張穎

摘要：在我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，政策執(zhí)行審計是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)今績效審計在國內(nèi)外的發(fā)展已十分成熟，其審計目標(biāo)、內(nèi)容、方法等理論體系相對完善，而作為政府審計的新發(fā)展——政策執(zhí)行審計的研究卻相對缺乏。開展政策執(zhí)行審計與績效審計的關(guān)系研究是政府審計發(fā)展的必然要求。現(xiàn)分析政策執(zhí)行審計與政府績效審計之間的區(qū)別與聯(lián)系，為政策執(zhí)行審計的進(jìn)一步研究的理論基礎(chǔ)提供一些思考與借鑒。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行審計;績效審計;審計目標(biāo);比較

中圖分類號：F239 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）10-0094-02

一、我國的政策執(zhí)行審計

（一）政策執(zhí)行審計的定義

政策執(zhí)行審計是一種審計評估。是由國家審計機(jī)關(guān)為了貫徹落實(shí)保障國家政策制度的目標(biāo)，對審計對象在政策制定后，公共經(jīng)濟(jì)政策所采取的執(zhí)行過程、行為活動以及執(zhí)行效果的一種評估。這種做法是為了及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行的些許偏差以及具體的執(zhí)行問題和制度缺陷，后續(xù)針對問題進(jìn)行整改。這種做法，也是為了真正達(dá)到政策的效果和預(yù)期的目的，逐步完善整個政策制度而做出的必要準(zhǔn)備。

政策執(zhí)行審計是政府審計的一種新的發(fā)展方向，基于審計調(diào)查對政策執(zhí)行效果的審計分析與評估。政策執(zhí)行審計是一種可以科學(xué)客觀評價政府出臺的政策措施的方法，通過評估可以做到及時預(yù)防和減少政策執(zhí)行的缺陷與不足，這樣就可以強(qiáng)化貫徹落實(shí)具體政策，并且可以驗(yàn)證、評價政策措施具體實(shí)施的結(jié)果。根據(jù)政策的具體發(fā)展進(jìn)程的詳細(xì)情況，審計機(jī)關(guān)會適時介入，這時開展審計分析和評估的審計形式就是政策執(zhí)行審計。

（二）政策執(zhí)行審計的本質(zhì)

從政策執(zhí)行審計的本質(zhì)上看，學(xué)者們觀點(diǎn)包括：政策執(zhí)行審計的本質(zhì)為績效審計;政策執(zhí)行審計的本質(zhì)為跟蹤審計，注重政策執(zhí)行審計對審計結(jié)果的跟蹤、報告;學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)可政策執(zhí)行審計兼有績效審計和跟蹤審計的特性。此外，政策執(zhí)行審計獨(dú)有的特點(diǎn)為預(yù)見性、推廣性、政治敏感性、動態(tài)性、時效性。

二、我國的績效審計

績效審計是指由審計機(jī)構(gòu)組織并采取監(jiān)督檢查措施，監(jiān)督對象為機(jī)關(guān)干部、政府機(jī)構(gòu)或國家重大項(xiàng)目等經(jīng)濟(jì)活動，對比并評價預(yù)期計劃與實(shí)際效果的公共資源的配置情況與使用效率情況，以此推動國家重大投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)管理的工作完善，進(jìn)一步加強(qiáng)控制政府績效，提高政府績效的控制水平。

政府績效審計的本質(zhì)具體可由其本質(zhì)責(zé)任關(guān)系來解釋：政府承擔(dān)受托方的角色，以進(jìn)行管理和經(jīng)營公共資源為目的，在公共資源越發(fā)稀少的客觀條件下，對公共資源的擁有者是公眾，需承擔(dān)起持續(xù)提高公共資源的使用效率，達(dá)到預(yù)期使用效果的責(zé)任。因此，政府績效審計的本質(zhì)為檢查和評價公共績效有效履行效果的責(zé)任行為。由此很容易看出，政府績效審計的功能為監(jiān)督、評價和鑒證。

三、兩者關(guān)系

（一）從政府審計的本質(zhì)來看

最高國際組織審計機(jī)關(guān)INTOSAI曾于《審計準(zhǔn)則》中表明，不管采取何種措施進(jìn)而得出各種安排，最高審計機(jī)關(guān)的基本職能是維護(hù)和促進(jìn)公共責(zé)任的承擔(dān)以達(dá)到預(yù)期的效果。在我國最高審計即為政府審計，其核心價值功能在于促進(jìn)政府績效的提高、逐漸透明政策環(huán)境、增強(qiáng)公共責(zé)任履行力度、保持可靠及防治腐敗。其中政府審計的范圍不僅有合規(guī)審計，也包含績效審計。

其中，政策執(zhí)行審計的發(fā)展豐富了審計形式，是政府審計多元化的一種新形式，其基于審計調(diào)查對執(zhí)行政策后所產(chǎn)生的效果進(jìn)行的審計分析評估。在實(shí)際審計中，首先，政府審計利用其審計特性，找出阻礙政策實(shí)施的重要因素，確保政策的有效推動。其次，將政策實(shí)施最終得到的成果與既定目標(biāo)比較，判斷其是否符合計劃，以此揭示問題，推動整改，科學(xué)的完善政策制度。因此，政策執(zhí)行審計從本質(zhì)上兼具合規(guī)與績效審計的特點(diǎn)。

（二）從審計目標(biāo)來看

從政策實(shí)施的效果來看，審計目標(biāo)應(yīng)判斷以下兩點(diǎn)：一是與既定目標(biāo)的差別，評價效果與期望目標(biāo)的相關(guān)水平。二是政策是否真正有效落實(shí)。利用并通過實(shí)施政策，其實(shí)際產(chǎn)生效果和期望目標(biāo)的越相關(guān)，那么政策便越有效?？冃徲嫷哪繕?biāo)有三方面，分別為經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性。利用審計手段判斷公共政策目標(biāo)是否得到實(shí)現(xiàn)，公共政策資源的使用是否達(dá)到了預(yù)定的效率、效果。

