仝秋含

（南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津，300350）

一、問(wèn)題提出

政策是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政黨組織和其他社會(huì)政治集團(tuán)為了實(shí)現(xiàn)自己所代表的階級(jí)、階層的利益與意志，以權(quán)威形式標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動(dòng)原則、完成的明確任務(wù)、實(shí)行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施。因此，社會(huì)工作政策便是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作者在其專(zhuān)業(yè) (職業(yè)) 活動(dòng)中應(yīng)該遵循的國(guó)家法律法規(guī)、地方法規(guī)和其他各種規(guī)范性文件的總和。它包括對(duì)社會(huì)工作的發(fā)展具有宏觀指導(dǎo)性意義的法律法規(guī)與政策文件，對(duì)社會(huì)工作的運(yùn)行和發(fā)展做具體規(guī)范的法律法規(guī)與政策文件，以及社會(huì)工作各領(lǐng)域的實(shí)踐中涉及的相關(guān)法律法規(guī)與政策等。[1]

社會(huì)工作政策是行業(yè)發(fā)展的保障。何雪松認(rèn)為，當(dāng)代社會(huì)工作有三項(xiàng)宏觀使命，即關(guān)注社會(huì)問(wèn)題、反思新自由主義和堅(jiān)持分配正義。[2]而此三項(xiàng)宏觀使命的完成都離不開(kāi)政策的支持，社會(huì)問(wèn)題的解決依賴(lài)于政策的改善，新自由主義帶來(lái)的弊端需要政策的把控，而分配正義更要從政策層面去堅(jiān)守。同時(shí)，微觀社會(huì)工作服務(wù)的傳輸同樣需要政策作為指導(dǎo)，從服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確立、專(zhuān)業(yè)關(guān)系的界定到購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的公平，皆需政策來(lái)進(jìn)行規(guī)范。

目前關(guān)于社會(huì)工作政策的研究較少，馮元與彭華民借鑒大衛(wèi)·豪對(duì)社會(huì)工作理論的劃分方法，將社會(huì)工作政策劃分為“為社會(huì)工作發(fā)展政策”及“社會(huì)工作發(fā)展政策”。[3]周勇認(rèn)為社會(huì)工作政策的過(guò)程一般包括三個(gè)階段：理論緣起階段、政策制定階段和政策實(shí)施階段。其中，社會(huì)工作作為實(shí)務(wù)性非常強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)，政策實(shí)施階段尤為重要。[4]而馬鳳芝將政策倡導(dǎo)視為一種新型的社會(huì)工作實(shí)踐方法。眾所周知，社會(huì)工作分為微觀社會(huì)工作與宏觀社會(huì)工作。由于國(guó)情的不同，宏觀社會(huì)工作一直未受到應(yīng)有的關(guān)注。而宏觀社會(huì)工作中重要的一種方法便是政策倡導(dǎo)，在實(shí)踐的過(guò)程中，需要運(yùn)用到社工的專(zhuān)業(yè)技巧。[5]李迎生與李冰認(rèn)為社會(huì)工作政策在2006年至2016年間的發(fā)展特點(diǎn)是走向系統(tǒng)、逐漸形成社會(huì)工作政策體系。[6]由于相關(guān)的研究成果較少，無(wú)法看出其研究趨勢(shì)，并且僅有的研究并未提出目前社會(huì)工作政策發(fā)展中存在的問(wèn)題，因此總結(jié)過(guò)去10年社會(huì)工作政策的分布特點(diǎn)，并從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是本文的動(dòng)機(jī)所在。本文首先選擇分析的政策樣本；接著按照內(nèi)容分析的方法建構(gòu)二維的政策分析模型；然后將政策進(jìn)行編碼分類(lèi)，將其分布在二維模型中；最后在分布狀況中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并對(duì)原因做初步分析。

二、研究設(shè)計(jì)

