齊守印 何碧萍

[摘?要]（中）摘要各類國有資產(chǎn)是各級國家機構(gòu)實現(xiàn)治理目標(biāo)、提供公共物品的物質(zhì)基礎(chǔ)。國有資產(chǎn)配置和運營效率高低主要取決于其管理體制機制的優(yōu)化程度。文章以公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，從三個側(cè)面就國有資產(chǎn)管理體制的相關(guān)理論進(jìn)行了辨析，分析了國有資產(chǎn)管理體制的邏輯結(jié)構(gòu)，從借鑒出發(fā)對發(fā)達(dá)國家國有資產(chǎn)管理體制主要做法加以概述，針對我國現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制存在的缺陷，從六個層面系統(tǒng)地提出了我國構(gòu)建國有資產(chǎn)管理體制的總體框架。

[關(guān)鍵詞]（中）關(guān)鍵詞國有資產(chǎn);管理體制;理論;經(jīng)驗;目標(biāo)

[中圖分類號]（中）中圖分類號F123.7[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A文獻(xiàn)標(biāo)志碼[文章編號]1673-0461（2019）10-0018-08

新中國成立近70年來，通過生產(chǎn)資料所有制社會主義改造和自身積累，目前我國國有資產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到百萬億以上。①如何通過深化改革進(jìn)一步優(yōu)化體制機制，切實提高數(shù)量龐大的各類國有資產(chǎn)配置和運營效率，充分發(fā)揮其在公共經(jīng)濟(jì)乃至整個國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中的應(yīng)有功能，是公共經(jīng)濟(jì)暨國家治理理論研究和實務(wù)管理需要解決的重大課題。

優(yōu)化國有資產(chǎn)最佳配置和運營，完善管理體制和機制，在內(nèi)容上涵蓋不同類型，在體制上涉及各層次、各部門管理主體之間縱橫交錯的責(zé)權(quán)利劃分，需要“突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系?！盵1]因此，按照系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求，遵循公共性、效率性、規(guī)范性、透明性、法治性原則，立足中國實際，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，形成科學(xué)的頂層設(shè)計方案，乃是有計劃、分步驟自覺深化改革并達(dá)成預(yù)期目標(biāo)的基本前提。

一、相關(guān)理論辨析

在探討優(yōu)化國有資產(chǎn)管理體制、提高其效率的具體途徑之前，有必要針對我國國有資產(chǎn)管理體制歷史與現(xiàn)實中存在的主要問題，先就相關(guān)問題進(jìn)行一定程度的理論辨析。這是因為，理論是自覺實踐的指南，理論上的偏頗和盲區(qū)必然導(dǎo)致實踐走進(jìn)誤區(qū)。對于國有資產(chǎn)管理及其改革實踐來說，同樣如此。為了從深層次上把握存在問題的原因，并據(jù)此探尋解決問題的出路，只有通過必要相關(guān)理論分析才能建立起自覺性認(rèn)識基礎(chǔ)。我國國有資產(chǎn)管理體制改革過程中走過的彎路和現(xiàn)實中存在的問題，歸根結(jié)底，都是由于我們對國有資產(chǎn)的作用、定位和體制機制在認(rèn)識上不夠全面、不夠系統(tǒng)、不夠正確、不夠深入造成的。對于研究如何通過深化改革構(gòu)建系統(tǒng)完整的國有資產(chǎn)管理體制而言，不僅需要科學(xué)界定國有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)涵，而且要就其核心內(nèi)容、內(nèi)在機制和邏輯結(jié)構(gòu)問題做進(jìn)一步展開的討論，因為目前學(xué)術(shù)界對這些問題的認(rèn)識尚未達(dá)成一致。

（一）關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制的基本內(nèi)涵

目前，中國學(xué)術(shù)界對國有資產(chǎn)管理體制的基本內(nèi)涵有多種認(rèn)知和界說。

其中較早的一種界說是趙林如主編的《市場經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》（1999）給出的：“國有資產(chǎn)管理體制指構(gòu)建中央與地方國有資產(chǎn)管理機構(gòu)體系及其相互關(guān)系，以及劃分國家和地方國有資產(chǎn)的管理范圍和管理權(quán)限的制度。”[2]毋庸諱言，這種界說對國有資產(chǎn)管理體制的理解是相當(dāng)狹義的，管理主體僅限于中央與地方政府及專司機構(gòu)，所處理的關(guān)系只包含各級管理主體之間縱向上的管理范圍和管理權(quán)限。

第二種界說是鄭國洪《國有資產(chǎn)管理體制問題研究》一書，根據(jù)成素英所著《國有資產(chǎn)管理概論》（濟(jì)南出版社，2004）相關(guān)內(nèi)容提出的看法：“國有資產(chǎn)管理體制，是指國家為了實現(xiàn)國有資產(chǎn)的有效管理而設(shè)置的一整套管理組織、管理機構(gòu)及這些組織和機構(gòu)的職能及其內(nèi)部各個層次、各個環(huán)節(jié)之間責(zé)、權(quán)、利的劃分，以及適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而建立的有關(guān)國有資產(chǎn)管理的種種制度和管理方法的總和?！痹谶M(jìn)一步展開的解釋中，作者認(rèn)為，“國有資產(chǎn)管理體制調(diào)控的對象”是“產(chǎn)權(quán)為國家所有的經(jīng)濟(jì)資源及其配置營運過程”，“國有資產(chǎn)管理體制”所“規(guī)范和協(xié)調(diào)”的關(guān)系包括“政府與企業(yè)之間的關(guān)系、企業(yè)內(nèi)部所有者與經(jīng)營者之間的關(guān)系，所有者內(nèi)部各種監(jiān)管主體之間的關(guān)系等”;作為“一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)”，它要“正確處理國有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系以及國有經(jīng)濟(jì)與非國有經(jīng)濟(jì)之間各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的問題，同時涉及國家、地方、政府、國有資產(chǎn)管理機構(gòu)、各經(jīng)濟(jì)主管部門、中介機構(gòu)、經(jīng)營單位和職工之間關(guān)于國有資產(chǎn)管理中的責(zé)、權(quán)、利的協(xié)調(diào)和處理問題，本質(zhì)上體現(xiàn)了國家作為國有資產(chǎn)終極所有者對國有資產(chǎn)營運全過程的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)管的一系列活動?！盵3]這種界說極大地擴展了國有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)涵，一是將國有資產(chǎn)管理體制所規(guī)范和協(xié)調(diào)的主體對象擴展到從國家到企業(yè)職工、從國有經(jīng)濟(jì)到非國有經(jīng)濟(jì)和所有者內(nèi)部各種監(jiān)管主體;二是將國有資產(chǎn)管理體制所調(diào)控的客體對象擴展到責(zé)、權(quán)、利三個方面。但此種解說也有一些值得討論與推敲的重要問題：一是國有資產(chǎn)的終極所有者是國家抑或是人民？二是前面將國有資產(chǎn)管理體制的調(diào)控對象界定為國有“經(jīng)濟(jì)資源及其配置營運過程”，而后面又說國有資產(chǎn)管理體制要“規(guī)范和協(xié)調(diào)”或“正確處理”相關(guān)主體之間的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，最后甚至將國有資產(chǎn)管理體制的本質(zhì)落腳于“對國有資產(chǎn)營運全過程的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)管的一系列活動”，前后是否一致？其中哪一項屬于國有資產(chǎn)管理體制要解決的問題？三是在國有資產(chǎn)管理體制研究中突出強調(diào)“國有經(jīng)濟(jì)”“政府與企業(yè)”以及“企業(yè)內(nèi)部所有者與經(jīng)營者之間的關(guān)系”，能否涵蓋各類國有資產(chǎn)管理？四是“有關(guān)國有資產(chǎn)管理的種種制度和管理方法”是否屬于國有資產(chǎn)管理體制問題？

