丁國(guó)民 馬芝欽

(福州大學(xué)法學(xué)院，福建福州350108)

一、問(wèn)題的提出

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村委會(huì)組織法》）第24條規(guī)定：涉及村民土地權(quán)益分配的事項(xiàng)，經(jīng)由村民會(huì)議討論決定方可辦理。第22條規(guī)定：召開(kāi)村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過(guò)半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）第59條規(guī)定：農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)歸屬及征地補(bǔ)償款分配等有關(guān)重大事項(xiàng)決定均須經(jīng)由集體成員決定，并稱村民集體決議為法定程序。作為村民自治精神的體現(xiàn)，村民集體決議的形成通常以多數(shù)決原則為遵循。所謂“多數(shù)決”原則是指，在集體決策中，各方經(jīng)過(guò)自由參與、自由討論及自由表決而表現(xiàn)著民意，但由于每個(gè)人在利益、立場(chǎng)及觀點(diǎn)上的不同，往往導(dǎo)致對(duì)于同一情事的仁智互見(jiàn)，此時(shí)最終的決定必須取決于多數(shù)人的意見(jiàn)［1］。在此原則下，依據(jù)預(yù)定的決議形成規(guī)則通過(guò)的決議對(duì)未同意者亦有拘束力［2］，即決議的拘束力及于未同意者，只要他們屬于少數(shù)群體。對(duì)于村民集體決議的形成規(guī)則，法律規(guī)定了過(guò)半和三分之二的多數(shù)決，在村民自治的指導(dǎo)下，實(shí)踐中也有更高比例的多數(shù)要求。無(wú)疑，多數(shù)決下的村民集體決議是解決利益摩擦、提升決策效率的絕佳工具，是基層民主實(shí)現(xiàn)的最好方式。

但在村民集體決議的實(shí)踐中，即便嚴(yán)格依多數(shù)決原則形成的決議，也不乏決議內(nèi)容于法不符、侵害少數(shù)群體利益的現(xiàn)象出現(xiàn)，尤以“外嫁女”的土地權(quán)益受侵害最為明顯。“外嫁女”是指嫁給村外男性，但是戶口卻留在本村未遷走的成年女性［3］。對(duì)于數(shù)量龐大的村民群體而言，“外嫁女”這一群體自然歸于少數(shù)人群。在土地權(quán)益分配問(wèn)題上，村民集體往往以多數(shù)決的方式否定“外嫁女”的分配權(quán)，直接侵害著“外嫁女”的土地權(quán)益。如在2017年福建省高院再審的一個(gè)案件中①參見(jiàn)：福建省高級(jí)人民法院（2017）閩民申第638號(hào)民事裁定書(shū)。，鄧某為涉案的“外嫁女”，徐某村為涉案村莊。徐某村依法定程序就征地補(bǔ)償分配方案開(kāi)展村民集體決議，經(jīng)由村民代表會(huì)議表決，過(guò)半數(shù)以上村民同意，得出作為“外嫁女”的鄧某無(wú)權(quán)分得征地補(bǔ)償款的分配方案。最終，再審法院指出，該村的征地補(bǔ)償款分配方案于法不符，鄧某有權(quán)分得征地補(bǔ)償款。依據(jù)法律和村民集體決議，得出的“外嫁女”鄧某是否享有征地補(bǔ)償款分配權(quán)的結(jié)論截然相反,暴露出村民集體決議的民主議定程序難以對(duì)抗內(nèi)容合法性審查的弊端。本文以對(duì)村民集體決議多數(shù)決原則的解讀為切入點(diǎn)，剖析該制度的運(yùn)行機(jī)制和存在的制約因素，進(jìn)而試圖克服涉“外嫁女”土地權(quán)益分配的村民集體決議內(nèi)容違法的缺陷。

二、涉“外嫁女”土地權(quán)益分配集體決議內(nèi)容缺陷之追問(wèn)

（一）主觀異化：傳統(tǒng)土地觀念與多數(shù)決缺陷的糅合反應(yīng)

