胡國君，朱冠余，胥仲志

(1.江蘇省水利廳財務審計處，江蘇 南京 210029； 2.江蘇省水利工程建設局，江蘇 南京 210029)

中國特色社會主義進入了新時代，水利事業(yè)發(fā)展也進入了新時代。習近平總書記多次就治水發(fā)表重要講話，作出重要指示，深刻指出，隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，水安全中的老問題仍有待解決，新問題越來越突出、越來越緊迫，并明確提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的十六字治水方針。中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會進一步對實施國家節(jié)水行動、統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理、加強水利基礎(chǔ)設施建設等提出了明確要求，指明了水利發(fā)展的方向。全國水利系統(tǒng)堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中全會、三中全會精神，積極踐行十六字治水方針，加快轉(zhuǎn)變治水思路和方式，明確了當前和今后一個時期水利改革發(fā)展的總基調(diào)是“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”[1]。

圍繞中央和江蘇省委、省政府的戰(zhàn)略部署，江蘇省水利系統(tǒng)研究確立了新時期全省水利發(fā)展思路：推進新時代水利改革發(fā)展，必須以習近平中國特色社會主義思想為指導，深入踐行十六字治水方針，緊緊圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展走在全國前列、建設“強富美高”新江蘇的要求，牢固樹立新發(fā)展理念，以全面推行河長制、湖長制為統(tǒng)領(lǐng)，以系統(tǒng)治水為導向，以生態(tài)河湖行動為抓手，以“補短板、強監(jiān)管、提質(zhì)效”為基調(diào)，以改革創(chuàng)新為動力，著力打造安全水利、環(huán)境水利、生態(tài)水利、節(jié)水水利、智慧水利、法治水利等“六大水利”，保障全省經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展[2]。

1 江蘇省水利投融資歷史回顧

以1991年為起點，江蘇省逐年加大財政水利投入，1995年省政府明確各級政府要將可用財力的2%～4%用于水利建設，2011年江蘇省委、省政府在“關(guān)于加快水利改革發(fā)展推進水利現(xiàn)代化建設的意見”里進一步進行了強調(diào)，先后開辟了防洪保安資金、水利建設基金、土地出讓收益中提取資金、水資源費及其他水利非稅收入等水利專項政策性資金籌集渠道。同時，貫徹落實國家水利投資政策，合理利用金融支持水利，鼓勵社會資本投資水利，初步形成了以財政投入、金融支持、社會投資“三駕馬車”為主要內(nèi)容的水利投融資體系。

1.1 1991年以來水利投入量及相關(guān)數(shù)據(jù)對照

1991—2018年，江蘇省水利總投入4 460.65億元，2018年水利投入457億元，約為1991年7.49億元的 61倍，年平均增長率約16.47%，見表1。本文表中資料均來源于江蘇省水利廳《江蘇省生態(tài)河湖行動計劃水利投融資體制改革研究》及《江蘇省統(tǒng)計年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》《全國水利發(fā)展統(tǒng)計公報》等公開資料。

表1 1991—2018年水利投入情況 單位：億元

表2 水利投入與GDP對照

表3 2006—2018年水利投入情況 單位：億元

1.2 江蘇省與全國水利投入及GDP對照

在2006—2017年間，江蘇省水利投入占GDP比例為0.50%～0.59%，平均比例為0.56%；全國水利投入占GDP比例為0.35%～0.91%，平均為0.66%，總體保持上升趨勢。江蘇省水利投入占全國水利投入比例在2008年達最高值，為15.3%，2016年為最低6.32%；江蘇省GDP占全國GDP比例維持在10%左右，見表2。

1.3 2006—2018年水利投入來源結(jié)構(gòu)

2006—2018年間，在加大水利等基礎(chǔ)設施建設戰(zhàn)略指引下，水利投入進入一個新的高潮，來源進一步多元化。江蘇省水利總投入3 852.1億元，其中，各級財政投入2 843.6億元(中央財政488.3億元，省級財政844.3億元，市縣級財政1 511.1億元)，金融支持619.1億元，社會資本投入389.4億元，見表3。

1.4 市縣級財政水利投入和一般公共預算收入比較

統(tǒng)計資料顯示，2006—2017年間，江蘇省市縣級年財政水利投入總量占一般公共預算收入的比例在1.96%～2.40%之間。選取2014—2016年市縣級水利收入與同期市縣級財政一般公共預算收入的詳細對照數(shù)據(jù)，2014年、2015年、2016年占比在2%以下的分別有6個市、4個市、4個市；在2%～2.5%之間的均為4個市，見表4。