第三種界說是毛程連（2013）對國有資產(chǎn)管理體制給出的最簡定義：“國有資產(chǎn)管理體制是指有關(guān)國有資產(chǎn)管理的各種制度安排的總和?！盵4]問題的實質(zhì)主要不在于表述的繁簡程度，而在于“有關(guān)國有資產(chǎn)管理的各種制度安排”是否都屬于國有資產(chǎn)管理體制？如果答案是否定的，那么就需要明確指出其中哪些內(nèi)容屬于國有資產(chǎn)管理體制，否則，勢必造成國有資產(chǎn)管理體制定義含糊，導(dǎo)致讀者對國有資產(chǎn)管理體制產(chǎn)生誤解。

從以上關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制內(nèi)涵研究的三種界說來看，目前中國學(xué)術(shù)界對國有資產(chǎn)管理體制問題不僅尚未形成一致性認(rèn)識，而且現(xiàn)有界說中還存在一些明顯瑕疵。

筆者認(rèn)為，國有資產(chǎn)及其管理本質(zhì)上屬于公共經(jīng)濟(jì)范疇，國有資產(chǎn)管理體制本質(zhì)上是公共經(jīng)濟(jì)體制的有機組成部分或重要環(huán)節(jié);按照公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式理論，它本質(zhì)上是公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系在國有資產(chǎn)管理現(xiàn)實過程中的外化形式。因此，只有從公共經(jīng)濟(jì)視角去認(rèn)識和把握國有資產(chǎn)管理體制所要規(guī)范的主體對象、客體對象和體制本身的基本功能，才能對國有資產(chǎn)管理體制內(nèi)涵做出全面、系統(tǒng)、深刻、準(zhǔn)確的闡釋和表述。

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角考察，國有資產(chǎn)管理體制所要規(guī)范的主體對象是國有資產(chǎn)的終極所有者、產(chǎn)權(quán)代理人、各層級管理者和資產(chǎn)占有者、經(jīng)營者。但國有資產(chǎn)管理體制所要規(guī)范的不是國有資產(chǎn)相關(guān)主體本身，而是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)運行過程中各類、各層人格化主體在國有資產(chǎn)管理過程中的行為，特別是他們之間圍繞國有資產(chǎn)運營管理逐級形成的委托代理關(guān)系，核心是各主體之間的廣義產(chǎn)權(quán)暨責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。國有資產(chǎn)管理過程中各主體之間縱向和橫向多維度的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系都是需要國有資產(chǎn)管理體制規(guī)范和調(diào)節(jié)的客體對象。因此，在公共經(jīng)濟(jì)視角下，國有資產(chǎn)管理體制是指著眼于正確處理公共經(jīng)濟(jì)活動主體之間的矛盾，有效調(diào)節(jié)公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系，充分發(fā)揮各類國有資產(chǎn)的固有功能，不斷提高公共經(jīng)濟(jì)效率，合理安排各相關(guān)主體之間的產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)，從多維度上科學(xué)劃分各相關(guān)主體之間的國有資產(chǎn)管理責(zé)任和權(quán)力，恰當(dāng)處理各相關(guān)主體之間利益關(guān)系的一整套制度規(guī)則體系。

（二）關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制的核心內(nèi)容

截至目前，我國學(xué)術(shù)界對國有資產(chǎn)管理體制核心內(nèi)容（或?qū)嵸|(zhì)內(nèi)容、基本內(nèi)容）大體有隨著時間推移逐步擴展的三種代表性觀點。一種觀點體現(xiàn)在前面曾經(jīng)引述《市場經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》對“國有資產(chǎn)管理體制”這一詞條的解釋中，即國有資產(chǎn)管理體制的核心內(nèi)容是構(gòu)建“國有資產(chǎn)管理機構(gòu)體系及其相互關(guān)系”和劃分不同層級政府“國有資產(chǎn)的管理范圍和管理權(quán)限”。[2]另一種觀點認(rèn)為，國有資產(chǎn)管理體制“內(nèi)容的實質(zhì)是所有權(quán)管理”，包括保護(hù)“國有資產(chǎn)的所有權(quán)，……組織實施與體現(xiàn)所有權(quán)的監(jiān)督管理權(quán)、投資和收益權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)?！盵3]第三種觀點認(rèn)為，“國有資產(chǎn)管理體制的基本內(nèi)容包括：國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的性質(zhì)、機構(gòu)設(shè)置和職能配置;國有資產(chǎn)管理機構(gòu)與國家一般經(jīng)濟(jì)管理機構(gòu)的關(guān)系;中央與地方國有資產(chǎn)管理的權(quán)責(zé)劃分;管理體系內(nèi)部各機構(gòu)之間的權(quán)責(zé)劃分及相互關(guān)系;國有資產(chǎn)所有者權(quán)能的實現(xiàn)方式，即國家實施國有資本經(jīng)營運作、對國家出資企業(yè)實行管理和監(jiān)督的制度和方法。”[5]