1.惜土如金的土地觀念

土地是人類的避難所、食物的來(lái)源，是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，是最重要的自然資源和生產(chǎn)要素［4］。我國(guó)土地總面積基數(shù)大，但人均土地面積不大，人地關(guān)系一直比較緊張。在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的農(nóng)村，農(nóng)業(yè)一向是農(nóng)民生產(chǎn)生活的依靠，自古以來(lái)農(nóng)民就是靠天吃飯靠地生存，對(duì)作為生產(chǎn)資料和生活保障的土地的需求和依賴，是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的合理訴求，惜土如金、以土為本是他們長(zhǎng)期以來(lái)形成的觀念［5］，土地權(quán)益是農(nóng)民最重要的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。在土地權(quán)益總量一定的情形下，全體基數(shù)越大，個(gè)體獲得的土地權(quán)益越少。理性經(jīng)濟(jì)人的自利性表明，農(nóng)民為了實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益最大化，會(huì)盡可能縮小分配群體的數(shù)量。

2.多數(shù)決的固有缺陷

一個(gè)集體的行動(dòng)一致需要借助整體大多數(shù)人同意的力量，這種意義上的村民集體決議能夠保障村民自治真實(shí)地反映大多數(shù)成員的意志，從而確立其在形式上的合法性和正當(dāng)性。但是，完全依托于多數(shù)決的村民集體決議也并不能令人信服，因?yàn)槎鄶?shù)決原則本身也是有其局限性的。

第一，多數(shù)人的意志并非都具有民主性，多數(shù)人的智慧并非都具有科學(xué)性。首先，民主并不簡(jiǎn)單等同于多數(shù)人的意志，它不僅追求程序價(jià)值，更追求人的自由、權(quán)利、幸福等實(shí)體價(jià)值?，F(xiàn)實(shí)世界中的蕓蕓眾生有著很多不容討價(jià)還價(jià)，不容被克減、犧牲、無(wú)法通過(guò)投票表決的方式予以限制的自由和權(quán)利［6］。真正具備民主性的多數(shù)人意志不應(yīng)忽視和侵害個(gè)體那些不受控制的自由和權(quán)利。純粹的多數(shù)人意志未對(duì)決定內(nèi)容施加任何限制，它就可能侵害某些少數(shù)群體的權(quán)益，導(dǎo)致少數(shù)人的合理訴求被多數(shù)人的共同訴求所壓制。其次，具體的民主實(shí)踐活動(dòng)中，多數(shù)人的認(rèn)同與決策的科學(xué)性往往沒(méi)有必然的聯(lián)系。一個(gè)待決問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，無(wú)法證明到底是少數(shù)人意見(jiàn)還是多數(shù)人意見(jiàn)更高明，何方觀點(diǎn)更加符合客觀規(guī)律，因?yàn)閿?shù)量多少與價(jià)值大小不成正比。多數(shù)人認(rèn)同的不一定是對(duì)的，而少數(shù)人認(rèn)同的也不一定是錯(cuò)的。

第二，多數(shù)決原則要求每個(gè)人的表決都完全取決于自己的理性，而人的理性具有有限性［7］，導(dǎo)致多數(shù)決的結(jié)果可能是一個(gè)盲從的結(jié)果。一方面，參與表決的主體應(yīng)具有理性，認(rèn)知能力和認(rèn)知范圍應(yīng)達(dá)到正常人水平，不妨借用民法上的完全民事行為能力人來(lái)界定；另一方面，表決行為應(yīng)基于自身利益衡量的理性，并未在實(shí)質(zhì)上受到他人表決行為的影響。然而，“人的理性，就像人的自身一樣，在獨(dú)處時(shí)是膽怯小心的，他的堅(jiān)定和信心是與同他聯(lián)合的人數(shù)成比例的”［8］。在公共生活領(lǐng)域中，人們的行為很容易受到周遭環(huán)境的影響，尤其是面對(duì)自己不熟悉的人、事、物時(shí)，周?chē)说奶幚矸绞酵蔀榭山梃b的范式。如此，多數(shù)人的意見(jiàn)就難免具有盲目性。

3.二者的糅合異化

一般情況下，出嫁女性的戶口會(huì)隨婚姻關(guān)系而遷入夫家，但由于各種復(fù)雜因素，少部分出嫁女性的戶口會(huì)保留在原居住地，涉及土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益分配時(shí)，這部分“外嫁女”成為被村莊所排斥的他者。長(zhǎng)期以來(lái)惜土如金的土地觀念，使農(nóng)民集體在爭(zhēng)取土地權(quán)益上達(dá)成一致的思想，他們希望集體決議的結(jié)果能擴(kuò)充自身土地權(quán)益。村民自治背景下的多數(shù)決原則為他們的這一希冀提供了實(shí)現(xiàn)路徑，引發(fā)了作為少數(shù)群體的“外嫁女”土地權(quán)益的流失。