表4 市縣級財政水利投入占一般公共預算收入比

2 成效與不足

2.1 成效

2.1.1水利投入持續(xù)穩(wěn)定增長

1991—2018年，從各個五年計劃來看，“八五”期間，江蘇省水利投入50.24億元，水利投入開始逐步加大?！熬盼濉逼陂g，江蘇省貫徹落實國家積極財政政策，全省水利投入190.71億元，是“八五”期間的3.8倍?！笆濉逼陂g，水利建設投資在過去的基礎(chǔ)上又有增加，總量達367.53億元，是“八五”期間的 7.3倍，“九五”時期的1.9倍。此后“十一五”期間延續(xù)水利投入持續(xù)加大態(tài)勢，投入總量達814.29億元，是“十五”期間的2.21倍。“十二五”期間，江蘇省政府發(fā)布“加快水利改革發(fā)展的意見”，水利投入進入一個新的跨越發(fā)展階段，達1 696.56億元，超過“八五”至“十一五”期間的總和。“十三五”過去3年的投資已經(jīng)達1 341.22億元，5年計劃投資預計將突破 2 000億元。持續(xù)穩(wěn)定增長的水利投入，為全省社會經(jīng)濟發(fā)展提供了水利基礎(chǔ)保障。

2.1.2多元化投融資體系初步形成

在水利基礎(chǔ)設施領(lǐng)域，原有的“國家出錢農(nóng)民出力”的水利二元投融資結(jié)構(gòu)弱化，逐步引入市場機制，初步形成多元化、多層次、多渠道的“三多”水利投融資體制。多元化表現(xiàn)為除政府財政投資外，加大利用金融融資資金支持水利建設，采取各種措施吸引社會資本投入水利建設。多層次表現(xiàn)為中央、省、市、縣分級投資、分級負擔的拼盤投資制度。多渠道表現(xiàn)為各水利投入來源渠道更加豐富，公共財政投入中，有財政預算內(nèi)、基金、財政發(fā)債、土地出讓金安排、其他非稅收入投入等；金融支持手段除貸款融資外，企業(yè)債、信托資金、中期票據(jù)等方式也得到拓展；社會籌資有投工投勞、企業(yè)直接投資、PPP等方式，初步形成了“政府公共財政投入為主，充分發(fā)揮市場融資作用，社會資金廣泛參與”的水利投融資體系。

2.1.3社會經(jīng)濟效益顯著

經(jīng)過多年的水利發(fā)展，江蘇省已基本建成比較完善的防災減災工程體系、跨流域調(diào)水配水工程體系、農(nóng)村水利工程體系、河湖管護工程體系等4套工程體系，成功應對了歷次重大洪澇災害和臺風襲擊，發(fā)揮了顯著的減免災效益，形成江水北調(diào)(南水北調(diào))、江水東引和引江濟太三大跨流域調(diào)配水系統(tǒng)，實現(xiàn)了長江和淮河、太湖流域之間水資源的互濟互調(diào)。大規(guī)模推進農(nóng)村水利工程建設，建成有效灌溉面積6 101萬畝、旱澇保收高標準農(nóng)田5 495萬畝，分別達耕地總面積的89.7%和80.8%，居全國之首，為全省糧食安全做出了重要貢獻。水利基礎(chǔ)設施條件大為改善，保障了人民生命財產(chǎn)的安全，促進了區(qū)域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，取得了較大的經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益。綜合參照相關(guān)研究成果[3-8]，確定江蘇省水利投入對社會經(jīng)濟的總體效益貢獻值比為4.5。據(jù)此測算，1991年以來水利投入4 460億元，產(chǎn)生效益20 073億元；2010年以來，水利投入 3 246億元，產(chǎn)生效益14 607億元。水利投入的社會與經(jīng)濟效益十分顯著。

2.2 不足

2.2.1江蘇省相對投入強度呈下降趨勢

省內(nèi)來看，江蘇省水利投入絕對量保持較快穩(wěn)定增長，但占同期全省固定資產(chǎn)投資比例，從1991年的1.7%下降到1995年的0.77%，經(jīng)過1995—2000年間短暫的上升期達2.09%，此后總體處于下降趨勢，見圖1。江蘇省水利投入占財政總收入的比值呈現(xiàn)相似趨勢，2000年以后處于下降趨勢，2010年至今一直在低位徘徊，見圖2。

