)出口貿(mào)易中的管理職責(zé)、具體操作流程及其對自貿(mào)區(qū)中野生動植物進(jìn)出口審批簡政放權(quán)的思考；②相關(guān)企業(yè)在野生動物進(jìn)出口實(shí)踐操作中遇到的問題及對不同改革舉措的意見，對CITES及法律法規(guī)方面的認(rèn)識和理解程度；③上海自貿(mào)區(qū)在此方面的做法和經(jīng)驗(yàn)及遇到的問題。

3 結(jié)果和討論

3.1 自貿(mào)區(qū)野生動植物進(jìn)出口已實(shí)施的優(yōu)惠政策

為推動自貿(mào)區(qū)野生動植物便利通關(guān)，各相關(guān)職能部門結(jié)合實(shí)際，制定了許多支持自貿(mào)區(qū)建設(shè)的新措施，主要如下。

3.1.1 制定了配套政策

國家林業(yè)局與廣東省林業(yè)廳簽署了《野生動植物行政許可事項(xiàng)實(shí)施委托協(xié)議》，正式將一批涉及野生動植物進(jìn)出口行政許可審批項(xiàng)目委托給廣東省林業(yè)廳直接實(shí)施；海關(guān)總署下發(fā)《關(guān)于支持和促進(jìn)中國(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)發(fā)展的若干措施》和拱北海關(guān)實(shí)施的《拱北海關(guān)支持和促進(jìn)中國(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)橫琴新區(qū)片區(qū)建設(shè)發(fā)展的若干措施》則進(jìn)一步加快了自貿(mào)區(qū)的管理創(chuàng)新建設(shè)。

3.1.2 多個行政許可事項(xiàng)獲委托與簡化

將廣東省林業(yè)廳和國家林業(yè)局兩級審批簡化成一級審批，如把列入“中國野生動物經(jīng)營利用管理專用標(biāo)識”管理范圍的野生動物皮革制品、實(shí)驗(yàn)猴血清等衍生物實(shí)驗(yàn)材料兩項(xiàng)許可事項(xiàng)委托給省林業(yè)廳直接審批，鱷魚皮表帶等標(biāo)識的發(fā)放委托給省林業(yè)廳；可向國家瀕管辦廣州辦事處申辦多次使用的木材進(jìn)口《物種證明》，且免除提交部分申請。

3.1.3 創(chuàng)新監(jiān)管模式，提高了貿(mào)易便利化

檢驗(yàn)檢疫方面，在野生動植物及其產(chǎn)品進(jìn)出口批量大、集中的口岸，派專人前去檢驗(yàn)檢疫；此外，實(shí)施了指定場所檢驗(yàn)便利措施，若企業(yè)提供滿足檢驗(yàn)檢疫條件的場所，即可在此進(jìn)行檢驗(yàn)檢疫。

海關(guān)方面，建立了快速通關(guān)機(jī)制，根據(jù)企業(yè)5年內(nèi)的通關(guān)記錄，無偷稅漏稅、走私、虛報(bào)等情況建立“雙A”誠信企業(yè)，實(shí)行綠色通關(guān)，降低查貨率。

3.2 自貿(mào)區(qū)存在的問題

3.2.1 行政審批多頭管理、辦證時間長且流程復(fù)雜

因野生動植物資源的外部不經(jīng)濟(jì)性，使得資源配置出現(xiàn)“市場失靈”，造成了資源的不合理利用，這就需要政府通過設(shè)立復(fù)雜的貿(mào)易壁壘來規(guī)范市場主體行為[4～6]，CITES通過嚴(yán)格控制和管理進(jìn)出口證明書來達(dá)到和人為調(diào)控瀕危野生動植物貿(mào)易的目的，以實(shí)現(xiàn)野生動植物的保護(hù)[1，2]。