促進(jìn)和推動全面有效履行政府公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是政策執(zhí)行審計的目的。政府即受托人由人民群眾委托，承擔(dān)起公共經(jīng)濟(jì)資源經(jīng)管與使用狀況，并利用一定的國家政策來保障、提高公共經(jīng)濟(jì)資源的有效與合理使用水平。政策執(zhí)行審計可以詮釋為推動政策更具科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性及可操作性、公共經(jīng)濟(jì)政策全面執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)政府公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任有效履行的一種審計方式。

因此，政策執(zhí)行審計不完全與以效果性、效率性與經(jīng)濟(jì)性為目標(biāo)的績效審計相同，也不完全等價一般意義的傳統(tǒng)合規(guī)性審計。其具體目標(biāo)可以就具體的國家政策落實(shí)為角度，利用分析評估的方式，鑒證該項(xiàng)具體政策的推動能否達(dá)到預(yù)期成果，以及保障該項(xiàng)政策有效實(shí)施、推動國家制度完善，站在貫徹落實(shí)國家重大政策的角度，遠(yuǎn)高于其他具體績效審計工作。

（三）從審計的評價標(biāo)準(zhǔn)來看

我國的政策執(zhí)行審計正處于新興發(fā)展的階段，成熟的審計效果評估指標(biāo)體系還在逐步完善中，仍需要發(fā)展大量的理論知識來支撐。其審計評價指標(biāo)的選取勢必要以嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)合理的制定，還要能夠體現(xiàn)政策執(zhí)行的績效水平、可操作水平、是否符合國家方針政策等等，以推動國家重大政策的完善落實(shí)。

就績效審計的審計評價指標(biāo)而言，需要緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)效益與社會效益。其中推動科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徲嬙u價標(biāo)準(zhǔn)體系形成，并利用完善的審計評價指標(biāo)，促進(jìn)績效監(jiān)督成果。因此績效審計的評價標(biāo)準(zhǔn)，需要緊密結(jié)合政策從制定、執(zhí)行，到最終展現(xiàn)實(shí)際結(jié)果等各階段過程?，F(xiàn)行的績效審計評價指標(biāo)一般以強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和參考標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合，定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合等各方面標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合，進(jìn)行評價分析。

（四）從審計內(nèi)容來看

政策執(zhí)行審計是利用一定的審計手段，為了評價分析政府的有關(guān)公共經(jīng)濟(jì)的政策措施，以控制政策執(zhí)行偏差達(dá)到合理化程度，提高政策的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性、推動政策的落實(shí)與完善。其利用審計評價的形式對政策落實(shí)所產(chǎn)生的的實(shí)際成果進(jìn)行分析，是審計機(jī)關(guān)依據(jù)政策的逐步實(shí)施過程適時而進(jìn)行審計評估的一種審計形式。其主要內(nèi)容有：政策貫徹落實(shí)審計、公共資源配置的審計、政策性撥付財政資金的審計、與政策結(jié)合的公共資金政策執(zhí)行成果審計以及政策制定的科學(xué)評估分析等等。

隨著政府職能的擴(kuò)大以及績效審計活動的深層次開展，就績效審計而言，其審計的內(nèi)容為經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性五個內(nèi)容，其審計內(nèi)容也隨著審計制度的成熟而不斷拓展。其主要內(nèi)容有：政府機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)審計、利用國家財政性資金進(jìn)行項(xiàng)目構(gòu)建的審計、專項(xiàng)財政資金使用的審計、西方政府機(jī)構(gòu)對我國捐助、借款資金的審計等等。

四、政策執(zhí)行審計與績效審計對比的啟示

就政策執(zhí)行的本質(zhì)而言，對于某項(xiàng)需要具體研究的特定國家重大政策，利用政策執(zhí)行審計的具體目標(biāo)，用以鑒證分析該項(xiàng)政策的實(shí)施能否實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，以及為了保障該項(xiàng)政策措施能夠有效落實(shí)而提出的相關(guān)具體要求。現(xiàn)今，無法將政策執(zhí)行審計簡單歸類于傳統(tǒng)財政財務(wù)收支合規(guī)性審計，其和一般考察公共經(jīng)濟(jì)資源配置、管理和利用的的績效審計不完全相同。

但政策執(zhí)行審計目前的理論與實(shí)踐發(fā)展都處于初步的狀態(tài)，其本質(zhì)和目標(biāo)、方法、評價標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容都處于尚未完善的階段。就其總體特點(diǎn)來說政策執(zhí)行審計是為了控制政策執(zhí)行偏差達(dá)到合理化程度，提高政策的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性、推動政策的落實(shí)與完善，最終實(shí)現(xiàn)政府公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效履行而開展的一項(xiàng)審計工作。其這一總體特點(diǎn)的基礎(chǔ)，即公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效履行，與績效審計相同。但就其為推動政策措施的有效落實(shí)與完善的最終目標(biāo)而言又區(qū)別于以經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性為目標(biāo)的績效審計。因此本文得出的結(jié)論是政策執(zhí)行審計基于合規(guī)審計與績效審計衍生出的審計新發(fā)展，但是其本質(zhì)有別于合規(guī)審計或績效審計，政策執(zhí)行審計是為了推動進(jìn)一步的國家治理現(xiàn)代化，完善政策措施而產(chǎn)生的新興審計方式，并以此豐富了審計形式的多元化。

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[責(zé)任編輯：龐 林]