(一) 研究方法

政策的發(fā)展要求政策的研究者使用更有說(shuō)服力的實(shí)證分析方法，對(duì)政策發(fā)展的實(shí)際過(guò)程提供更為細(xì)致、精確和量化的分析方式。本文采用公共政策內(nèi)容分析方法。內(nèi)容分析法是指對(duì)于文獻(xiàn)內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的定量與定性相結(jié)合的一種語(yǔ)義分析方法，通過(guò)一系列轉(zhuǎn)換范式，將非結(jié)構(gòu)化文本中的自然信息轉(zhuǎn)換成為可以定量分析的結(jié)構(gòu)化信息形態(tài)，目的是要分析清楚或者說(shuō)要測(cè)度出文獻(xiàn)中有關(guān)主題的本質(zhì)性事實(shí)及其關(guān)聯(lián)發(fā)展趨勢(shì)。分析材料的一種有效方法是，設(shè)法將這些散亂的文本通過(guò)結(jié)構(gòu)化的轉(zhuǎn)換變成為可以分析的文本，并且將文本中主要的信息用列表的形式顯示出來(lái)，然后再將其發(fā)生的頻率統(tǒng)計(jì)出來(lái)。[7]

(二) 文本來(lái)源

本文聚焦于國(guó)家層面的政策文件，選取國(guó)務(wù)院、民政部、財(cái)政部、人力資源與社會(huì)保障部等部委官網(wǎng)發(fā)布的政策文本，以“社會(huì)工作”為關(guān)鍵詞，發(fā)布時(shí)間為2009年1月1日至2018年12月31日，從中提取出38則，其中包含了命令、決定、公告、通知、通報(bào)、批復(fù)、意見(jiàn)、函等各種體裁；內(nèi)容上，只選擇了與社會(huì)工作直接相關(guān)的政策文件。諸如《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立殘疾兒童康復(fù)救助制度的意見(jiàn)》等文件，雖然在文本中提及了“社會(huì)工作者”，但是并不是與社會(huì)工作發(fā)展直接相關(guān)，因此，該類(lèi)文件并不包含在本文的樣本中。具體樣本見(jiàn)表1。

(三) 政策工具視角下的分析框架

1. X維度：基本政策工具維度

本文借鑒Rothwell的研究成果，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三類(lèi)，作為政策分析的X維度。其中，供給型政策工具是指政府通過(guò)各種方式擴(kuò)大對(duì)社會(huì)工作人才的供給，通過(guò)投入更多的人才、資金、信息、技術(shù)等要素，不斷推動(dòng)社會(huì)工作的發(fā)展，可分為人才投入、資金投入、信息共享與技術(shù)投入這四種。環(huán)境型政策工具是指政府通過(guò)稅收政策、法律法規(guī)等外部政策影響社會(huì)工作發(fā)展的外部環(huán)境，可分為體制規(guī)程與社會(huì)公眾這兩種。需求型政策工具是指政府通過(guò)采購(gòu)、外包等措施，拓寬社會(huì)工作的服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)造需求，進(jìn)而拉動(dòng)社會(huì)工作的發(fā)展，可分為服務(wù)領(lǐng)域、崗位開(kāi)發(fā)及成立組織這三種。供給型政策工具為社會(huì)工作發(fā)展提供推動(dòng)力，需求型政策工具為其發(fā)展提供拉力，而環(huán)境型政策工具則提供影響力，三者對(duì)社會(huì)工作發(fā)展的影響。基本政策工具詳見(jiàn)圖1。