歸納上述三種觀點可以看出：第一，國有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)容是處理相關(guān)主體之間的關(guān)系;第二，相關(guān)主體之間相互關(guān)系的主要內(nèi)容是國有資產(chǎn)管理范圍、管理權(quán)限或權(quán)責(zé)劃分。這應(yīng)該說，已經(jīng)包含了國有資產(chǎn)管理體制的大部分核心內(nèi)容。但是，到此為止，對國有資產(chǎn)管理體制核心內(nèi)容的認(rèn)識還存在一些重要缺陷：一是國有資產(chǎn)管理主體涵蓋范圍的認(rèn)識存在重大缺漏，國有資產(chǎn)的終極所有者和國有資產(chǎn)管理的終極主體沒有進(jìn)入國有資產(chǎn)管理體制研究的視野;二是在對相關(guān)主體的責(zé)任與權(quán)力之間主次關(guān)系的認(rèn)識上存在本末倒置的次序顛倒，即秉持了權(quán)力優(yōu)先的理念;三是忽略了相關(guān)主體之間的利益關(guān)系。

從公共經(jīng)濟(jì)視角來看，對國有資產(chǎn)管理體制核心內(nèi)容認(rèn)識上的這三個缺陷并非無關(guān)緊要，而是非同小可。這是因為，首先，國有資產(chǎn)雖然是由國家持有產(chǎn)權(quán)，但其終極所有者是全國人民，全國人民才是國有資產(chǎn)管理的終極主體，而國家只是受人民之托代為持有各類公共資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，因此，在關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制的理論認(rèn)識上舍棄國有資產(chǎn)的終極所有者和管理者，從而在頂層設(shè)計中遺漏人民與國家之間這層最基礎(chǔ)的委托代理關(guān)系，不僅屬于理論認(rèn)識上的片面性，更重要的是將導(dǎo)致在國有資產(chǎn)管理決策和監(jiān)督機制的頂層設(shè)計中缺少對人民及其代表機關(guān)角色的適當(dāng)安排，造成憲法規(guī)定的人民通過間接和直接途徑行使對公共事務(wù)當(dāng)家作主的民主權(quán)利在國有資產(chǎn)管理這一側(cè)面落空。其次，基于人民在公共事務(wù)中的終極主體地位，在公共經(jīng)濟(jì)體制中，對于所有受托代理主體而言，“其主導(dǎo)方面不是權(quán)力的劃分，而是責(zé)任的分工;責(zé)任分工是前提和基礎(chǔ)，權(quán)力則是履行責(zé)任的必要條件和工具;拋開責(zé)任而強調(diào)事權(quán)，這種權(quán)力就會脫離責(zé)任約束而成為爭奪的對象并導(dǎo)致腐敗?！盵6]因此，在對國有資產(chǎn)管理體制的理論研究和方案設(shè)計中，必須摒棄權(quán)力至上、忽略責(zé)任的扭曲理念，轉(zhuǎn)而強化責(zé)任優(yōu)先、依責(zé)賦權(quán)的制度理念。再次，國有資產(chǎn)承載著人民的公共利益，國有資產(chǎn)管理的根本目的是實現(xiàn)和增進(jìn)人民的公共利益;收益權(quán)之所以成為所有權(quán)或產(chǎn)權(quán)的核心要素，就是因為收益權(quán)是所有者擁有產(chǎn)權(quán)的最終經(jīng)濟(jì)體現(xiàn);不僅所有權(quán)，而且占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)也都與利益存在著根本的、內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，利益是包括所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)在內(nèi)所有產(chǎn)權(quán)要素的根本驅(qū)動力;撇開利益關(guān)系，在國有資產(chǎn)管理體制中就無從設(shè)置激勵機制和約束機制。

綜合以上分析可以得出結(jié)論：國有資產(chǎn)管理體制的核心內(nèi)容是對國有資產(chǎn)管理過程中從終極所有者到最后的受托代理者之間責(zé)任、權(quán)力和利益的劃分規(guī)則體系或制度安排。

（三）關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)在機制

根據(jù)科斯的產(chǎn)權(quán)理論、交易費用理論和委托代理理論，由于交易費用、信息不對稱和道德風(fēng)險的存在，為了保證經(jīng)濟(jì)活動的效率，必須合理而清晰地界定相關(guān)主體的產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建合理的產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)，設(shè)置有效的激勵和約束機制。但在關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制的目前文獻(xiàn)中，對國有資產(chǎn)管理機制的研究和設(shè)計，要么空缺，要么作為外在于體制或與體制并列的因素另行分析闡述。這種做法體現(xiàn)了人們對國有資產(chǎn)管理機制與管理體制之間內(nèi)在聯(lián)系認(rèn)識上的偏差。

究實而論，對于包括國有資產(chǎn)管理在內(nèi)的整個公共經(jīng)濟(jì)管理而言，激勵機制和約束機制只能置于體制設(shè)計與安排之中，而不在體制安排之外。這是因為，在存有多層委托代理關(guān)系的公共經(jīng)濟(jì)中，對受托代理者實施激勵只能借助于責(zé)任委托、權(quán)力授予和利益分配才能實現(xiàn);同樣，對受托代理者的約束也只能通過明確責(zé)任和追究責(zé)任、權(quán)力限定和權(quán)力控制、利益增減與履責(zé)行權(quán)績效之間的關(guān)聯(lián)才能實現(xiàn)。既然如此，如果在國有資產(chǎn)管理體制設(shè)計中不考慮、不包含激勵和約束機制，那么，這種體制就會因為缺少有效的內(nèi)在激勵機制和約束機制而難以發(fā)揮出保障國有資產(chǎn)管理效率的應(yīng)有功能;而脫離國有資產(chǎn)管理體制中相關(guān)主體之間責(zé)權(quán)利的合理劃分，在體制之外去研究和設(shè)計國有資產(chǎn)管理的激勵和約束機制，不僅會造成疊床架屋，而且也不可能符合系統(tǒng)性、有機性要求。