但實(shí)際上，土地承包權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、征地補(bǔ)償款分配權(quán)和宅基地分配權(quán)等土地權(quán)益是法定的農(nóng)村集體成員的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，“外嫁女”未能在夫家獲得同類的權(quán)益，原村莊的土地依然是其基本生活的依賴，屬于其不容討價(jià)還價(jià)，不容被克減、犧牲、無(wú)法通過(guò)投票表決的方式予以限制的權(quán)利。村民集體決議對(duì)“外嫁女”的土地權(quán)益問(wèn)題予以投票表決的行為已然背離基層民主的需要，并且，參與投票的村民對(duì)投票事項(xiàng)的法律意義未充分了解，一味追求自身利益最大化，對(duì)表決結(jié)果的合法性往往在所不問(wèn)。對(duì)于剝奪“外嫁女”土地權(quán)益的決議結(jié)果，大多村民并不知曉其中內(nèi)容違法的缺陷，停留在自身土地權(quán)益擴(kuò)張的暫時(shí)歡喜中。

（二）客觀阻礙：村民集體決議內(nèi)容合法性審查規(guī)制的缺乏

1.外部法律應(yīng)對(duì)不足

目前涉及對(duì)村民自治集體決議內(nèi)容合法性的法律規(guī)制，僅有兩處，一是《村委會(huì)組織法》第27條規(guī)定：村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，否則鄉(xiāng)級(jí)人民政府有權(quán)責(zé)令改正。二是《物權(quán)法》第63條第2款規(guī)定：集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷。但在村民自治的實(shí)踐中，兩者發(fā)揮的作用尚不足以確保村民集體決議內(nèi)容的合法性。

一方面，《村委會(huì)組織法》第27條的規(guī)定過(guò)于原則化，實(shí)際效果低下。該條屬于禁止性規(guī)則，而在村民集體決議土地權(quán)益分配的實(shí)踐中，決議結(jié)果的內(nèi)容合法與否的問(wèn)題超出了村民大眾認(rèn)知的范圍。對(duì)于應(yīng)由何方主體對(duì)村民集體決議內(nèi)容的合法性進(jìn)行審查并未作出明確規(guī)定，單從文義解釋來(lái)看存在村民既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員之嫌，雖然鄉(xiāng)級(jí)政府有責(zé)令改正的權(quán)力，但未強(qiáng)制規(guī)定集體決議必須備案，鄉(xiāng)級(jí)政府的合法性審查無(wú)從入手。而且對(duì)于何種決議于法不符只字未提，過(guò)于原則性的規(guī)定很難指引村民集體決議的正確運(yùn)行。

另一方面，《物權(quán)法》第63條第2款雖規(guī)定了受侵害集體成員的撤銷權(quán)，但制度設(shè)計(jì)先天不足。農(nóng)村集體成員資格的認(rèn)定是該類撤銷之訴裁判的先決問(wèn)題，法院對(duì)此有不同處理模式，導(dǎo)致“同案不同判”。對(duì)于集體成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)在理論和實(shí)踐中存在法定化模式與集體決議模式的爭(zhēng)議。法定化模式強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能的特殊性，將成員身份與土地保障相聯(lián)系，認(rèn)為應(yīng)以公平正義觀為準(zhǔn)繩排除集體的任意；集體決議模式闡釋農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治屬性，認(rèn)為應(yīng)將成員資格問(wèn)題作為內(nèi)部事項(xiàng)交由集體決議［9］。對(duì)于“外嫁女”的農(nóng)村集體成員資格的認(rèn)定采法定化模式還是集體決議模式，不同的法院有不同的理解。如孫煥琴、程金、程輝與曹家山村東曹組侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛一案中①參見(jiàn)：陜西省渭南市中院（2014）渭中民一終字第00172號(hào)民事裁定書(shū)。，原審法院認(rèn)為對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，我國(guó)現(xiàn)行法律無(wú)相關(guān)依據(jù)，不屬于人民法院受理范圍，裁定駁回了三原告的起訴；二審法院則認(rèn)為，一審法院裁定錯(cuò)誤，應(yīng)根據(jù)法律的公平原則兼顧各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，對(duì)原告農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作出司法認(rèn)定。然而，即使是統(tǒng)一采法定化模式的法院，因缺乏裁判標(biāo)準(zhǔn)，在戶籍、承包地、住所地、履行村民義務(wù)等多重因素的考量下，裁判尺度不統(tǒng)一，難免出現(xiàn)“同案不同判”的情況。撤銷之訴的先決問(wèn)題成為村民集體決議內(nèi)容合法性審查的障礙，導(dǎo)致司法審查的困境。

