高國柱

(北京航空航天大學(xué)法學(xué)院,北京100083)

英國在其1986年 《外層空間法》(OSA)中賦予通過英國航天局行事的國務(wù)大臣對外空活動作出許可和其他權(quán)力。該法確保遵守英國履行其簽署的有關(guān)外空條約的義務(wù)。根據(jù)該法,國務(wù)大臣不得授予許可,除非他確信許可證授權(quán)的活動不會危害公共健康或人身或財產(chǎn)的安全,這將符合英國的國際義務(wù)且不會損害英國的國家安全。此外,國務(wù)大臣要求被許可人以防止外層空間污染或地球環(huán)境不利變化的方式開展業(yè)務(wù),并避免干擾他國從事的和平探索和使用外層空間中的活動。OSA提供必要的監(jiān)管監(jiān)督:考慮公共健康/安全以及財產(chǎn)安全;評估擬議活動對環(huán)境的影響;評估對國家安全和外交政策利益的影響;并確定財務(wù)責(zé)任和國際義務(wù)。在OSA框架內(nèi),安全評估旨在確定申請人是否可以安全地發(fā)射擬議的運載火箭和任何有效載荷。由于被許可人負(fù)責(zé)公共安全,因此申請人必須了解所涉及的危險并討論如何安全地執(zhí)行操作。申請人必須進行一些定量和定性的技術(shù)分析,以證明他們的商業(yè)發(fā)射操作不會給公眾帶來不可接受的威脅。在評估許可證申請人提出的任務(wù)時,英國航天局的評估員利用提及保護公共健康或人身或財產(chǎn)安全,防止外層空間污染或地球環(huán)境的不利變化,以及避免干擾他人的活動,以反映與減少空間碎片有關(guān)的現(xiàn)行最佳做法。因此,在安全審查期間,申請人將是有義務(wù)證明遵守/符合有關(guān)諸如機構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會 (IADC) 《空間碎片減緩準(zhǔn)則》、聯(lián)合國外空委員會 《空間碎片減緩指南》以及與碎片有關(guān)的日益增多的國際標(biāo)準(zhǔn)等措施的現(xiàn)行規(guī)范/最佳做法。

美國通過復(fù)雜的聯(lián)邦立法、聯(lián)邦行政法規(guī)和國家政策建立了完善的空間碎片減緩國家機制。從聯(lián)邦政府部門的角度看,聯(lián)邦航空管理局(FAA)減緩空間碎片的職責(zé)主要體現(xiàn)于頒發(fā)商業(yè)空間發(fā)射許可證時對減緩碎片的審查 (51 U.S.C.,Chapter 509, §50901-50923)、 《2010年國家和商業(yè)空間計劃法》 (NCSPA) (51 U.S.C.,Subtitle VI)以及相關(guān)的行政法規(guī)中(14 C.F.R.,Parts 415.39,417.129,431.43)。國家海洋和大氣管理局 (NOAA)主管地球觀測活動,有關(guān)遙感衛(wèi)星、氣象衛(wèi)星的碎片減緩由其負(fù)責(zé),相關(guān)立法規(guī)定體現(xiàn)于 “地球觀測” (51 U.S.C.,Subtitle VI,§60122)、 “私人土地遙感空間系統(tǒng)的許可”((15 C.F.R.,Parts 960)。NOAA的衛(wèi)星遵照 《國家環(huán)境衛(wèi)星、數(shù)據(jù)和信息服務(wù)政策》(NESDIS)(NQP-0304)行事,NOAA遵循美國國家航空航天局 (NASA)政策和美國氣象衛(wèi)星集群退役和處置的最佳做法。NASA根據(jù)1958年 《航空航天法》的授權(quán) (51 U.S.C.,§10101),發(fā)布了 《NASA限制軌道碎片的程序要求》(NPR 8715.6A,2007、2009年修訂)和《NASA限制軌道碎片的過程》 (NS 8719.14A,2007、2011年修訂)。聯(lián)邦通信委員會 (FCC)主管通信衛(wèi)星,其有關(guān)空間碎片減緩要求見經(jīng)修正的《1934年通信法案》(47 U.S.C.,§301)以及聯(lián)邦通信委員會法規(guī)之中 (47C.F.R.,Parts 5,25,97),該法規(guī)最初出版于2004年9月9日聯(lián)邦登記冊第54586號。國防部 (DoD)的相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)于 《聯(lián)邦法典》第十編 (10 U.S.C)以及DoD Directive 3100.10(Space Policy),2012、DoD Instruction 3100.12(SpaceSupport),2000等文件中。美國地質(zhì)調(diào)查局 (GC)發(fā)布了 《關(guān)于遵循美國關(guān)于Landsat陸地遙感衛(wèi)星的運行和報廢處置的最佳做法》。此外,在國家政策方面,依據(jù)2010年 《美國國家空間政策》發(fā)布的總統(tǒng)政策指令4(PPD-4)和2001年 《美國政府軌道碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)實踐》對減緩空間碎片在國家層面作了要求。