因此，研究和設(shè)計國有資產(chǎn)管理體制時，必須將構(gòu)建合理而有效的激勵機制和約束機制作為一個內(nèi)在要素和主要著力點，有機地嵌入國有資產(chǎn)管理各方面、各層次主體之間的責(zé)任、權(quán)力、利益配置之中，著眼于通過責(zé)任分工和賦予、權(quán)力分解與控制、利益分配及其與績效關(guān)聯(lián)的一系列規(guī)則設(shè)定，來系統(tǒng)地逐層實現(xiàn)委托者對代理人的有效激勵、約束和監(jiān)督，以此保障國有資產(chǎn)管理過程中各方面、各層次主體協(xié)調(diào)聯(lián)動和有效實現(xiàn)充分發(fā)揮各類國有資產(chǎn)固有功能的目標(biāo)。

二、國有資產(chǎn)管理體制的邏輯結(jié)構(gòu)

現(xiàn)有文獻(xiàn)在國有資產(chǎn)管理體制的研究和設(shè)計方面下了很多功夫、積累了相當(dāng)豐富的成果。但是，因為未能從公共經(jīng)濟(jì)視角進(jìn)行分析，使得我們對國有資產(chǎn)管理體制的研究思考和方案設(shè)計仍存在不少重要的缺憾。一是管理主體不全面，比如缺少終極主體（人民）及其第一層次代理主體（人大）。二是體制維度不齊備，有的注重了各級政府之間這一縱向維度，而缺少國有資產(chǎn)終極所有者和管理主體與受托代理主體之間的基礎(chǔ)維度和同級委托代理主體之間的橫向維度。三是關(guān)系鏈條不完整，比如，即使注意到橫向維度存在的文獻(xiàn)中，大多也只分析了政府各部門之間國有資產(chǎn)管理權(quán)的劃分問題，而缺少對各級國家機關(guān)頂層各機構(gòu)（人大、政府、監(jiān)察、司法）之間國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)劃分這一橫向鏈條。四是邏輯關(guān)系不清晰，未能在系統(tǒng)認(rèn)識基礎(chǔ)上，按照內(nèi)在的邏輯順序條分縷析地依次分析和逐層構(gòu)建，從而形成系統(tǒng)完整、以責(zé)為本、權(quán)責(zé)匹配、機制完善的國有資產(chǎn)管理體制。這些缺憾的克服，有賴于從公共經(jīng)濟(jì)視角在前面關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制核心內(nèi)容和內(nèi)在機制所做分析的基礎(chǔ)上，對國有資產(chǎn)管理體制中涉及管理主體、維度構(gòu)成、核心內(nèi)容、內(nèi)在機制層面的邏輯結(jié)構(gòu)加以系統(tǒng)解析，以便為國有資產(chǎn)管理體制的總體架構(gòu)研究提供認(rèn)識基礎(chǔ)。

（一）國有資產(chǎn)管理主體層面的邏輯結(jié)構(gòu)

公共經(jīng)濟(jì)中存在著多層次、多方面的活動主體，在公共物品再生產(chǎn)過程中這些主體相互之間結(jié)成多方面的關(guān)系，這些關(guān)系的總和構(gòu)成整個公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系。參與公共經(jīng)濟(jì)活動的主體可以分為首尾相貫的五個層次：一是集公共物品需求兼享用主體、公共資源出讓和公共事務(wù)委托主體于一身的人民大眾，由于其對公共經(jīng)濟(jì)的責(zé)任和權(quán)利具有終極性，因而是公共經(jīng)濟(jì)活動的終極主體;二是受托執(zhí)行公共事務(wù)、具體組織公共經(jīng)濟(jì)活動、籌集和運營公共資源、負(fù)責(zé)提供公共物品的社會公共機構(gòu)（即國家），由于其對公共經(jīng)濟(jì)的責(zé)任和權(quán)力系受托而來、具有代理性質(zhì)，因而是公共經(jīng)濟(jì)活動的首層受托代理主體;三是每一級國家機構(gòu)依照水平分工被委責(zé)授權(quán)分別執(zhí)行某一種具體職能的不同部門，構(gòu)成公共經(jīng)濟(jì)活動橫向維度的次級主體;四是國家機構(gòu)依照垂直分工形成的各層級分支組織，構(gòu)成公共經(jīng)濟(jì)活動縱向維度的次級主體;五是具體占用公共資源、提供公共物品的細(xì)胞組織，構(gòu)成公共經(jīng)濟(jì)活動的基層主體。在由這五個層次主體構(gòu)成的公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系中，第一層次主體對第二層次主體，第二層次主體對第三、第四層次級主體，第三、第四層次主體對第五層次主體，圍繞公共物品提供和經(jīng)濟(jì)資源占用這一主線形成自上而下的職能分工、責(zé)任委托、權(quán)力授予和局部的利益分享關(guān)系鏈條。國有資產(chǎn)管理主體除了上述這五個基本層次之外，第三層次國有資產(chǎn)管理主體內(nèi)部又可分為兩個次生層次，因為每一層級公共權(quán)力機構(gòu)實際上都包含著分別承擔(dān)立法、行政、監(jiān)察、司法職能的高層機關(guān)之間和作為行政機關(guān)的狹義政府各部門之間這兩個橫向?qū)哟尾煌黧w。

國有資產(chǎn)管理體制作為公共經(jīng)濟(jì)體制的一個特定側(cè)面，其管理主體也分為這樣五個邏輯層次，自前至后首尾相貫，圍繞國有資產(chǎn)配置、占用、運營和管理主線自上而下形成特定的責(zé)權(quán)利關(guān)系。這五個層次自前而后的邏輯順序既不容顛倒，也不容錯亂，因為各層次管理主體之間只能自前至后依次分責(zé)、授權(quán)、分利，而不是相反。

（二）國有資產(chǎn)管理維度方面的邏輯結(jié)構(gòu)