圖1 水利投入及占同期固定資產(chǎn)投資比

圖2 水利投入及占同期財政收入比

從全國來看，在2006—2016年，江蘇省水利投入占GDP的比例在0.50%～0.59%之間，平均為0.56%，總體保持穩(wěn)定。全國水利投入占GDP的比例在0.35%～0.91%之間，平均比例為0.66%，總體保持上升趨勢。從2009年開始，江蘇省水利投入占全省GDP的比例持續(xù)低于全國水平，特別是近年有進一步拉大的趨勢。江蘇省GDP對全國的貢獻值多年保持穩(wěn)定，占比在10%左右波動，但江蘇省水利投入占全國水利投入的比例總體處于下降趨勢，占比從2008年的15.3%逐步下降到2016年的6.32%、2017年的6.39%。水利投入占比曲線和GDP占比曲線從正偏離到負偏離，全省水利投入對全國貢獻值相對下降。研究表明：水利基礎(chǔ)建設的最佳投資應占GDP的比例為0.79%～0.84%，考慮到水資源保護和水污染防治等投資需要，2005—2020年間，我國水利基礎(chǔ)建設投資與GDP的合理比例應控制在0.881%～0.864%之間[9]。全國平均水平2016年為0.91%，2017年為0.86%，已達這一區(qū)間，但江蘇省尚有較大距離，見圖3。

圖3 江蘇省與全國水利投入對比

江蘇省和全國兩個維度的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析均顯示，江蘇省水利相對投入強度在近30年間總體呈下降趨勢。

2.2.2部分市縣財政水利投入不足，水利投入來源總體仍顯單一

江蘇省省級水利投入總量及省級補助比例在全國位居前列，全省各市縣級財政水利投入保持穩(wěn)中有增，財政水利投入占財力比例基本達到了2%以上，為江蘇省的水利改革發(fā)展提供了重要的基礎(chǔ)支撐。但對照江蘇省政府明確的各級政府要將可用財力的2%～4%用于水利建設的要求，部分市縣級財政水利投入未達到底限2%，部分市縣剛達底限，財政水利投入不夠充足。以2016年為例，江蘇省財政水利投入251億元，占一般公共預算收入的3.52%，其中市縣級財政水利投入164億元，占市縣級一般公共預算收入的2.20%，也顯示出市縣級財政水利投入需進一步加大。

水利投入來源渠道逐步多元化，江蘇省財政投資占水利總投入比在64%～84%間波動，平均為74%；金融支持投資占水利總投入比在10%～21%間波動，平均為16%；社會籌資占水利總投入比在4%～21%間波動，平均為10%，見圖4?？傮w上水利投入來源仍顯單一，財政投資仍是主渠道，其他投資來源仍需拓展。

圖4 水利投入來源比例

2.2.3水利投入質(zhì)效有待進一步提高

在實際工作中還存在著一些影響水利投入實際效益的突出問題。宏觀上事權(quán)與支出責任劃分不夠清晰、具體[10]，被動完成上級任務現(xiàn)象普遍存在，主觀能動性發(fā)揮不充分。中觀上資金分割碎片化比較明顯，橫向上部門間分割，縱向上業(yè)務條塊分割，缺少整合機制。微觀上管理流程缺陷，項目前期儲備不夠充分，結(jié)余資金使用粗放，成本管理有待加強，公眾參與度有待提高。這些方面都不同程度地影響水利投入的質(zhì)效，制約整體效益的發(fā)揮。

3 當前水利投融資工作面臨的新形勢

3.1 水利投入增長趨勢受制

水利作為一種公共產(chǎn)品，其投融資受國家整體經(jīng)濟形勢、政策取向、財政重點支持方向等影響較大。當前，宏觀環(huán)境出現(xiàn)了一些制約水利投入穩(wěn)定增長的因素。

3.1.1財政增幅減緩

整體經(jīng)濟增長趨緩、減稅降費等政策性減收效應不斷顯現(xiàn)，江蘇省整體財政收入增長趨緩。2016—2018年每年均有6個設區(qū)市出現(xiàn)負增長，其中有4個設區(qū)市連續(xù)3年負增長。

3.1.2企業(yè)減負

江蘇省認真貫徹落實中央關(guān)于降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本的戰(zhàn)略部署，2016年2月、11月連續(xù)出臺《關(guān)于降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本的意見》《關(guān)于進一步降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本的意見》，大力推進企業(yè)降本減負，減停涉企收費，支持實體經(jīng)濟的發(fā)展。對水利投入影響最大、最直接的是由于防洪保安資金從2016年1月1日起暫停征收，停征前3年防洪保安資金全省征收平均約為35億元，停征后，各級財政未能足額安排彌補，地方水利投入少了一個穩(wěn)定的來源渠道。

3.1.3政府債務風險防范

防范政府債務風險是近年國家的重點工作之一，2017年中以來一系列相關(guān)政策文件出臺，嚴控政府債務。部分公益性水利建設項目列入融資負面清單，“十一五”以來相對寬松的水利融資政策環(huán)境已發(fā)生很大變化，利用金融支持水利存在相當大的政策障礙。