2.2 有關(guān)國際組織減緩空間碎片的準(zhǔn)則

在國際組織層面,要求該組織說明其是否建立了國際機制 (International mechanism),對該機制加以說明 (Description),指出其適用性 (Application),與國際機制的關(guān)系 (Relation to international mechanisms),與其他國家機制的聯(lián)系(如有)(Link to other national mechanisms),參考資料 (Reference,一般提供鏈接)。

《匯編》共列出了五個國際性的空間碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)/要求。2004年 《歐洲空間碎片減緩行為守則》 (以下簡稱 “守則”)由意大利航天局(ASI),英國國家航天中心 (BNSC)、法國國家空間研究中心 (CNES)、德國航空航天局(DLR)和歐洲空間局 (ESA)共同簽署。該守則的主要目標(biāo)是:(1)幫助防止航天器的在軌破裂和碰撞;(2)促進從有用的擁擠軌道區(qū)域移除以及隨后處置已達到任務(wù)結(jié)束的航天器和軌道級;(3)幫助限制在正常航天器操作期間釋放的物體。為實現(xiàn)這些目標(biāo), “守則”為空間系統(tǒng)的設(shè)計和運行提出了基本的減緩、安全和保護措施。這些措施分為:(1)管理措施;(2)設(shè)計措施,包括壽命終止措施;(3)運行措施,包括壽命終止措施;(4)影響保護措施;(5)再入安全措施。它沒有覆蓋發(fā)射階段的安全性。

《機構(gòu)項目空間碎片減緩政策》經(jīng)歐空局局長發(fā)布行政指令于2014年3月28日生效。本行政指令取代歐空局先前的2008年指令,將歐空局的空間碎片減緩政策完全調(diào)整為2011年5月頒布的ISO標(biāo)準(zhǔn)24113《空間系統(tǒng)—空間碎片減緩要求》。歐洲空間標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)調(diào)委員會 (ECSS)采用了該標(biāo)準(zhǔn),即2012 ECSS-U-AS-10C標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)適用于:(1)采購歐空局空間系統(tǒng) (例如運載器、衛(wèi)星、有人居住或自動飛行器等); (2)由歐空局負(fù)責(zé)的任何特定空間系統(tǒng)的運行。為采購歐空局空間系統(tǒng)的發(fā)射服務(wù),應(yīng)作出一切合理努力以確保使用符合ECSS-U-AS-10C的發(fā)射器。該指令包含兩個附件:(1)實施要求;(2)術(shù)語和定義。

IADC在1999年指示第4工作組制定一套具有共識性的國際空間碎片減緩準(zhǔn)則。2002年,IADC《空間碎片減緩準(zhǔn)則》以協(xié)商一致方式獲得通過。2003年2月,該準(zhǔn)則被提交給聯(lián)合國和平利用外層空間委員會科學(xué)和技術(shù)小組委員會。2007年9月該準(zhǔn)則作了細(xì)微修訂。該準(zhǔn)則描述了已經(jīng)確定和評估的現(xiàn)有做法,以限制環(huán)境中空間碎片的產(chǎn)生。準(zhǔn)則涵蓋空間飛行任務(wù)的整體環(huán)境影響,重點是: (1)限制正常運行期間釋放碎片;(2)最大限度地減少了在軌解體的可能性;(3)任務(wù)后處置;(4)防止在軌碰撞。