從以上關(guān)于國有資產(chǎn)管理主體邏輯層次的分析中可以發(fā)現(xiàn)，國有資產(chǎn)管理體制中的委托代理關(guān)系呈現(xiàn)出三個基本維度。一是國有資產(chǎn)管理終極主體與首層代理主體之間的委托代理關(guān)系，是整個國有資產(chǎn)管理活動中所有委托代理關(guān)系的初始環(huán)節(jié)，其他委托代理關(guān)系都是在這一基礎(chǔ)上生發(fā)出來的，因此構(gòu)成整個國有資產(chǎn)管理體制的基礎(chǔ)維度。二是作為首層代理主體的國家機關(guān)是由若干職能部門構(gòu)成的，國家機關(guān)需要將自己的受托責(zé)任和權(quán)力分給它的各個職能部門分別承擔(dān)和行使，從而形成不同職能部門之間的水平方向責(zé)任分工和權(quán)力劃分。因為這是一種橫向上的委托代理關(guān)系，因此構(gòu)成國有資產(chǎn)管理體制的橫向維度。三是在一個幅員較大、人口較多的經(jīng)濟(jì)體中，通常要將公共事務(wù)劃分為若干個行政區(qū)域分別治理，因而使國家機關(guān)形成中央到地方分級治理結(jié)構(gòu)，地方又會根據(jù)幅員大小分為多少不等的級次。在這種由兩個以上級次構(gòu)成的國家機構(gòu)體系中，最高一級國家機構(gòu)就要將接受全國人民委托而承擔(dān)的國有資產(chǎn)管理責(zé)任和權(quán)力按照某種規(guī)則委托給次級國家機構(gòu)，次級國家機構(gòu)還需進(jìn)一步向再次級委托，從而形成自上而下垂直方向兩層以上的委托代理關(guān)系和管理責(zé)權(quán)劃分，由此構(gòu)成國有資產(chǎn)管理體制的縱向維度。

與橫向維度相比，在這種縱向維度上，不僅需要在委托方和代理方之間劃分國有資產(chǎn)管理的責(zé)任和權(quán)力，還要涉及到國有資產(chǎn)權(quán)益的劃分，尤其是在實行分級財政體制的情況下更需如此。這是因為，公務(wù)性和經(jīng)營性國有資產(chǎn)來源于本行政區(qū)域人民通過納稅繳費途徑讓渡自己財產(chǎn)權(quán)利而形成的財政資金，本區(qū)域國有自然資源的開發(fā)也會給當(dāng)?shù)鼐用駧砟承┩獠砍杀?，因此，各行政區(qū)域人民對本區(qū)域國有資產(chǎn)理應(yīng)擁有一定程度的所有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，并將管理國有資產(chǎn)和實現(xiàn)相應(yīng)權(quán)益的責(zé)任連同所必要的權(quán)力委托給本區(qū)域國家機構(gòu)承擔(dān)和行使?？梢?，對于各級地方公共權(quán)力機構(gòu)而言，其國有資產(chǎn)管理的受托責(zé)任和管理權(quán)力來源于上級公共權(quán)力機構(gòu)和本地區(qū)人民兩個方向，而且要代表本地區(qū)人民持有國有資產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)，分享基于國有資產(chǎn)配置和運營所產(chǎn)生的利益。

每一類國有資產(chǎn)管理體制都內(nèi)在著以上前三個維度。在此基礎(chǔ)之上，從整個國有資產(chǎn)管理需要來看，還存在另外兩個建構(gòu)性維度。一是基于各類國有資產(chǎn)以公共財政為基礎(chǔ)的相互聯(lián)系、相互轉(zhuǎn)化而對國有資產(chǎn)進(jìn)行跨類別統(tǒng)籌配置、對各類國有資產(chǎn)管理法律和政策統(tǒng)一籌劃和對各類國有資產(chǎn)管理活動加以綜合協(xié)調(diào)維度。我國各類國有資產(chǎn)（包括財務(wù)性國有資產(chǎn)）規(guī)模都十分龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，客觀上需要對每類國有資產(chǎn)實行以分工為基礎(chǔ)的專業(yè)化管理，但分工不等于分割。由于各類國有資產(chǎn)存在著緊密一致的內(nèi)在聯(lián)系，彼此之間不僅能夠相互轉(zhuǎn)化，而且有時也確實需要綜合配置、統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)推進(jìn)改革，因此，國有資產(chǎn)管理體制既需要分門別類地周密設(shè)計，又需要有超越于國有資產(chǎn)分類管理界限而進(jìn)行跨類統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機制;由于這一機制難以歸入前述任何一個維度，只能作為一個特定維度單獨存在，可名之為“整合維度”。二是基于現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)治理原則、覆蓋上面四個維度的法治維度。全面推進(jìn)依法治國已經(jīng)成為我國國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的重要組成部分，包括前述四個維度的整個國有資產(chǎn)管理及其體制都需要納入法治軌道，因此，加快國有資產(chǎn)管理及其體制的立法和司法制度建設(shè)，成為整個國有資產(chǎn)管理體制及其深化改革方面不可或缺的維度。

以上這五個維度之間也存在著先后順序上的邏輯層次關(guān)系，自前至后依次遞進(jìn)而不容顛倒和錯亂。

（三）國有資產(chǎn)管理體制核心內(nèi)容方面的邏輯結(jié)構(gòu)

根據(jù)以上有關(guān)分析，國有資產(chǎn)管理體制的核心內(nèi)容是國有資產(chǎn)管理各方面、各層次主體之間的責(zé)權(quán)利劃分。國有資產(chǎn)管理各主體之間的責(zé)任分工、權(quán)力配置、利益分配作為構(gòu)成國有資產(chǎn)管理體制核心內(nèi)容的三個基本要素，它們之間的先后順序同樣是一種依次遞進(jìn)、不容倒置的邏輯關(guān)系。其中，責(zé)任分工是基礎(chǔ)和根本，權(quán)力配置是履行責(zé)任的保障條件，而利益分享只能依照各主體履責(zé)行權(quán)的績效來確定。

