秦東升，胡臣瑤，蔣文浩，張 婷，余 杰

(1.重慶市教育委員會 經(jīng)費(fèi)監(jiān)管事務(wù)中心， 重慶 400020；2.重慶郵電大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院; b.財(cái)務(wù)處， 重慶 400065)

一、引言

國內(nèi)外教育經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)證研究表明，高等教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技創(chuàng)新高度相關(guān)[1]。高等教育通過培養(yǎng)高層次人才為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累高水平人力資本，同時(shí)通過科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接提供內(nèi)生動力[2]。

高等教育的使命是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承，高等教育的發(fā)展需要充足的教育經(jīng)費(fèi)作為支撐，其支出的方向和內(nèi)容由高校承擔(dān)的社會職能和使命決定，并受國家教育發(fā)展階段、經(jīng)費(fèi)投入水平、辦學(xué)戰(zhàn)略及具體目標(biāo)的影響。我國是發(fā)展中國家辦高等教育，而且是辦世界上最大規(guī)模的高等教育，與世界高等教育發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)展的底子薄、起點(diǎn)低、經(jīng)費(fèi)保障不充分，且各地區(qū)各層級高等教育的發(fā)展十分不均衡，很難找出一個(gè)普遍適應(yīng)的最優(yōu)經(jīng)費(fèi)開支結(jié)構(gòu)。雖然如此，鑒于近20年來我國高等教育發(fā)展十分迅速，財(cái)政辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)增長，部分高校無論是辦學(xué)水平還是經(jīng)費(fèi)保障都已經(jīng)接近甚至邁進(jìn)世界一流大學(xué)行列，但辦學(xué)績效究竟如何、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)配置有無優(yōu)化空間，仍然是政府部門和社會公眾高度關(guān)注的敏感話題。他山之石可以攻玉，研究OECD中高等教育發(fā)達(dá)國家的經(jīng)費(fèi)開支結(jié)構(gòu)，追溯其發(fā)展歷程，可以為優(yōu)化我國高等教育經(jīng)費(fèi)開支結(jié)構(gòu)提供良好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。特別在高等教育經(jīng)費(fèi)配置行政化特征十分明顯的我國，也可為政府財(cái)政、教育等主管部門制定教育資源配置政策提供借鑒。

根據(jù)教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)研究的分類慣例，本文將經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)分為人員薪酬支出、其他經(jīng)常性支出、資本性支出3部分。OECD國家教育經(jīng)費(fèi)支出統(tǒng)計(jì)為經(jīng)常性支出和資本性支出兩部分[3]，其經(jīng)常性支出對應(yīng)我國的人員薪酬支出和其他經(jīng)常性支出。從對應(yīng)性角度看，OECD國家人員薪酬支出與中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒中工資福利支出加上對個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出扣除學(xué)生獎助學(xué)金的數(shù)據(jù)相對應(yīng)；OECD國家其他經(jīng)常性支出與中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒中商品和服務(wù)支出加上學(xué)生獎助學(xué)金的數(shù)據(jù)相對應(yīng)；OECD國家資本性支出(指用于使用期在1年以上的資產(chǎn)支出，包括校舍的新建、改造或重大修繕以及設(shè)備購置或更新)與中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒中其他資本性支出加上基本建設(shè)支出的數(shù)據(jù)相對應(yīng)。本文采用的數(shù)據(jù)資料來自《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》(1998—2015)、《Education at a Glance》(1998—2015)。為了更好地用時(shí)間序列分析了解高等教育經(jīng)費(fèi)支出的實(shí)際變化，本文已將所有生均支出絕對值調(diào)至以2006年為基年的不變價(jià)格。