ITU-R S.1003.2建議書為地球同步衛(wèi)星軌道 (GSO)衛(wèi)星的處置軌道提供了指導(dǎo)。在這個軌道上,由于衛(wèi)星數(shù)量增加及其相關(guān)發(fā)射造成的碎片導(dǎo)致碎片數(shù)量增加。鑒于目前空間推進系統(tǒng)的局限性,從GSO高度回收物體或在其使用壽命結(jié)束時使其重返地球是不切實際的。因此,必須在GSO上方、下方和周圍建立一個受保護區(qū)域,該區(qū)域定義了運行的衛(wèi)星將駐留和操縱的名義軌道狀態(tài)。為了避免該區(qū)域內(nèi)非功能性物體的累積,以及因擁擠和潛在的碰撞而發(fā)生的聯(lián)動風(fēng)險,衛(wèi)星應(yīng)在其使用壽命結(jié)束時操縱離開該區(qū)域。為了確保這些物體不會對射入GSO的衛(wèi)星造成碰撞危險,它們應(yīng)該高于GSO區(qū)域的高度,而不是低于GSO區(qū)域。該建議書共提出了四點建議。

聯(lián)合國大會于2007年12月22日第62/217號決議認(rèn)可了聯(lián)合國和平利用外層空間委員會提交的 《空間碎片減緩指南》。該指南反映了若干國家和國際組織制定的現(xiàn)行做法。從技術(shù)角度來看,該準(zhǔn)則適用于任務(wù)規(guī)劃、新設(shè)計的航天器和軌道級的操作,也適用于現(xiàn)有的航天器和軌道級(如果可能的話)。該指南共包含有七條準(zhǔn)則:(1)限制在正常操作期間釋放碎片;(2)最大限度地減少在操作階段發(fā)生分裂解體;(3)限制軌道中發(fā)生意外碰撞的可能性;(4)避免故意自毀和其他有害的活動;(5)最大限度降低剩存能源導(dǎo)致的任務(wù)后分裂解體的可能性;(6)限制航天器和運載火箭軌道級在任務(wù)結(jié)束后長期存在于低地球軌道;(7)限制航天器和運載火箭軌道級在任務(wù)結(jié)束后對地球同步地球軌道區(qū)域的長期干擾。該指南相比IADC的準(zhǔn)則采取了更為通俗易懂的語言,減少了其技術(shù)特色。

3 對該文件的評價

該文件匯編了各國和主要國際組織有關(guān)減緩空間碎片的立法/標(biāo)準(zhǔn)/規(guī)范/要求,采取標(biāo)準(zhǔn)模板的方式,使用簡潔的語言說明了各國建立空間碎片減緩國家機制的現(xiàn)狀,并對其核心要點做出了說明。各國大多說明了其減緩機制與現(xiàn)有國際實踐或最佳做法的聯(lián)系,并給出了具體的參考文件鏈接。因此,該文件的發(fā)布及其不斷更新體現(xiàn)了各國對保護外空環(huán)境的共識和遵守聯(lián)合國外空委 《空間碎片減緩指南》的決心。其對于技術(shù)工作者和法學(xué)學(xué)者研究各國的空間碎片減緩國家機制頗有幫助。

但令人遺憾的是,該 《匯編》在2016年之后停止了更新,以至于我們無法獲知各國在減緩空間碎片國家機制進程中的最新動態(tài)。

更令人遺憾的是,該匯編缺失了幾個主要航天大國減緩空間碎片的相關(guān)立法/標(biāo)準(zhǔn)/要求。印度的情況相對特殊,不僅缺乏有關(guān)空間活動的立法,也缺乏相關(guān)的空間碎片減緩的技術(shù)規(guī)范,主要依靠印度空間研究組織在實踐中采取的空間碎片減緩措施,如運載火箭末級的鈍化、開發(fā)與空間碎片相關(guān)的軟件和在地球靜止衛(wèi)星即將完成其工作使命時將其推離地球靜止軌道 (GSO)[1]。