在國有資產(chǎn)管理體制中，責(zé)任配置之所以表現(xiàn)為核心環(huán)節(jié)，是由公共經(jīng)濟(jì)特有的內(nèi)在矛盾和公共經(jīng)濟(jì)體制的特殊性質(zhì)所決定的。所謂公共經(jīng)濟(jì)特有的內(nèi)在矛盾，就是作為公共經(jīng)濟(jì)最終出資者兼利益享有者的社會成員內(nèi)部，存在著人人所有、人人受益、人人有責(zé)而又可能誰也不負(fù)責(zé)任的矛盾;這種矛盾是由公共物品產(chǎn)權(quán)的不可分割性和消費的非排他性所引起的。[7]公共經(jīng)濟(jì)體制的特殊性質(zhì)，系指它是公共經(jīng)濟(jì)中五個基本層次活動主體之間從前至后層層遞進(jìn)的一連串“委托-代理型”責(zé)權(quán)配置關(guān)系。由于公共經(jīng)濟(jì)特有的內(nèi)在矛盾極易導(dǎo)致責(zé)任懸空的風(fēng)險，而公共經(jīng)濟(jì)體制又是公共經(jīng)濟(jì)責(zé)權(quán)多層次委托代理的超長鏈條，這就使得構(gòu)建覆蓋所有活動主體和公共物品再生產(chǎn)全過程的經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系，既是確保公共經(jīng)濟(jì)資源配置和運營效率的關(guān)鍵所在，也是構(gòu)建科學(xué)有效的公共經(jīng)濟(jì)體制的難點所在，因而成為包括國有資產(chǎn)管理體制在內(nèi)整個公共經(jīng)濟(jì)體制的核心問題。解決這一核心問題的關(guān)鍵和基點在于，合理而清晰地劃分相關(guān)主體的責(zé)任，確保各主體責(zé)任落到實處，嚴(yán)格貫徹依責(zé)賦權(quán)原則，準(zhǔn)確考核責(zé)任主體的履責(zé)行權(quán)業(yè)績，對瀆職失責(zé)和績效不佳者嚴(yán)格追究責(zé)任，同時按照激勵相容原則建立起對責(zé)任主體追求優(yōu)良履責(zé)業(yè)績的有效激勵機制。

（四）國有資產(chǎn)管理內(nèi)在機制層面的邏輯結(jié)構(gòu)

如上所說，國有資產(chǎn)管理的內(nèi)在機制包括激勵和約束兩個方面。雖然對于國有資產(chǎn)管理體制而言，這兩種機制都十分重要、不可或缺，但這兩種機制的排列卻必須遵循由前到后的邏輯順序。之所以必須將激勵機制放置于首位，而約束機制次之，理由在于，通過激勵機制調(diào)動國有資產(chǎn)管理各主體的積極性、創(chuàng)造性對于充分發(fā)揮各類國有資產(chǎn)的固有功能是國有資產(chǎn)管理的根本目的和首要任務(wù)所在，而防范基于委托代理關(guān)系中信息不對稱和道德風(fēng)險的約束機制是在調(diào)動國有資產(chǎn)管理主體積極性、創(chuàng)造性基礎(chǔ)上為了保障委托方權(quán)益和管理目標(biāo)實現(xiàn)而不得不設(shè)置的。如果顛倒激勵機制與約束機制之間的邏輯順序，將控制、監(jiān)督、問責(zé)置于優(yōu)先地位，而忽視對受托方履責(zé)行權(quán)的正面激勵，那么，這種內(nèi)在機制結(jié)構(gòu)就會變成與國有資產(chǎn)管理的根本目的背道而馳的因素。

根據(jù)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)反作用于系統(tǒng)功能的原理，在國有資產(chǎn)管理體制的頂層設(shè)計中只有嚴(yán)格按照以上各方面的邏輯結(jié)構(gòu)行事，才能構(gòu)建起有利于國有資產(chǎn)固有功能充分發(fā)揮的國有資產(chǎn)管理體制。

三、國外可借鑒的主要經(jīng)驗做法

發(fā)達(dá)國家在近現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和民主政治制度背景下對各類國有資產(chǎn)管理已經(jīng)研究探索了一二百年，在管理體制、機制和方法方面都積累了十分豐富的經(jīng)驗。雖然中西方在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基本經(jīng)濟(jì)政治制度方面存在很大差別，對西方發(fā)達(dá)國家國有資產(chǎn)管理方面的做法，我們不能簡單地采取照搬照套的“拿來主義”態(tài)度，但在分析鑒別基礎(chǔ)上對其中有益做法加以適當(dāng)借鑒卻是十分必要的。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中論述“全面深化改革”時明確指出：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系”，要“吸收人類文明有益成果”。[1]這其中自然包括西方發(fā)達(dá)國家在國有資產(chǎn)管理方面的有益成果。

（一）發(fā)達(dá)國家國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)在基礎(chǔ)維度上的配置

西方國家人民在國有資產(chǎn)管理方面的民主權(quán)利主要通過其選舉產(chǎn)生的議會議員及其組成的議會間接地行使，同時人民對國有資產(chǎn)管理也具有直接的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。西方各國議會對國有資產(chǎn)管理普遍比較重視，都通過有效途徑和手段對作為行政部門的政府國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)資產(chǎn)配置運營發(fā)揮監(jiān)督乃至決策作用。

在英國，議會對國有企業(yè)的管理、控制主要通過立法手段實施。國有企業(yè)的建立、改組、廢除、清算、非國有化以至內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等重大問題都必須由議會通過專門的法令來決定，否則不具有法律效力。

在法國，議會對國有資產(chǎn)和國有企業(yè)擁有廣泛的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)：所有涉及國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的法律草案都必須經(jīng)議會審議通過才能生效;對國有企業(yè)及其主管部門提供的企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、年終資產(chǎn)負(fù)債表等進(jìn)行審議并提出意見;議會要求政府每兩年提交一份關(guān)于國有企業(yè)部門發(fā)展情況的綜合報告，議會內(nèi)設(shè)的公營部門最高委員會對此報告進(jìn)行審議并提出意見;議員對涉及國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的重要問題擁有直接和間接的調(diào)查權(quán)，直接調(diào)查權(quán)以組成調(diào)查委員會或調(diào)查組擴展專題調(diào)查方式行使，間接調(diào)查權(quán)通過要求審計院進(jìn)行調(diào)查的方式實施。[7-8]

在美國，國會對國有資產(chǎn)和國有企業(yè)依法實施多方面的控制和管理，每成立一家政府公司，就由國會通過一個單行法律，規(guī)定該公司的設(shè)立目的、董事會組成、經(jīng)營方式、經(jīng)營范圍等主要事項，從根本上控制了國有企業(yè)資產(chǎn)配置方向。[9]同時，國會立法中還明確規(guī)定國有企業(yè)的組建方式、銷售領(lǐng)域、價格權(quán)限、兼并重組、產(chǎn)權(quán)出售和董事長的任免。美國公民也可以向議會檢舉國有企業(yè)違規(guī)行為，議會根據(jù)舉報情況要求審計署調(diào)查并做出相應(yīng)處理。[3，10]