2.內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置缺陷

村民集體決議是村民自治的基本模式，村民自治是法治限度內(nèi)的自治，村民集體決議的內(nèi)部合法性審查（本文僅指內(nèi)容合法性審查）是不可回避的環(huán)節(jié)。《村委會(huì)組織法》規(guī)定了農(nóng)村基層群眾性自治組織中村委會(huì)、村民大會(huì)（村民代表大會(huì)）的機(jī)構(gòu)設(shè)置，鄉(xiāng)級(jí)政府在尊重村民自治的基礎(chǔ)上予以指導(dǎo)、支持和幫助。而村委會(huì)和村民大會(huì)的關(guān)系是自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)與權(quán)力機(jī)構(gòu)的關(guān)系［10］。但是各級(jí)村民自治機(jī)構(gòu)都沒(méi)有關(guān)注到村民集體決議內(nèi)部合法性審查的問(wèn)題：第一，鄉(xiāng)級(jí)政府并無(wú)此職能，鄉(xiāng)政府指導(dǎo)村委會(huì)工作，而集體決議是村民會(huì)議作出的，鄉(xiāng)政府的審查缺乏權(quán)源；《村委會(huì)組織法》規(guī)定了村民自治章程、村規(guī)民約的備案制度，集體決議卻不在備案范圍內(nèi)，更加印證了這一點(diǎn)。第二，村民是集體決議產(chǎn)生機(jī)構(gòu)的基本單位，成為內(nèi)部合法性的審查主體并不妥適，否則陷入“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的邏輯錯(cuò)誤。

即使上述司法審查的困境得以解決，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的合法性審查也是必要的?！段餀?quán)法》第63條提請(qǐng)的撤銷之訴屬于對(duì)集體決議的事后的、被動(dòng)的審查，在撤銷之前決議自始處于生效狀態(tài)，并且撤銷之訴的判決具有局限性，只能對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織作出的決定進(jìn)行撤銷，不能徑行另作決定或者直接作出判定為某種給付的判決，以防過(guò)度介入村民自治［11］，這就使得權(quán)利陷入了二次救濟(jì)。相比之下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的合法性審查更有必要、更具優(yōu)勢(shì)，作出集體決議前將決議結(jié)果草案交由專門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得作出決定。這是源頭上、主動(dòng)式的自我糾察，是民主議定程序難以對(duì)抗內(nèi)容合法性審查的化解之道。

總的來(lái)說(shuō)，主觀上，農(nóng)民惜土如金的土地觀念催生了多數(shù)決之固有缺陷的爆發(fā)，引發(fā)了村民集體決議對(duì)“外嫁女”土地權(quán)益的剝奪；客觀上，村民集體決議缺乏內(nèi)部合法性審查的步驟，現(xiàn)有法律難以承載村民集體決議合法性外部審查的任務(wù)。主客觀因素的雙重作用下，涉“外嫁女”土地權(quán)益的村民集體決議出現(xiàn)內(nèi)容違法的缺陷，披著民主程序的外衣侵害著“外嫁女”的土地權(quán)益。