2. Y維度：社會(huì)工作發(fā)展

X維度政策工具對(duì)社會(huì)工作的發(fā)展沒(méi)有針對(duì)性，因此需要尋找一個(gè)能夠涵蓋社會(huì)工作全局發(fā)展的維度來(lái)作為Y維度。本文選取社會(huì)工作整體的發(fā)展作為Y維度，但是學(xué)界對(duì)于社會(huì)工作整體發(fā)展框架并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。參與社會(huì)工作發(fā)展的行為主體包括政府、社會(huì)工作學(xué)界、社會(huì)工作者、社會(huì)組織以及服務(wù)對(duì)象，而與政府相關(guān)的行為是進(jìn)行社會(huì)工作相關(guān)的行政管理；學(xué)界參與的方式包括社會(huì)工作教育與社會(huì)工作研究；社會(huì)工作者群體發(fā)展的整體趨勢(shì)為社會(huì)工作職業(yè)化；社會(huì)工作組織的發(fā)展是社會(huì)工作發(fā)展的重要標(biāo)志；與服務(wù)對(duì)象相關(guān)的行為即社會(huì)工作具體服務(wù)的傳輸。因此本文將Y維度劃分為社會(huì)工作服務(wù)傳輸、社會(huì)工作教育、社會(huì)工作研究、社會(huì)工作職業(yè)化、社會(huì)工作組織、社會(huì)工作行政管理這六個(gè)方面。其中，社會(huì)工作服務(wù)傳輸具體是指社會(huì)工作在實(shí)務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展，包括政府采購(gòu)服務(wù)、服務(wù)領(lǐng)域的拓展等方面；社會(huì)工作教育包括學(xué)歷教育與繼續(xù)教育；社會(huì)工作研究是指為了促進(jìn)學(xué)科發(fā)展所做的研究；社會(huì)工作職業(yè)化是指受過(guò)正規(guī)專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練或者通過(guò)在職訓(xùn)練的社會(huì)工作者能夠順利進(jìn)入職業(yè)領(lǐng)域，將社會(huì)工作的理念、知識(shí)和方法帶入職業(yè)領(lǐng)域的過(guò)程；[8]社會(huì)工作組織是指與社會(huì)工作相關(guān)的機(jī)構(gòu)或組織的成立與發(fā)展；社會(huì)工作行政管理是指政府、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利保障組織等對(duì)社會(huì)福利工作進(jìn)行行政管理、實(shí)施社會(huì)政策的活動(dòng)。[9]

表 1 政策文本一覽表①

圖 1 基本政策工具

3. 二維分析框架

基于此，本文結(jié)合基本政策工具與社會(huì)工作行業(yè)整體發(fā)展兩個(gè)維度，建立二維的分析框架（如圖2）。

三、內(nèi)容分析及結(jié)果

(一) 政策文本編碼

將38則政策文本按照內(nèi)容進(jìn)行編碼，編碼方法以編號(hào)為1(民政部關(guān)于印發(fā)《“互聯(lián)網(wǎng)＋社會(huì)組織(社會(huì)工作、志愿服務(wù))”行動(dòng)方案(2018—2020年)》的通知)的文本為例進(jìn)行說(shuō)明，按照內(nèi)容將文本中含義相同的部分視為一個(gè)單元，若在每一個(gè)單元下又包含子條款，則形成第二層分析單元。例如該政策文本的第一部分內(nèi)容為“推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)組織治理”，記為1-1；而在此之下，有6條有關(guān)如何推進(jìn)的6條舉措，分別編碼為1-1-1、1-1-2直到1-1-6。38則政策文本的編碼見(jiàn)表2，共244條，篇幅有限，文中只呈現(xiàn)部分編碼。

圖 2 社會(huì)工作政策二維分析框架

表 2 政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

(二) 政策文本的X維度分析

按照X維度的劃分方法，將244條編碼政策進(jìn)行分類(lèi)，具體結(jié)果如表3所示。由表3可見(jiàn)，社會(huì)工作政策涵蓋了供給型、環(huán)境型、需求型三種類(lèi)型，但是在分布上有明顯的偏重。在樣本中，環(huán)境型政策占比最多，為47.4%；其次為供給型，為35%；需求型政策最少，僅為17.6%。