（二）發(fā)達(dá)國家國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)在橫向維度上的配置

西方發(fā)達(dá)國家國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)的橫向配置包括國家高層權(quán)力機關(guān)之間和行政機關(guān)內(nèi)部各部門之間兩個層面。第一層面的國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)橫向配置格局分為兩類：一類是美國“以國會立法為核心”的模式，[9]國會主要通過立法和審議監(jiān)督方式對國有企業(yè)及其所用資產(chǎn)實施監(jiān)管，政府有關(guān)部門對國有企業(yè)經(jīng)營管理實施日常監(jiān)管，立法機關(guān)負(fù)責(zé)相關(guān)方面的司法裁決;另一類是以政府為主導(dǎo)、以立法機關(guān)和司法機關(guān)為輔助的模式，德國、法國、意大利、瑞典等都實行這種管理體制模式。在亞洲，日本采取國會立法與政府受托依法負(fù)責(zé)國有企業(yè)日常管理的雙核模式，國有企業(yè)的預(yù)決算、事業(yè)計劃、各種財務(wù)報表、利潤分配等都要報送國會或政府主管大臣審查方可實施。第二層面的國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)的橫向配置，西方多數(shù)國家采取統(tǒng)分結(jié)合的方式，大體分為三種體制模式：第一種是財政部與各主管部相結(jié)合、以財政部為主的模式，德國和法國是這種模式的典型代表——德國財政部對國有資產(chǎn)負(fù)有綜合管理之責(zé)，負(fù)責(zé)審批國有企業(yè)的成立、解散、合并、股份購買與出售等，法國的國有資產(chǎn)由財政部負(fù)責(zé)管理;第二種是財政部與各主管部相結(jié)合、以各主管部為主的模式，英國是這種模式的典型代表;第三種是設(shè)立專門機構(gòu)專司國有資產(chǎn)和國有企業(yè)管理，以意大利和瑞典為典型代表，意大利政府專司經(jīng)營性國有資產(chǎn)和國有企業(yè)管理的機構(gòu)是1956年成立的國家參與部，瑞典專司經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的機構(gòu)是工業(yè)部下設(shè)的國有企業(yè)管理局。亞洲的日本[11-14]和新加坡也實行以財政部為核心的管理體制。[15]亞洲的印度“采取以綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)為中心的多部門管理模式”“代表政府對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理”的是中央政府設(shè)置的“公營企業(yè)局”，但它不獨立行使國有資產(chǎn)的所有者職能，而只是為包括財政部在內(nèi)的有關(guān)部門行使相關(guān)職責(zé)提供協(xié)調(diào)服務(wù)，財政部派出國有企業(yè)董事會代表參與管理。[4，10]

（三）發(fā)達(dá)國家國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)在縱向維度上的配置

發(fā)達(dá)國家國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)在各級國家機構(gòu)之間縱向配置體制，總體上采取分級所有、分級管理的模式。在美國、德國這樣實行聯(lián)邦制政體的國家，各類國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)自然由聯(lián)邦、州和地方政府各自持有，國有企業(yè)也連同經(jīng)營性國有資產(chǎn)一起分別由三級國家機構(gòu)分別管理。[13]即使是實行單一制政體的國家，在國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)的縱向配置方面一般也都采取中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的管理體制。

（四）發(fā)達(dá)國家國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)在國家機關(guān)與公共企業(yè)之間的配置

發(fā)達(dá)國家經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)在國家與企業(yè)之間的配置，一般采取國家持有所有權(quán)、企業(yè)擁有具體經(jīng)營權(quán)的體制，但企業(yè)自主權(quán)被限定在法律規(guī)定和所有權(quán)持有者的有效控制之內(nèi)。大體上有兩種具體模式：一種是日本的國家集權(quán)模式，國家不僅通過立法控制國有企業(yè)的成立、撤銷、合并重組、經(jīng)營范圍等，還通過審批方式控制國有企業(yè)財務(wù)、投資、利潤分配等。另一種是其他各國實行的分類分權(quán)模式。所謂分類管理，就是將國有企業(yè)區(qū)分為壟斷性和競爭性兩大類，對壟斷性國有企業(yè)采取直接管理的方式，在產(chǎn)品價格、財務(wù)、投資和工資等方面實行嚴(yán)格控制和監(jiān)督;而對競爭性國有企業(yè)則采取股權(quán)管理方式，企業(yè)承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任并具有較為充分的經(jīng)營自主權(quán)，但對企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人、國有資產(chǎn)的流入流出、利潤分配等重大事項也嚴(yán)加控制。[16]美國對國有企業(yè)大多采取租賃經(jīng)營方式，但國家保持對國有資產(chǎn)的所有權(quán)、收益權(quán)，而承租者擁有經(jīng)營收益權(quán)，甚至對被私人組織承包經(jīng)營的國有企業(yè)財務(wù)部進(jìn)行集中管理;[17]對特別重要的國有企業(yè)，如房利美和房地美，直接決定其首席負(fù)責(zé)人（總裁）及其薪酬，所有稅后利潤悉數(shù)上繳聯(lián)邦財政。德國法律規(guī)定由聯(lián)邦財政部作為聯(lián)邦所屬國有企業(yè)及國有資產(chǎn)的主管部門，而財政部主要借助兩條路徑實施對國有資本和國有企業(yè)的監(jiān)管：一是通過組建若干個跨行業(yè)的大型康采恩或企業(yè)集團(tuán)以控股、參股方式從國有資產(chǎn)宏觀配置具體實施對眾多國有企業(yè)的經(jīng)營領(lǐng)域控制;二是通過組建監(jiān)事會、派駐政府代表擔(dān)任監(jiān)事會主席，再由監(jiān)事會組建董事會并對后者決策進(jìn)行把關(guān)定向，將“所有者職能從企業(yè)外移入企業(yè)內(nèi)”，從微觀層面實施對國有企業(yè)資產(chǎn)配置、運營在內(nèi)各項重大決策的監(jiān)控。[9，11-14]“各級財政部門中都設(shè)有專司國有資產(chǎn)管理的機構(gòu)，它有權(quán)批準(zhǔn)國有企業(yè)的組建、改組、合并、解散、股份購買和出售等重大資產(chǎn)經(jīng)營決策措施，審查國有企業(yè)的資產(chǎn)經(jīng)營計劃，任命公司的監(jiān)事會成員，審批公司的董事會成員，為公司的發(fā)展提供或幫助籌措資金?！盵18]亞洲的新加坡，國家明確由財政部作為出資人統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理國有企業(yè)和國有資本，而財政部對國有企業(yè)和國有資本的管理主要通過淡馬錫控股公司、投資有限公司、科技控股公司等政府控股公司以實現(xiàn)——財政部對所屬控股公司通過股權(quán)配置、拓展業(yè)務(wù)所需資金擔(dān)保貸款、批準(zhǔn)后備資金動用和人事權(quán)四條途徑實施控制，這些控股公司再通過對國連公司控股參股實施控制，形成以股權(quán)為紐帶的企業(yè)控制鏈。在人事控制方面，主要是由設(shè)在財政部、由財政部部長擔(dān)任主席的董事咨詢與委任委員會決定任免政府控股公司的全部董事會成員，并且政府控股公司向其直接投資持股的第一層國連公司派出董事也須報董事咨詢與委任委員會審查同意后才能實施。[19]