我國根據(jù)CITES宗旨，制定了一套相對繁雜的行政程序來強(qiáng)化野生動植物資源的保護(hù)。如除授權(quán)部分外，廣東省企業(yè)申辦《允許進(jìn)出口證明書》需經(jīng)如下流程：省林業(yè)廳申請→國家林業(yè)局審批→國家瀕管辦審批→瀕管辦廣州辦事處核發(fā)證書。一個流程下來大致時間在40～50個工作日，若需辦理“中國野生動物專用標(biāo)識”，所用時間更長。而進(jìn)口木材憑提單辦理證書要20個工作日，海關(guān)申報(bào)期是貨物進(jìn)境起15天內(nèi)。此外，野生動植物及其產(chǎn)品進(jìn)出口審批環(huán)節(jié)較多，涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等野生動植物主管部門、瀕管辦、檢驗(yàn)檢疫局、海關(guān)等多個政府機(jī)構(gòu)，以及眾多的行政許可事項(xiàng)，企業(yè)需到不同部門，準(zhǔn)備多套材料才能完成報(bào)送[2，7～10]。

這看似層層把關(guān)，卻增加了貿(mào)易者的經(jīng)濟(jì)成本，許多通關(guān)時效要求高的商品如毛皮時裝、花卉、冷鮮食品、參展品等需在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)通關(guān)，企業(yè)往往因辦理《允許進(jìn)出口證明書》時間過長導(dǎo)致向海關(guān)申報(bào)超期，需繳納滯報(bào)金，造成經(jīng)濟(jì)損失，使得成本超過所獲得的收益，不利于野生動植物的保護(hù)。

有研究結(jié)果表明，復(fù)雜的管控措施，有力的保護(hù)了鱘魚、鰻魚和鱷類等野生資源[11～14]，但繁瑣耗時的管理，一方面刺激了野生動植物產(chǎn)品價格上漲，激勵了當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到野生動植物獵捕活動中[15～17]，如2013年，7種紅木列入CITES附錄Ⅰ，紅木價格隨之上漲10%～30%左右；盡管北極熊列入CITES附錄Ⅰ的提案并未通過，但前往加拿大獵捕北極熊的獵人數(shù)量卻增加了[17，18]。另一方面，貿(mào)易的高額利潤使得很難對非法獵捕和非法貿(mào)易進(jìn)行有效的控制[19，20]，如2006～2013年，廈門海關(guān)查獲的走私瀕危物種及其制品案件數(shù)總體呈上升的趨勢[21]；雖然多數(shù)飛狐屬于CITES物種，但較高的經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致蘇拉威西飛狐種群數(shù)量急劇下降[19]。

3.2.2 從自貿(mào)區(qū)進(jìn)入國內(nèi)市場存在“二次監(jiān)管”

根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)要求，野生動植物及其產(chǎn)品在進(jìn)入自貿(mào)區(qū)必須憑《允許進(jìn)出口證明書》向海關(guān)申辦入境備案后才準(zhǔn)許進(jìn)區(qū)，屬于“首次監(jiān)管”(一線)。在自貿(mào)區(qū)海關(guān)現(xiàn)行管理理念是“一線放開、二線管住”，這與瀕管辦管理國境門(一線)嚴(yán)格，而境內(nèi)流轉(zhuǎn)放開，即二線放開，這兩者理念是矛盾的?！兑吧鷦又参镞M(jìn)出口證明書管理辦法》第39條規(guī)定：在境內(nèi)與保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管場所進(jìn)出野生動植物及其產(chǎn)品的，無需辦理進(jìn)出口證書，但目前海關(guān)仍要求企業(yè)出具辦事處或海關(guān)的函后貨物才能在區(qū)內(nèi)外自由流轉(zhuǎn)。“二次監(jiān)管”影響了出貨時效，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)亦存在類似問題。

3.2.3 非貿(mào)性進(jìn)出口難度大及特殊商品無特殊對待

目前，粵港澳兩地三通，一些非貿(mào)易性的進(jìn)出口，即并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性經(jīng)濟(jì)往來的活動，如參加展出等，這類交流較為頻繁，但目前還沒有明確的管理辦法。野生動植物及其產(chǎn)品進(jìn)出口需《允許進(jìn)出口證明書》或《物種證明》，但因展出具有時效性，辦理相關(guān)的行政許可時間較長，這影響了兩地交流。橫琴自貿(mào)區(qū)和澳門之間野生動植物及其制品的進(jìn)出口較為頻繁，其中非貿(mào)性進(jìn)出口占有一定的比例。另外，特殊商品未按特殊事項(xiàng)管理。如活體動物進(jìn)口審批時間長，導(dǎo)致動物在邊境口岸滯留時間過長，影響其生存。