1. 環(huán)境型政策分析

環(huán)境型政策工具在總樣本中占比最多，印證了政府在營(yíng)造社會(huì)工作發(fā)展的環(huán)境、逐步實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移方面的努力。在構(gòu)建分析維度時(shí)，環(huán)境型政策被劃分為體制規(guī)程與社會(huì)公眾兩大類(lèi)，其中，體制規(guī)程意為建立與社會(huì)工作相關(guān)的制度、與社會(huì)工作服務(wù)相關(guān)流程的規(guī)范等內(nèi)容的文本。顯而易見(jiàn)，樣本中體制規(guī)程類(lèi)占據(jù)絕大部分，在115條環(huán)境型文本中，97條是與此項(xiàng)有關(guān)。與西方社會(huì)工作自下而上的發(fā)展路徑不同，中國(guó)社會(huì)工作是自上而下的發(fā)展；先發(fā)端于社會(huì)工作教育，進(jìn)而在學(xué)界的建議下，由政府出面向下推動(dòng)發(fā)展。因此，在過(guò)去10年中，有關(guān)社會(huì)工作發(fā)展的大環(huán)境的政策多集中于體制建設(shè)，例如“推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)募捐信息規(guī)范發(fā)布”“推動(dòng)志愿服務(wù)流程優(yōu)化”等，皆是從體制流程方面對(duì)社會(huì)工作相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范。社會(huì)工作發(fā)展的環(huán)境不僅包含相關(guān)體制規(guī)程，更包含社會(huì)環(huán)境，因此加入“社會(huì)公眾”政策工具。“社會(huì)公眾”政策工具是指政策文本內(nèi)容包括對(duì)社會(huì)工作知識(shí)的普及、對(duì)志愿服務(wù)的推動(dòng)等相關(guān)規(guī)定，例如“切實(shí)加強(qiáng)社區(qū)矯正志愿者隊(duì)伍建設(shè)”“社會(huì)工作知識(shí)普及工程”等內(nèi)容，樣本中只有18條與此有關(guān)。在社會(huì)工作的社會(huì)認(rèn)同度不高的背景下，此項(xiàng)工作愈發(fā)顯得重要，但是從數(shù)量上看并未達(dá)到目前發(fā)展所需。從自上而下與自下而上這兩種發(fā)展路徑來(lái)看，顯然前者依舊占上風(fēng)。

2. 供給型政策分析

在供給型政策工具中，人才投入占據(jù)絕大部分比重；樣本中，全部供給型政策中80%都是關(guān)于人才的供給。自2006年中共中央十六屆六中全會(huì)決定“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”后，社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)是政策中的關(guān)鍵詞，“大規(guī)模開(kāi)發(fā)社會(huì)工作服務(wù)人才”“建立健全社會(huì)工作人才培養(yǎng)政策”諸如此類(lèi)的條款文本在過(guò)去的10年中每年都會(huì)涉及到，而社會(huì)工作者的人才隊(duì)伍數(shù)量也的確在政策的帶動(dòng)下連年攀升。截至2018年底，全國(guó)助理社會(huì)工作師和社會(huì)工作師共有439 266人。[10]2018年3月，民政部發(fā)布了高級(jí)社會(huì)工作師考試辦法，說(shuō)明人員數(shù)量及體系都在逐步發(fā)展中。這得益于過(guò)去10年國(guó)家在社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)上的努力，其中一項(xiàng)便是不間斷的政策發(fā)布。在培養(yǎng)出大量的人才之后，更重要的是后續(xù)的持續(xù)發(fā)展。相比之下，在資金、信息與技術(shù)上的投入明顯偏重，自2006年社會(huì)工作進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)后，其發(fā)展迅猛，但是在實(shí)際的質(zhì)量與穩(wěn)定性上卻不盡如人意。社會(huì)組織普遍存在的員工流動(dòng)性大、專(zhuān)業(yè)性不夠強(qiáng)等問(wèn)題，并未因數(shù)量的攀升而獲得解決。