（五）發(fā)達(dá)國家國有資產(chǎn)管理的法制體系

發(fā)達(dá)國家對國有資產(chǎn)和國有企業(yè)實施嚴(yán)格規(guī)范的法治化管理。例如，美國的《聯(lián)邦財產(chǎn)及行政服務(wù)法》《公共建筑物法》，加拿大的《聯(lián)邦資產(chǎn)法》，意大利的《國家參與法》，日本和韓國的《國有財產(chǎn)法》和《地方公營企業(yè)法》等都對國有資產(chǎn)管理做出了嚴(yán)格規(guī)定，通過健全的法律體系對國有資產(chǎn)實施監(jiān)管。[3]

四、構(gòu)建國有資產(chǎn)管理體制的總體目標(biāo)框架

根據(jù)前述理論辨析、邏輯分析和發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，我國通過深化改革優(yōu)化國有資產(chǎn)管理體制的總體目標(biāo)框架應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

一是在基礎(chǔ)維度上，對作為國有資產(chǎn)終極所有者和管理主體的人民與作為受托代理國有資產(chǎn)管理的國家之間的責(zé)任與權(quán)力做出符合民主政治和公共經(jīng)濟(jì)本質(zhì)要求的制度安排。

二是在橫向維度上，按照分工明確、責(zé)任清晰和相互制衡的原則對國家立法機關(guān)、行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)之間國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)做出合理劃分，同時按照事有專責(zé)、依責(zé)賦權(quán)、權(quán)責(zé)匹配的原則政府各部門之間國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)劃分做出科學(xué)安排。

三是在縱向維度上，按照分級持有產(chǎn)權(quán)、分級管理并分享利益的原則處理好各級公共機構(gòu)之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，以合理的激勵機制調(diào)動各級國家機構(gòu)對各類國有資產(chǎn)實施有效管理的積極性。

四是在國家機構(gòu)與國有企業(yè)之間國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)配置關(guān)系方面，按照不同類型分別實行不同程度的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相對分離，國家機構(gòu)以所有權(quán)為依據(jù)，保持對國有資產(chǎn)配置方向的控制權(quán)（國有企業(yè)戰(zhàn)略性經(jīng)營權(quán)）、國有企業(yè)財務(wù)的監(jiān)督權(quán)、國有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的任免權(quán)和國有資產(chǎn)的收益權(quán)。

五是在整合維度上，構(gòu)建起跨類別國有資產(chǎn)統(tǒng)籌配置和國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)擬定、政策制定、改革推進(jìn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。

六是在法治維度上，構(gòu)建起系統(tǒng)完備的國有資產(chǎn)法律制度和嚴(yán)格規(guī)范的執(zhí)法機制，以法律權(quán)威維護(hù)國有資產(chǎn)管理體制的嚴(yán)肅性。

其中每個層面都針對著特定的現(xiàn)存弊端，并且有著十分豐富的內(nèi)容，限于篇幅本文難以詳論。只有按照這一總體構(gòu)架對國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的頂層設(shè)計，有效處理國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域的公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系，才能構(gòu)建起結(jié)構(gòu)合理、機制有效、效果理想的國有資產(chǎn)管理體制，從而確保各類國有資產(chǎn)管理有序高效，充分發(fā)揮規(guī)模宏大的國有資產(chǎn)對公共經(jīng)濟(jì)暨國家治理的物質(zhì)基礎(chǔ)功能。

[注?釋]

① 據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2017年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》（2018.10.24）披露，截至2017年底，我國實體產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有資產(chǎn)總額183.5萬億元，其中國有資本及權(quán)益總額50.3萬億元;金融領(lǐng)域國有資產(chǎn)總額241.0萬億元，其中凈資產(chǎn)16.2萬億元;機關(guān)事業(yè)單位國有資產(chǎn)總額30.0萬億元，凈資產(chǎn)20.5萬億元。另有產(chǎn)權(quán)屬于國有的不可移動文物資產(chǎn)76.6萬處，可移動文物1.1億件（套）;國有土地5.05億公頃，內(nèi)水和領(lǐng)海38萬平方公里，天然氣剩余技術(shù)可采儲量5.5萬億立方米，還有未做明確披露的大量其他國有礦藏等等?！Y料來源：中國人大網(wǎng)，2018-10-24。

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A Theoretical Analysis on the Management System of State?owned Assets：

The Logical Structure， Foreign Experiences and Overall Construction Goals

Qi Shouyin1，2，He Biping3

（1.Chinese Academy of Fiscal Sciences， Beijing 100142， China; 2.Hebei University of Economics and Business，

Shijiazhuang 050061，China; 3.Hebei Normal University， Shijiazhuang 050024，China）

Abstract： All kinds of state?owned assets are the material basis for state institutions at all levels to achieve their governance goals and provide public facilities. The allocation and operation efficiency of state?owned assets mainly depends on the degree of optimization of its management system and mechanism. From the perspective of public economics， this paper analyses the three sides of the theory of the state?owned assets management system and the logical structure of the management system of the state?owned assets， and summarizes the main practices of state?owned assets management system in developed countries. ?The overall framework of the construction of state?owned assets management system in our country is put forward systematically from six aspects in response to the defects existing in the current management system in our country.

Key words： state?owned assets; management system; theory; experience; goal

責(zé)任編輯（責(zé)任編輯：李?萌）