二、中國與OECD國家高等教育生均支出差距逐漸縮小

除教育經(jīng)費(fèi)支出總量指標(biāo)外，生均支出是衡量一國教育支出水平的直觀指標(biāo)，1998—2015年中國與OECD平均高等教育生均支出如表1，中國與OECD平均高等教育生均支出總體呈上升趨勢，邊際成本逐年增長，且增長速度存在顯著差異。中國高等教育生均支出由1 767美元增長到3 967美元，2015年為1998年的2.25倍，年均增長率為7.33%。OECD國家高等教育平均生均支出由11 210美元增長到13 343美元，2015年為1998年的1.19倍，年均增長速度為1.02%。OECD生均支出與中國的比值由1998年的6.34倍縮小到2015年的3.36倍。另外如表2所示，中國高等教育經(jīng)費(fèi)支出總量占GDP百分比由4.49%增加到5.25%，增長了0.76個(gè)百分點(diǎn)；OECD對應(yīng)比值由5.02%增加到5.67%，增長了0.65個(gè)百分點(diǎn)?？梢悦黠@看出雖然中國生均支出基數(shù)較小，但教育經(jīng)費(fèi)投入力度在不斷增大，與OECD的差距在不斷縮小。這說明中國意識到高等教育質(zhì)量是高等教育發(fā)展的生命線，不斷加大高等教育經(jīng)費(fèi)支出力度，重視國民教育水平的提升，不斷縮小中國高等教育與OECD先進(jìn)國家的差距。尤其是2010年中國開始實(shí)施《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，該綱要的頒布意味著我國的高等教育站在了一個(gè)新的起點(diǎn)。

表1 中國與OECD國家平均高等教育生均支出水平變化趨勢

表2 中國與OECD國家教育支出總量占GDP百分比 %

三、高等教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)及趨勢分析

(一)高等教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)基本特征

雖然高等教育辦學(xué)目標(biāo)、內(nèi)容是基本確定和相對穩(wěn)定的，與此適應(yīng)的經(jīng)費(fèi)用途各年大體是相似的，但是隨著高等教育辦學(xué)目標(biāo)內(nèi)涵不斷深化，經(jīng)費(fèi)支出內(nèi)容和結(jié)構(gòu)也不是一成不變的，因此探究以經(jīng)費(fèi)用途分類的支出結(jié)構(gòu)規(guī)律及其演變趨勢是有意義的。

如圖1、圖2所示，OECD國家高等教育3部分經(jīng)費(fèi)支出呈現(xiàn)“兩高一低”和結(jié)構(gòu)比極為穩(wěn)定的特點(diǎn)，占比結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定在6∶3∶1，其中人員薪酬支出占比顯著高于其余兩項(xiàng)，資本性支出顯著低于其余兩項(xiàng)；與OECD國家相比，中國高等教育經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)人員薪酬支出顯著偏低、基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)和運(yùn)轉(zhuǎn)性支出顯著偏高，且結(jié)構(gòu)比極不穩(wěn)定、波動性強(qiáng)的特點(diǎn)，平均占比結(jié)構(gòu)大體在3.5∶3.5∶2.5上下波動。

結(jié)合各國國情以及教育背景，可以發(fā)現(xiàn)這是因?yàn)橹袊叩冉逃鸩酵恚蕴幱谝?guī)模擴(kuò)張的粗放式發(fā)展階段，對基礎(chǔ)設(shè)備設(shè)施及運(yùn)轉(zhuǎn)性經(jīng)費(fèi)需求量較大，嚴(yán)重?cái)D占了人員經(jīng)費(fèi)。而OECD大多數(shù)國家的高等教育具有悠久的辦學(xué)歷史，發(fā)展趨于成熟，資本性投入較少，更多地重視師資人員福利。

圖1 中國高等教育支出結(jié)構(gòu)

(二)人員薪酬支出比例及生均經(jīng)費(fèi)比較

1.生均人員經(jīng)費(fèi)差異大，中國增長更快，差異倍數(shù)逐年降低

由圖3可以看出，1998—2015年18年間中國高等教育生均人員薪酬增長了接近3倍，與OECD國家之間的差距也從1998年的11倍縮小到2015年的4.9倍，這與中國高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)情況相吻合，也與不斷提高教職人員經(jīng)費(fèi)待遇水平以鼓勵(lì)教育高質(zhì)量發(fā)展的狀況一致。由于OECD國家高等教育與經(jīng)費(fèi)發(fā)展速度不及中國，18年間高等教育生均人員薪酬雖然總體呈現(xiàn)上升態(tài)勢，但增長率明顯低于中國。從數(shù)值上看，中國遠(yuǎn)低于OECD國家平均水平，但是中國與OECD平均的絕對差距在不斷縮小。

圖3 高等教育生均人員薪酬對比(美元)