3. 需求型政策分析

在三種政策工具中，需求型政策是占比最少的一項(xiàng)，在樣本中僅占17.6%，其中服務(wù)領(lǐng)域的拓展占了10.2%。拉動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展的方法之一是創(chuàng)造更多社會(huì)工作能夠介入的服務(wù)領(lǐng)域，而在過(guò)去10年中，拓展的服務(wù)領(lǐng)域包括扶貧、社區(qū)矯正、易地搬遷群眾生活適應(yīng)、災(zāi)害社會(huì)工作等，涉及到“實(shí)施社會(huì)工作教育對(duì)口扶貧計(jì)劃”“參與貧困群眾救助幫扶”等方面。但是在基本的社會(huì)工作領(lǐng)域如婦女、兒童、老年人之外，我們需要探究更多有地方特色的領(lǐng)域；借助社工的介入，能夠更好地預(yù)防與解決社會(huì)問(wèn)題。在政策文本中，可以發(fā)現(xiàn)這方面的努力，例如增強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)社會(huì)工作人才的關(guān)注，以及貧困地區(qū)留守兒童的幫扶等。此外，開(kāi)發(fā)更多崗位在過(guò)去10年中體現(xiàn)為“以基層為重點(diǎn)配備社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才”“推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社會(huì)工作服務(wù)站點(diǎn)建設(shè)”等，樣本中僅有13條與此有關(guān)；而有關(guān)“成立組織”的內(nèi)容則更少，僅有5條涉及到“社會(huì)工作協(xié)會(huì)成立”“民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展情況”等方面。開(kāi)發(fā)更多的崗位與成立更多的組織的前提是拓寬服務(wù)領(lǐng)域，但是需求型政策類(lèi)型占比明顯偏少。

表 3 政策文本的X維度分布表

(三) 政策文本的Y維度分析

在基本政策工具的基礎(chǔ)上加上社會(huì)工作發(fā)展的六個(gè)維度，具體分布如表4所示。數(shù)量上，社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展相關(guān)文本居第一位，占比31%。王思斌認(rèn)為職業(yè)化是某種勞動(dòng)崗位變?yōu)樯鐣?huì)所承認(rèn)的職業(yè)并形成體系的過(guò)程。[11]作為一種職業(yè)的社會(huì)工作已經(jīng)實(shí)踐了30多年的時(shí)間，取得了顯著成效，并已形成三種學(xué)界普遍認(rèn)可的比較成熟的職業(yè)化的模式，即上海、深圳及江西模式[12]。但是職業(yè)考核機(jī)制不健全、職業(yè)激勵(lì)與評(píng)價(jià)體系不完善[13]等問(wèn)題依舊存在。而在人才的投入與Y維度的交叉分析中可以看出，目前人才的投入主要通過(guò)三種形式進(jìn)行：社會(huì)工作教育和社會(huì)工作職業(yè)化、社會(huì)工作行政與管理；即通過(guò)社會(huì)工作教育培養(yǎng)人才，通過(guò)職業(yè)化機(jī)制將人才輸送至職業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)而通過(guò)行政管理體制的建立確定職業(yè)規(guī)范。并列第二位的分別是社會(huì)工作服務(wù)傳輸和社會(huì)工作行政與管理。社會(huì)工作服務(wù)傳輸作為專(zhuān)業(yè)發(fā)展的主體部分，政策文本較多的集中于體制規(guī)程的制定上，如服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確立、對(duì)服務(wù)試點(diǎn)工作的監(jiān)督與管理等。這對(duì)于服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化有促進(jìn)作用，諸多地區(qū)也相繼頒布了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，如北京市于2014年頒布了《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)工作服務(wù)規(guī)范》。社會(huì)工作行政與管理的文本集中于人才的投入，此項(xiàng)重要性前文已提到，此處不再贅述。