三、涉“外嫁女”土地權(quán)益分配集體決議內(nèi)容違法之克服

對(duì)于涉“外嫁女”土地權(quán)益集體決議內(nèi)容缺陷的克服，應(yīng)當(dāng)按照產(chǎn)生原因的主客觀方面分兩條路徑齊頭并進(jìn)，同時(shí)分析主客觀不利因素消除的難度，推行不同的實(shí)施力度。經(jīng)由分析不難發(fā)現(xiàn)，主觀因素中不論是農(nóng)民的土地觀念問(wèn)題抑或多數(shù)決的固有缺陷，都很難一時(shí)得以有效突破，相對(duì)而言，客觀障礙的可矯正性更強(qiáng)，更易尋得突破路徑以克服民主議定程序下決議內(nèi)容違法的困境。但這并不意味著放棄對(duì)主觀不利因素消除的努力，只是雙管齊下的側(cè)重點(diǎn)偏移于客觀障礙的破除。

（一）引入村民集體決議內(nèi)容的內(nèi)部合法性審查

對(duì)村民集體決議合法性的內(nèi)部審查有兩條可供選擇的思路，一是運(yùn)用解釋論的方法對(duì)《村委會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定作出擴(kuò)大解釋，將涉“外嫁女”土地權(quán)益分配的村民決議納入報(bào)鄉(xiāng)級(jí)政府備案審查的范疇；二是開(kāi)創(chuàng)法律工作者審查涉“外嫁女”土地權(quán)益分配的村民決議內(nèi)容合法性的新模式。

1.擴(kuò)大解釋現(xiàn)有相關(guān)法律，納村民決議入政府備案范圍

通過(guò)法律解釋的方法，對(duì)《村委會(huì)組織法》第27條第1款作擴(kuò)大解釋，將涉“外嫁女”土地權(quán)益分配的村民集體決議納入必須報(bào)鄉(xiāng)級(jí)政府備案的范疇。從語(yǔ)法結(jié)構(gòu)上來(lái)說(shuō)，《村委會(huì)組織法》第27條是以村民自治章程、村規(guī)民約以及村民決議三者為主語(yǔ)的，從內(nèi)容規(guī)定上來(lái)說(shuō)，是關(guān)于三者內(nèi)容要件的規(guī)定，但在第1款中規(guī)定備案要求時(shí)，卻僅有村民自治章程和村規(guī)民約有此要求，第2款和第3款則又恢復(fù)了三者并列的關(guān)系。于此可以推斷，村民決議同另二者間并不存有過(guò)大的本質(zhì)區(qū)別，無(wú)非是村民決議有數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)。而村民集體決議在實(shí)踐中確也有備案需要。因此，將涉“外嫁女”土地權(quán)益分配的村民集體決議納入備案范疇合乎第27條第1款在現(xiàn)代法治民主社會(huì)的新內(nèi)涵，也符合村民自治的內(nèi)容。

這一理論設(shè)想也在限縮法律與實(shí)踐的差距，彰顯制度的生命力，當(dāng)下不乏多數(shù)決下村民集體決議上報(bào)鄉(xiāng)級(jí)政府備案的實(shí)踐。如，趙會(huì)、云南省彌勒市彌陽(yáng)鎮(zhèn)古城社區(qū)新瓦房居民小組用益物權(quán)糾紛一案中①參見(jiàn)：云南省高級(jí)人民法院第（2017）云民申247號(hào)民事裁定書(shū)。，對(duì)于每年生活費(fèi)分配方案，經(jīng)由民主議定作出決定后，居民小組報(bào)古城社區(qū)、彌陽(yáng)鎮(zhèn)人民政府備案。又如，岳麗娟與永吉經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)迺子街村五社及永吉經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)迺子街村村民委員會(huì)承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛一案中②參見(jiàn)：吉林省高級(jí)人民法院第（2016）吉民申2045號(hào)民事裁定書(shū)。，三分之二村民代表通過(guò)的《迺子街村五社“兩費(fèi)”分配方案》亦有在政府備案。再如，翁源縣龍仙鎮(zhèn)豐山村塘下新屋組、林薇侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛一案中③參見(jiàn)：廣東省韶光市中級(jí)人民法院第（2018）粵02民終379號(hào)民事判決書(shū)。，全體村民一致通過(guò)的新屋組土地補(bǔ)償分配方案也已經(jīng)過(guò)鎮(zhèn)政府備案。