2.中國人員薪酬支出占比穩(wěn)定，但占比顯著過低

如圖4所示，1998—2015年中國人員薪酬支出占比整體呈上升趨勢，其中1998—2010年占比均值為35%， 2010—2015年人員薪酬占比逐年增大，2015年是2011年的1.32倍。說明近幾年中國高校在基礎(chǔ)設(shè)備設(shè)施得到基本滿足的情況下，我國高校逐漸重視師資隊(duì)伍建設(shè)，引進(jìn)高水平師資，提高生師比，加大在職教師的培訓(xùn)力度，提高辦學(xué)的軟實(shí)力，從整體上提高中國高等教育水平，因此人員薪酬支出占比逐年有所上升。相比之下，OECD平均人員薪酬支出占比極為穩(wěn)定，均值為61%，這些國家的高等教育發(fā)展規(guī)模趨于穩(wěn)定，注重內(nèi)涵建設(shè)，很少進(jìn)行基本建設(shè)，因此將大量的辦學(xué)存量和增量資金投入人力資本建設(shè)，提高教職工待遇，其人員薪酬支出占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國。

圖4 高等教育人員薪酬支出比例對比(%)

(三)其他經(jīng)常性支出比例及生均經(jīng)費(fèi)比較

1.生均差距大，但中國增長速度快，差距逐年縮小

由圖5可以看出，1998—2015年中國高等教育生均其他經(jīng)常性支出總體略有上升，這得益于中國不斷加大教育經(jīng)費(fèi)投入，高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)對教育的貢獻(xiàn)作用越來越顯著。在1998—2015年OECD國家高等教育其他經(jīng)常性支出總體也呈上升趨勢，從數(shù)值上看，中國遠(yuǎn)低于OECD國家平均水平，但是中國與其平均水平的差距在不斷縮小。1998年OECD其他經(jīng)常性支出占比是中國的3.72倍，2015年縮減為2.91倍。而OECD的標(biāo)準(zhǔn)差為330美元，中國的標(biāo)準(zhǔn)差為240美元，OECD的波動幅度和中國相比略大，這是由于中國是一個(gè)教育大國，入學(xué)人數(shù)多，生均其他經(jīng)常性支出從絕對值來看，穩(wěn)定性更高。

圖5 高等教育生均其他經(jīng)常性支出對比(美元)

2.中國其他經(jīng)常性支出結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，占比高，占比結(jié)構(gòu)逐漸向OECD靠近

如圖6所示，1998—2015年中國高等教育其他經(jīng)常性支出占比波動較大，1998—2005其他經(jīng)常性支出占比保持在45%左右，2006、2007年有明顯降低，累計(jì)下降11個(gè)百分點(diǎn)，主要因?yàn)楦叩冉逃掷m(xù)擴(kuò)招，高等教育毛入學(xué)率上升快，學(xué)校調(diào)整經(jīng)費(fèi)支出方向用于資本性支出，重視校舍建設(shè)。相比之下，OECD國家其他經(jīng)常性支出占比較為穩(wěn)定，是因?yàn)檫@些國家經(jīng)過多年的發(fā)展形成了較穩(wěn)定的教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)。與前述人員經(jīng)費(fèi)占比相比較，可以發(fā)現(xiàn)OECD國家其他經(jīng)常性支出占比低于人員經(jīng)費(fèi)占比約2倍，而中國其他經(jīng)常性支出占比比人員經(jīng)費(fèi)略高，早期顯著高于人員經(jīng)費(fèi)占比。

圖6 高等教育其他經(jīng)常性支出比例對比(%)

(四)資本性支出比例及生均經(jīng)費(fèi)比較

1.中國高等教育資本性支出增長迅速，占比波動大

由圖7所示， 1998—2015年中國高等教育生均資本性支出急劇增長，2015年生均資本性支出是1998年的3倍，相對而言，OECD國家高等教育生均資本性支出波動幅度不大。與高等教育發(fā)達(dá)國家相比，中國高等教育底子薄，基礎(chǔ)建設(shè)不夠完善，加大資本性開支有利于夯實(shí)高等教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。1998—2015年，中國該項(xiàng)支出與OECD的差距越來越小，由1998年的4倍縮小為2015年的1.51倍。

2.中國資本性支出占比遠(yuǎn)高于OECD平均水平且差距逐漸擴(kuò)大

如圖8所示，1998—2015年中國高等教育資本性支出占比總體呈現(xiàn)上升趨勢，波動幅度較大，占比遠(yuǎn)高于OECD平均水平。

圖7 高等教育生均資本性支出對比(美元)