俄羅斯與印度不同,早在1993年 《空間活動法》和1996年 《空間活動許可證發(fā)放條例》中就有關(guān)于保護外空環(huán)境的一般性規(guī)定。2000年,俄羅斯航天局頒布了 《空間碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)》,即 “空間技術(shù)條款:減緩空間碎片數(shù)量的一般要求”(文件號OST134-1023-2000),對航天器的鈍化處理作了詳細(xì)規(guī)定。此外,還存在其他規(guī)范性文件,如 《空間技術(shù)項目:限制環(huán)球空間技術(shù)上造成污染的一般性要求》。2003年,俄航天局頒布了部門標(biāo)準(zhǔn)—— 《空間技術(shù)項目:保護空間資源免受自然和技術(shù)來源的粒子撞擊的一般性要求》。俄羅斯還在考慮進行的空間碎片減緩規(guī)則制定工作主要有兩項:一是特別技術(shù)規(guī)則,即《近地空間技術(shù)性污染條件下空間活動的安全性要求》;二是空間碎片減緩的國家標(biāo)準(zhǔn),即 《航天器、軌道級關(guān)于空間碎片減緩的基本要求》[2]。俄羅斯沒有提供相關(guān)信息的原因之一,可能來自2014年克里米亞危機后美俄歐關(guān)系的高度緊張。俄羅斯在外空委采取了抵制美歐一些提案的做法。

中國早在1995年就加入了IADC,開始著手研究空間碎片的減緩問題。目前,中國正逐步形成適合本國國情的空間碎片標(biāo)準(zhǔn)體系。該體系覆蓋通用、管理、技術(shù)三大領(lǐng)域及空間碎片三大工程。其中,將技術(shù)與管理標(biāo)準(zhǔn)體系細(xì)分為減緩、航天器防護、監(jiān)測與預(yù)警三類標(biāo)準(zhǔn)。其中,航天行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)QJ 3221—2005《空間碎片減緩要求》已于2005年7月正式發(fā)布實施,至2010年,完成首批共19項已成熟的管理與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),其中18項為報批稿,1項為征求意見稿[3]。在相關(guān)立法方面,2009年,國防科工局發(fā)布了 《空間碎片減緩與防護管理暫行辦法》,從2010年1月1日起實施。2015年,該暫行辦法修訂為 《空間碎片減緩與防護管理辦法》。據(jù)有關(guān)文章介紹, 《辦法》共計25條。其中第一部分為總則,包括6條 (第1條到第6條),闡述編制目的,明確適用范圍,給出與空間碎片管理相關(guān)的名詞術(shù)語定義,明確主管部門職責(zé)、聯(lián)合工作機制以及空間碎片專項科研的相關(guān)內(nèi)容。第二部分為減緩要求,包括5條 (第7條到第11條),明確相關(guān)方職責(zé),提出減少空間碎片產(chǎn)生的要求。第三部分為防護要求,包括6條 (第12條到第17條),規(guī)范主動與被動防護空間碎片碰撞的相關(guān)措施和要求。第四部分為監(jiān)管措施,包括5條 (第18條到第22條),明確航天活動全過程監(jiān)管措施、督查機制及空間碎片損害的報告方式。第五部分為附則,包括5條 (第23條到第25條),對辦法的生效時間和解釋權(quán)進行說明[4]。

雖然我國制定了空間碎片減緩的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),并且頒布了技術(shù)性的法律規(guī)范 (無法確定其層級和效力),但無論是IADC的網(wǎng)站上,還是聯(lián)合國外空委提供的資料匯編,都無法找到中國減緩空間碎片的相關(guān)文件,這與透明與信任建設(shè)機制(TCBMS)所要求的透明度,長期可持續(xù) (LTS)指南中關(guān)于空間碎片減緩國家機制的建立及信息交流要求并不相符。從某種意義上說,也并不符合我國負(fù)責(zé)任航天大國形象的樹立。