樣本中有關(guān)社會(huì)工作組織的文本占比居第四位，占比10%。隨著政府職能逐步轉(zhuǎn)移，社會(huì)組織數(shù)量猛增，截至2018年底，全國(guó)社會(huì)組織總量已達(dá)到790 710個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體351 596個(gè)，民辦非企業(yè)432 218個(gè)，基金會(huì)6 896個(gè)。而在2009年底，全國(guó)社會(huì)組織總量為235 449個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體129 587個(gè)，民辦非企業(yè)104 082個(gè)，基金會(huì)1 761個(gè)。自2009年至2018年10年間，社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)了555 261個(gè)，而上一個(gè)10年(1999—2008年)的社會(huì)組織增量?jī)H為149 731個(gè)。[14]由此可見(jiàn)，過(guò)去的10年是社會(huì)組織爆發(fā)增長(zhǎng)的10年，對(duì)應(yīng)之下社會(huì)工作相關(guān)政策中涉及社會(huì)組織發(fā)展的數(shù)量并不匹配。樣本中有關(guān)社會(huì)工作教育與社會(huì)工作研究的政策文本偏少，分別占6%與3%。如果說(shuō)社會(huì)工作的發(fā)展需要兩架馬車(chē)的話，一定分別是社會(huì)工作教育和社會(huì)工作實(shí)務(wù)，在這里社會(huì)工作教育包括學(xué)校教育與繼續(xù)教育。在政策文本中，涉及此項(xiàng)的例如對(duì)社會(huì)工作繼續(xù)教育內(nèi)容與形式的規(guī)定等。作為社會(huì)工作發(fā)展的先行領(lǐng)域，社會(huì)工作教育相關(guān)的政策文本數(shù)量與本身實(shí)際的發(fā)展并不匹配。

表 4 政策工具在Y維度的分布表

四、總結(jié)與討論

本文選擇了2009年至2018年10年間有關(guān)社會(huì)工作的政策文本，采用內(nèi)容分析的方法，總結(jié)社工政策的發(fā)展特點(diǎn)。結(jié)果表明，人才隊(duì)伍建設(shè)與社會(huì)工作職業(yè)化是重點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，在社會(huì)工作仍未實(shí)現(xiàn)如教師或律師職業(yè)化的程度時(shí)，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)社工的認(rèn)知會(huì)是長(zhǎng)期任務(wù)。在過(guò)去10年中央政府發(fā)布的公文中，人才隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)工作職業(yè)化占據(jù)較大比重，在未來(lái)一段時(shí)間會(huì)保持這個(gè)態(tài)勢(shì)。社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃(2011—2020年)明確要求在2020年實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才總量增加至145萬(wàn)人，中級(jí)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才達(dá)到20萬(wàn)人，高級(jí)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才達(dá)到3萬(wàn)人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，全國(guó)持證社會(huì)工作者共計(jì)43.9萬(wàn)人，其中社會(huì)工作師10.7萬(wàn)人，助理社工師33.2萬(wàn)人。[15]因此，若想在2020年完成目標(biāo)，人才隊(duì)伍建設(shè)仍是重點(diǎn)工作。從結(jié)果中我們也可以看出，與人才隊(duì)伍相配套的其它政策數(shù)量總體偏少。

第一，從發(fā)文部門(mén)來(lái)講，部委之間合作不充分，服務(wù)領(lǐng)域拓展不夠。在38則文本中，民政部發(fā)布的占絕大多數(shù)，只有8則是與其他部門(mén)聯(lián)合發(fā)布，因此中央各部委之間對(duì)社會(huì)工作發(fā)展的合作并不充分。但民政部與其他部委之間的合作能夠說(shuō)明社會(huì)工作的服務(wù)領(lǐng)域在拓寬，如倡導(dǎo)社會(huì)工作參與社區(qū)矯正的文件便需要中央綜治辦、司法部等部門(mén)的參與。

第二，從體裁來(lái)講，缺乏法律法規(guī)保障。在選擇樣本時(shí)并未對(duì)公文體裁進(jìn)行篩選，因此38則與社會(huì)工作直接相關(guān)的文本中，多以通知為主，即要求下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行某種事項(xiàng)，甚至包含了批復(fù)類(lèi)的文件。篩選體裁樣本則所剩無(wú)幾，因此社會(huì)工作專(zhuān)門(mén)政策數(shù)量太少的問(wèn)題便顯現(xiàn)出來(lái)。目前并未有一部專(zhuān)門(mén)的社會(huì)工作法律，《志愿服務(wù)條例》是唯一一部與社會(huì)工作關(guān)系密切的行政法規(guī)。其他的則是與社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象相關(guān)的法律體系，如對(duì)婦女、兒童、老年人、殘疾人保護(hù)的法律等，而這些被學(xué)者稱(chēng)為社會(huì)工作事業(yè)法[16]。但是行業(yè)發(fā)展需要的是專(zhuān)門(mén)針對(duì)社會(huì)工作者、社會(huì)工作組織的主體法律。