圖8 高等教育資本性支出比例對比(%)

3.中國高等教育生均資本性支出快速增長的制度性解釋

從1998年中國高等教育擴(kuò)招以來，招生規(guī)模和毛入學(xué)率逐年快速增長，校舍、場地、實(shí)驗(yàn)室等基礎(chǔ)設(shè)施剛性需求存在較大缺口，由于財(cái)政撥款有限，各校最初通過各種舉債方式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，基于收付實(shí)現(xiàn)制的資本性開支上升幅度不明顯，2006年后，各省份陸續(xù)采用校區(qū)置換、政府化債等方式為本區(qū)域高校解決歷史累積的債務(wù)負(fù)擔(dān)，資本性開支比例急劇上升，且2011年后高校擴(kuò)招步伐并未減緩，導(dǎo)致資本性開支一直居高不下。相比之下，OECD國家資本性支出占比較穩(wěn)定，并且維持在較低水平，均值為11%。主要是由于OECD國家高等教育的發(fā)展進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于中國，長期的發(fā)展使其存量基礎(chǔ)設(shè)施足以滿足高等教育大眾化發(fā)展的需求，故資本性支出較低。

(五)中國與OECD支出結(jié)構(gòu)表現(xiàn)總特征

由前述各部分教育經(jīng)費(fèi)支出發(fā)現(xiàn)，中國高等教育支出呈現(xiàn)重硬件輕軟件的趨勢，支出結(jié)構(gòu)典型表現(xiàn)為高等教育發(fā)展階段的非穩(wěn)態(tài)特征；OECD恰恰相反，在高等教育發(fā)展較為成熟的情況下，更加重視人員薪酬支出，與之對比，中國高等教育對人力資本投入的重視度仍需進(jìn)一步增強(qiáng)。

四、高等教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)聚類分析

前述的經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)分析都是將OECD國家看作一個(gè)整體與中國高等教育進(jìn)行比較。事實(shí)上，除了整體性特征外，OECD國家內(nèi)部，高等教育支出結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出一些明顯的差別和特征，在此基礎(chǔ)上做更加細(xì)致的分析和分類，有助于我國高等教育優(yōu)化經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)。

以2006—2015年OECD國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)平均值來看，以人員經(jīng)費(fèi)高低為聚類依據(jù)，高等教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)可大致分為3類，分別如圖9、圖10、圖11所示。第一類高等教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)代表國家有加拿大、德國、美國、比利時(shí)和法國等，這些國家高等教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)最顯著的特點(diǎn)是人員薪酬支出比例在3類中最高，均接近或超過60%。其他經(jīng)常性支出和資本性支出則較少，其他經(jīng)常性支出占比均值為26%，就OECD平均而言的高等教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)最接近這一類。其中芬蘭、愛爾蘭、比利時(shí)、以色列、美國、奧地利、法國的資本性支出占比不超過10%，斯洛文尼亞、波蘭稍多一些，分別占15%和13%，這些國家高等教育毛入學(xué)率分別為69%、50%、37%、57%、64%、42%、38%、63%、74%，可見該層級經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)與毛入學(xué)率相關(guān)性不大。

第二類高等教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)以日本、意大利、澳大利亞、英國、韓國、斯洛伐克等國家為代表，其最顯著的特點(diǎn)為人員薪酬支出占比較高，均值都超過50%。除冰島、盧森堡等特例外，其他經(jīng)常性支出占比在33%上下波動，資本性支出占比在12%上下波動。日本、意大利、澳大利亞、英國、韓國高等教育毛入學(xué)率分別為46%、48%、82%、56%、57%，該層級經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)與毛入學(xué)率相關(guān)性不大。

第三類高等教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)以中國、瑞士、新西蘭等國家為代表，該層級最顯著特征為人員薪酬占比最低，均值為30%，資本性支出占比最高，均值為32%。尤其是捷克、瑞士的資本性支出占比最高，分別為40%、43%，該層次中中國、瑞士、新西蘭、捷克高等教育毛入學(xué)率分別為30%、40%、82%和68%，可見毛入學(xué)率與經(jīng)費(fèi)開支結(jié)構(gòu)的相關(guān)性不大。