3.2.4 檢驗(yàn)檢疫時間長短不一、物種鑒定檢測難、檢測貴、檢測標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

對進(jìn)入口岸的野生動植物及其制品需進(jìn)行檢驗(yàn)檢疫。不同批次的同類野生動植物其檢驗(yàn)檢疫內(nèi)容各不相同，而對不同檢驗(yàn)內(nèi)容的檢疫技術(shù)和時間要求均不一致，這導(dǎo)致了檢驗(yàn)檢疫時間長短不一。有些地方檢驗(yàn)檢疫部門將《允許進(jìn)出口證明書》當(dāng)成進(jìn)行檢疫的前置條件，當(dāng)檢疫完成后，證書也過期了，這影響進(jìn)出口企業(yè)的正常報(bào)關(guān)。有些CITES附錄物種與非附錄物種極其相似，單靠目測無法鑒定物種，部分企業(yè)將CITES附錄物種以非CITES附錄物種的形式報(bào)關(guān)，這就依靠某些科研機(jī)構(gòu)來鑒定[7]。目前國內(nèi)檢測機(jī)構(gòu)較為分散，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，檢測費(fèi)用普遍較高，影響了鑒定檢測。

4 建議與對策

根據(jù)CITES和我國現(xiàn)行的野生動植物進(jìn)出口貿(mào)易監(jiān)管政策要求，結(jié)合廣東自貿(mào)區(qū)的特點(diǎn)和區(qū)內(nèi)野生動植物貿(mào)易實(shí)際情況，提出以下幾點(diǎn)建議。

4.1 簡化審批程序，縮短野生動植物進(jìn)出口審批時限

簡化審批流程，縮減時限，提高辦證效率?？s短《允許進(jìn)出口證明書》審批時間至10個工作日，同時壓縮《物種證明》審批范圍，延長有效期，放寬多次使用《物種證明》的申辦條件，上海自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐表明，縮短時限具有可行性。

4.2 建立信息共享平臺，提高多部門管理效率

建立自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一的野生動植物貿(mào)易監(jiān)管信息共享平臺，促進(jìn)信息的歸集、交換和共享，加強(qiáng)以流向?yàn)橹鞯谋O(jiān)測管理，強(qiáng)化事中事后監(jiān)督；根據(jù)“便民高效”原則，實(shí)行“一站式受理”。

4.3 優(yōu)化“二次監(jiān)管”

制定自貿(mào)區(qū)、免稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域管理辦法，妥善解決自貿(mào)區(qū)海關(guān)推進(jìn)實(shí)施“一線放開，二線管住”與CITES履約間的矛盾，海關(guān)對瀕危野生動植物貿(mào)易區(qū)別對待，簡化“二次監(jiān)管”。

4.4 建立企業(yè)信用評估管理制度

建立野生動植物貿(mào)易企業(yè)信用評估管理體系，設(shè)立信用評估記錄公開、共享和使用制度，定期發(fā)布誠信單位名錄和異常經(jīng)營者名錄到自貿(mào)區(qū)相關(guān)的公告廣告發(fā)布平臺，推行守信激勵和失信懲戒聯(lián)動機(jī)制，對于區(qū)內(nèi)誠信企業(yè)，各部門可給予相應(yīng)的管理便利。

4.5 非貿(mào)性進(jìn)出口及特殊商品以特別對待

對非貿(mào)易性參展，在企業(yè)保證不發(fā)生實(shí)際貿(mào)易，且提交一定保證金或有第三方擔(dān)保情況下，或者是誠信企業(yè)，可發(fā)放區(qū)別于一般貨物的許可證，且審批發(fā)證流程區(qū)別對待，并實(shí)施三方許可證互認(rèn)制度，無需一進(jìn)一出都要辦證。

4.6 提高物種鑒定檢測水平、降低檢測費(fèi)用

提升物種鑒定檢測水平、降低檢測費(fèi)用、設(shè)立統(tǒng)一的檢測標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，做好宣傳及透明公開檢驗(yàn)檢疫工作。鼓勵建立有利于第三方檢驗(yàn)鑒定機(jī)構(gòu)發(fā)展和規(guī)范的管理制度，檢驗(yàn)檢疫部門按照法律法規(guī)和國際通行規(guī)則，可采信第三方檢測結(jié)果。