第三，從內(nèi)容來(lái)講，社會(huì)工作組織發(fā)展缺乏足夠支持。目前社會(huì)組織的發(fā)展面臨窘境，如注冊(cè)門(mén)檻較高，活動(dòng)受限較嚴(yán)。吳磊、俞祖成認(rèn)為社會(huì)組織的制度環(huán)境存在著與社會(huì)組織需求不匹配、制度的演化與社會(huì)組織發(fā)展速度不匹配等問(wèn)題。[17]社會(huì)組織的發(fā)展會(huì)吸納更多社會(huì)工作者就業(yè)，與社會(huì)工作職業(yè)化的發(fā)展密不可分。但是絕大部分社會(huì)組織規(guī)模較小，兼職員工居多；且大多從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)并不是社會(huì)工作或相關(guān)專(zhuān)業(yè)，這又給社會(huì)組織發(fā)展的專(zhuān)業(yè)性帶來(lái)阻礙。因此社會(huì)組織發(fā)展既面臨著上層制度環(huán)境的限制，又面臨著下層員工專(zhuān)業(yè)性與流動(dòng)性的限制，缺乏承接政府更多職能所需的足夠的支持。

進(jìn)一步完善社會(huì)工作政策、促使各類(lèi)政策能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，需要做到三點(diǎn)。

第一，增強(qiáng)不同部門(mén)之間合作，協(xié)力促進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展。社會(huì)工作發(fā)展初期需要更多倡導(dǎo)性的政策指引，而在社會(huì)工作實(shí)務(wù)領(lǐng)域不斷拓展的情況下，相對(duì)應(yīng)的政策頒布應(yīng)該跟上步伐。與其他部門(mén)之間的合作存在許多空間，比如司法部門(mén)，社區(qū)矯正需要更多的社會(huì)工作人才的參與；教育部門(mén)，學(xué)校社會(huì)工作在促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展方面仍大有可為。

第二，頒布社會(huì)工作的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)，促進(jìn)行業(yè)法制化建設(shè)。契約精神是現(xiàn)代社會(huì)有序的保障，行業(yè)發(fā)展的“安全感”根本上在于法律的約束，社會(huì)工作需要在工作流程與人才隊(duì)伍的法律保障。徐道穩(wěn)認(rèn)為針對(duì)社會(huì)工作的立法，應(yīng)該首先進(jìn)行職業(yè)立法，而后進(jìn)行事業(yè)立法。職業(yè)立法即將社會(huì)工作作為一種職業(yè)，將社會(huì)工作者作為中心，將各種行為主體連接起來(lái)；事業(yè)立法即將社會(huì)工作作為一種社會(huì)福利事業(yè)，規(guī)定各行為主體的權(quán)利和義務(wù)。[18]

第三，加大政府職能改革力度，放寬社會(huì)工作組織發(fā)展的空間。政策的頒布不僅是為了規(guī)范發(fā)展，更是創(chuàng)造更多發(fā)展的空間，降低社會(huì)工作組織的注冊(cè)與運(yùn)營(yíng)成本，為社會(huì)工作人才提供更好的發(fā)展平臺(tái)。如政府可以將更多的社會(huì)職能下移至社會(huì)工作組織，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)領(lǐng)域投入更多資金，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，給予社會(huì)工作組織更多的自主權(quán)；當(dāng)然社會(huì)工作組織自身也要增強(qiáng)獨(dú)立發(fā)展能力，減少對(duì)政府在資金上的依賴(lài)，增強(qiáng)與政府之間的合作能力。

注釋

①筆者根據(jù)國(guó)務(wù)院及各部委網(wǎng)站的信息整理而成。