總體來看，OECD國家經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出以人員經(jīng)費(fèi)占主體，其他經(jīng)常性支出占比較高，資本性支出占比低；經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，與毛入學(xué)率不存在顯著的正相關(guān)關(guān)系等特點(diǎn)。美國、英國、德國、澳大利亞、加拿大、日本、韓國等發(fā)達(dá)的OECD高等教育大國莫不如此。與之相比，中國高等教育處于規(guī)?？焖贁U(kuò)張階段，對其他經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)和資本性支出的投入占比過高，甚至一定程度上擠占了人員經(jīng)費(fèi)，屬于一種發(fā)展過程中的“非穩(wěn)態(tài)”，隨著規(guī)模的逐漸穩(wěn)定，支出結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出逐漸向OECD演進(jìn)的趨勢。

圖9 第一類高等教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)

圖10 第二類高等教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)

圖11 第三類高等教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)

五、主要研究結(jié)論及政策建議

(一)高等教育生均教育經(jīng)費(fèi)支出逐年提高，辦學(xué)邊際成本逐年上升，需要多渠道持續(xù)加大教育經(jīng)費(fèi)投入

隨著高等教育的快速發(fā)展，1998—2015年中國生均經(jīng)費(fèi)支出與OECD平均水平差距逐年減小。從生均支出水平趨勢變化可以看出，中國生均支出總體呈上升趨勢，邊際成本逐年增長，另外從絕對指標(biāo)來看，中國生均人員薪酬支出、生均其他經(jīng)常性支出和生均資本性支出均呈現(xiàn)上升趨勢。

中國高等教育起步晚、底子薄，發(fā)展離不開充足的經(jīng)費(fèi)支持，隨著高等教育毛入學(xué)率的提高，教育改革、科技發(fā)展步入“深水區(qū)”和“無人區(qū)”，高等教育成本遞增是必然的趨勢。因此，國家應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)行高等教育經(jīng)費(fèi)投入政策，以繼續(xù)加大公共財(cái)政投入為基礎(chǔ)，繼續(xù)保障高等教育經(jīng)費(fèi)的較快增長[4]，鼓勵(lì)多渠道籌集高等教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步提高高等教育大眾化水平，促進(jìn)高等教育內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展，不斷縮短與世界高等教育發(fā)達(dá)國家的水平的差異[5]。

(二)中國高等教育支出結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，人員薪酬支出占比過小，建議優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高人員薪酬支出比例

1998—2015年中國高等教育毛入學(xué)率顯著提升，中國2015年的毛入學(xué)率相當(dāng)于OECD高等教育1998年平均毛入學(xué)率，均為40%，處于快速發(fā)展的中國高等教育需要大量的資本性開支和其他經(jīng)常性支出開支，不免擠壓了人員薪酬支出的增長空間。與之相比，OECD支出結(jié)構(gòu)極為穩(wěn)定，人員薪酬支出占比顯著高于中國高等教育經(jīng)費(fèi)開支中的人員薪酬支出占比，即使在高等教育毛入學(xué)率持續(xù)提升期間也是如此。因此，參照世界發(fā)達(dá)教育國家尤其是高等教育發(fā)展強(qiáng)國經(jīng)費(fèi)配置的普遍規(guī)律，我國需進(jìn)一步優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，在財(cái)力許可和兼顧社會公平的前提下，高度重視高等教育人力資源建設(shè)，將教育經(jīng)費(fèi)更多地向人員薪酬傾斜，鼓勵(lì)教師潛心聚力從事人才培養(yǎng)和科學(xué)研究，提升教育教學(xué)質(zhì)量，培育更多優(yōu)秀人才。

(三)強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)管理，提升經(jīng)費(fèi)開支使用效益

隨著國家經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài)，在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)絕對增長空間受到約束、增長速度放緩的大背景下，契合世界高等教育發(fā)展規(guī)律，中國高等教育毛入學(xué)率增長將會適度放緩，優(yōu)化高等教育經(jīng)費(fèi)開支結(jié)構(gòu)、提升辦學(xué)效益正當(dāng)其時(shí)，以此促進(jìn)中國高等教育高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。因此，每一所高校應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持勤儉節(jié)約辦教育的傳統(tǒng)，在全面預(yù)算管理、績效評價(jià)、內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)方面持續(xù)發(fā)力，尤其應(yīng)加強(qiáng)對經(jīng)常性支出和資本性支出的管控，保證每一筆辦學(xué)經(jīng)費(fèi)用到實(shí)處、用出效益。