但是目前實(shí)踐中的備案制度不是村民集體決議內(nèi)容合法的充分條件，前述第3個(gè)案例中的土地補(bǔ)償分配方案雖經(jīng)鎮(zhèn)政府備案卻被法院認(rèn)為于法不符。為消除此窘境，對(duì)涉“外嫁女”土地權(quán)益分配的村民集體決議的備案審查，鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)以指導(dǎo)、支持、幫助村莊治理為宗旨，對(duì)村民決議進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，經(jīng)審查不合法的，出具法律意見(jiàn)，責(zé)令其改正；經(jīng)審查合法的，村委會(huì)得以公告、執(zhí)行該決議。具體的審查工作可由鄉(xiāng)政府法制辦予以執(zhí)行。

2.村民自主引入法律工作者審查集體決議內(nèi)容

村委會(huì)應(yīng)向村民解釋集體決議缺乏審查而致內(nèi)容違法的法律后果，強(qiáng)調(diào)引入法律工作者審查的必要性和重要性，以獲取大多數(shù)村民的同意，引入律師等法律工作者對(duì)涉“外嫁女”土地權(quán)益分配的村民集體決議進(jìn)行合法性審查。法律工作者對(duì)村集體按照民主程序產(chǎn)生的決議進(jìn)行審查，經(jīng)審查內(nèi)容于法不符的，出具法律意見(jiàn)，建議其修正；經(jīng)審查合法的，村委會(huì)可公告、執(zhí)行該決議。引入法律工作者模式的優(yōu)越性在于其為村民自我管理的一種制度選擇，與村民自治的精神更為契合。

法律工作者審查村民決議不可避免會(huì)涉及經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，對(duì)此可以按照集體決議的不同類型采取不同方式，與款項(xiàng)、款額分配有關(guān)的土地權(quán)益分配決議，如征地補(bǔ)償款的分配方案等，可抽取款額的一定比例支付律師的審查費(fèi)用，以獲得優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)；對(duì)于其他類型的決議，村委會(huì)可在考量自身財(cái)政狀況的基礎(chǔ)上自行選擇律師或是法律援助工作者作為審查主體。

引入法律工作者作為村民集體決議內(nèi)容的審查主體，現(xiàn)行法律并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，實(shí)踐中也沒(méi)有相關(guān)先例，尤其是要獲得大多數(shù)村民的支持更是難上加難。因此，可以在少數(shù)村莊先行進(jìn)行試點(diǎn)工作，以積累有效經(jīng)驗(yàn)，并在實(shí)踐中逐步推廣。

（二）注重“外嫁女”土地權(quán)益案件的行政前置處理

涉及“外嫁女”土地權(quán)益分配的問(wèn)題，皆繞不開(kāi)“外嫁女”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定。就目前的司法實(shí)踐來(lái)看，單純依靠法院的力量難以有效解決這一問(wèn)題，而司法亦不宜過(guò)度地介入村民自治。引入“外嫁女”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)的行政前置處理，司法在法定授權(quán)范圍內(nèi)發(fā)揮最后一道防線的保障功能，行政處理和司法裁決的有效銜接是可靠的路徑選擇。

1.借鑒實(shí)踐中已有行政前置處理的成功經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)下對(duì)“外嫁女”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的行政處理，已有以廣東、浙江麗水兩地為代表的成功實(shí)踐。

廣東采取“政府行政干預(yù)——行政復(fù)議——行政訴訟”“三步走”的模式①參見(jiàn)：梅州市中級(jí)人民法院（2018）粵14民終618號(hào)民事裁定書(shū)。，在該模式下，“外嫁女”主張權(quán)益受到村集體侵害的，首先由鄉(xiāng)級(jí)政府或是街道辦作出行政處理；對(duì)處理決定不服的，再向區(qū)級(jí)政府提起行政復(fù)議；對(duì)復(fù)議結(jié)果不服的，才能求助于行政訴訟?！叭阶摺钡哪Ｊ綐O大程度上使“外嫁女”農(nóng)村集體組織成員資格的確認(rèn)難題在訴前得以化解。但也存有與行政合法原則不符的弊?。亨l(xiāng)級(jí)政府與村民自治組織是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，并沒(méi)有對(duì)村集體組織成員資格作出確認(rèn)的行政職權(quán)；指導(dǎo)關(guān)系下作出的行政處理結(jié)果屬于行政指導(dǎo)，不可再提起行政訴訟。

浙江省麗水市采用“政府調(diào)解先行于民事訴訟，成員資格確認(rèn)歸于政府”的基本方法。麗水中院于2006年3月通過(guò)《關(guān)于審理農(nóng)村土地承包糾紛案件有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》，該意見(jiàn)指出“外嫁女”認(rèn)為自己權(quán)益受集體經(jīng)濟(jì)組織侵害的，應(yīng)先申請(qǐng)鄉(xiāng)級(jí)政府予以調(diào)解，調(diào)解未果或?qū)ζ洳环?，才能訴之法院；法院的受理以政府已對(duì)“外嫁女”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行確認(rèn)作為條件［12］。同時(shí)，《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》明確了合作社社員資格的界定以戶籍和戶口性質(zhì)為基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。行政調(diào)解和訴訟巧妙對(duì)接的模式一經(jīng)實(shí)施即在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生了良好的社會(huì)效果，但將“外嫁女”集體成員資格的確認(rèn)絕對(duì)歸于行政機(jī)關(guān)未免過(guò)于僵化，難以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)“外嫁女”權(quán)益的有效救濟(jì)。堅(jiān)持以政府前置確認(rèn)為主導(dǎo)，復(fù)雜個(gè)案允許司法介入的方式能產(chǎn)生更好的社會(huì)效果。

2.“外嫁女”土地權(quán)益矛盾行政前置處理的具體設(shè)計(jì)

充分借鑒廣東、麗水兩地的有效經(jīng)驗(yàn)，引入行政前置處理“外嫁女”村集體成員資格確認(rèn)問(wèn)題，助力“外嫁女”土地矛盾的解決。具體設(shè)計(jì)為：

第一，加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)。對(duì)于“外嫁女”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)，目前以戶籍作為主要因素，輔以考量住所、工作生活狀況以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系等因素［13］。在國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的情形下，各省農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在遵奉戶籍和戶口性質(zhì)為基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，對(duì)住所、工作、醫(yī)社保繳納、權(quán)利義務(wù)關(guān)系等因素加以考量，結(jié)合地域特點(diǎn)制定各自的省份標(biāo)準(zhǔn)，以指導(dǎo)全省“外嫁女”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定工作。同省市上下級(jí)法院要加強(qiáng)意見(jiàn)溝通，在法律規(guī)定不明的情形下于同省法院系統(tǒng)內(nèi)形成統(tǒng)一裁判尺度，避免“同案不同判”的沖突。

第二，注重行政前置調(diào)處。對(duì)于“外嫁女”案件，建議由鄉(xiāng)級(jí)政府先行處理，一是由于鄉(xiāng)級(jí)政府本身有指導(dǎo)、支持和幫助村委會(huì)的職責(zé)，二是鄉(xiāng)級(jí)政府具有天然的地理優(yōu)勢(shì)，對(duì)村莊情況更為了解。對(duì)“外嫁女”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)，可以通過(guò)“鄉(xiāng)政府一次調(diào)解——縣政府二次調(diào)解——民事訴訟”的三個(gè)步驟，鄉(xiāng)級(jí)政府先行處理，“外嫁女”不服其調(diào)解結(jié)果的，允許向縣級(jí)政府申請(qǐng)二次調(diào)解；兩次行政調(diào)解仍未果的，“外嫁女”得以提起民事訴訟，法院應(yīng)當(dāng)受理并作出其是否為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定。這一模式吸收了麗水市政府調(diào)解前置的經(jīng)驗(yàn)，又克服了絕對(duì)行政處理的僵化思維；行政調(diào)解的方式將“外嫁女”和村委會(huì)置于平等地位，化解了廣東模式中鄉(xiāng)政府和村委會(huì)關(guān)系錯(cuò)位的問(wèn)題。尤其是“鄉(xiāng)政府一次調(diào)解——縣政府二次調(diào)解”的訴前行政調(diào)解渠道，可將矛盾在訴前化解，具體可在鄉(xiāng)級(jí)政府設(shè)立專門(mén)的調(diào)解小組，吸納婦聯(lián)干部、法制辦工作人員以及退休司法工作人員擔(dān)任調(diào)解員，縣級(jí)政府調(diào)解部門(mén)也應(yīng)當(dāng)積極探索更有效的調(diào)解方式，注意協(xié)調(diào)好沖突關(guān)系，以有效促成“外嫁女”問(wèn)題的訴前化解。