上述不利條件至少制約了投融資體系中財政投入、金融支持、社會投資這“三駕馬車”中前兩駕的運行，社會投資方面雖然國家政策鼓勵規(guī)范發(fā)展，但由于江蘇省水利以公益性屬性為主，短期難有突破性進展。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018年江蘇省水利投入雖然保持穩(wěn)中有升的勢頭，但增長明顯趨緩，這也許是一個偶發(fā)現(xiàn)象，但結(jié)合整體經(jīng)濟形勢以及相關(guān)的研究分析，更合理的推測是水利投入高速增長趨勢到達一個臨界點。

3.2 投入保障任務仍然繁重

江蘇省委、省政府已明確今后一段時期要加大水利基礎(chǔ)設施領(lǐng)域“補短板”力度，加快完善水利基礎(chǔ)設施網(wǎng)絡，不斷提升保障能力。要完善流域防洪排澇工程體系，加快實施環(huán)太湖大堤江蘇段后續(xù)建設、長江鎮(zhèn)揚河段整治三期、長江干流江蘇段崩岸應急治理、長江南京河段八卦洲汊道整治等工程，啟動實施淮河流域重點平原洼地近期治理工程，推進淮河入海水道二期、吳淞江整治、望虞河拓浚等工程前期工作。加大區(qū)域水利治理力度，加快實施沿海水利基礎(chǔ)設施建設、黃河故道水利建設后續(xù)工程。持續(xù)改善區(qū)域減災興利條件，加快水閘、泵站、水庫等水利工程除險加固步伐，繼續(xù)推進農(nóng)村水利重點工程建設，加快大中型灌區(qū)骨干工程標準化，穩(wěn)步推進中小河流治理重點縣綜合整治等項目建設。優(yōu)化完善流域區(qū)域調(diào)配水工程體系，全面完成新溝河、新孟河延伸拓浚，加快實施鄭集河輸水擴大等南水北調(diào)一期配套工程，推進臨海引江供水等工程前期工作[11]。水利投入保障任務仍然非常繁重。

3.3 資金供需矛盾非常突出

要發(fā)揮上述“補短板”水利基礎(chǔ)設施的作用，資金保障是基礎(chǔ)。按照前期項目投資資金需求和既有的中央、省、市、縣分級投入渠道初步測算，資金供需不平衡矛盾非常突出，供給缺口很大。投融資本身成為一個“短板”，凸顯了“補”投融資體系這塊“短板”、提升其“質(zhì)效”的緊迫性。

4 新時期全省水利投融資體系“提質(zhì)效”路徑

欲補水利投融資體系這塊“短板”、提升其“質(zhì)效”，需要轉(zhuǎn)變思路，從單純追求量的擴張向量質(zhì)并舉轉(zhuǎn)變，一方面繼續(xù)爭取投入的增長，另一方面致力于“提質(zhì)效”，提升投融資體系質(zhì)量，讓同等投資發(fā)揮更大的效益。堅持兩條腿走路，不斷完善全省水利投融資體系。

4.1 完善水利投入穩(wěn)定增長機制

雖然水利投入高速增長趨勢受制，但要完成江蘇省委、省政府確定的水利基礎(chǔ)設施“補短板”任務，在既有的行政運行體制下，爭取財政更多的資金支持，拓展其他水利投入渠道，仍然是一條不可或缺的路徑。江蘇省水利投入相對投入強度下降，市縣級財政水利投入不足，來源單一，這與江蘇省要實現(xiàn)水利高質(zhì)量發(fā)展、走在全國前列的目標不相適應，也表明還存在爭取水利投入總量增長的空間。

4.1.1爭取政府公共財政，加大水利投入

在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上，明確了將實行積極的財政政策，重點支持水利、鐵路建設。順應這一政策取向，各級水利部門需研究更有效的措施，進一步發(fā)揮財政投入主渠道作用，充分利用地方政府專項債券政策，將水利“補短板”納入財政支出安排的重點。除積極爭取中央水利投資補助、落實省級水利投資[12]外，重點應多方促進市縣加大財政水利投入，爭取將水利“補短板”在市縣級政府財政支出排序中前移，獲得更多的財政資金支持。嚴格水利非稅收入征收，確保水利建設基金、從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設資金、水資源費、河道砂石資源有償使用費、水土保持補償費等政府性基金、專項收入足額征收使用。爭取水利建設投入總量和增幅的明顯提高。

4.1.2規(guī)范利用金融支持水利

加強與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)銀行等金融機構(gòu)的溝通，及時了解政策性金融、開發(fā)性金融政策，研究金融支持水利的切入點。按照現(xiàn)代企業(yè)制度，引導水利融資平臺向?qū)嶓w企業(yè)轉(zhuǎn)變，培育合規(guī)的水利信貸主體。經(jīng)營性項目、公司化運作項目按市場運作方式，積極利用金融信貸資金。公益性項目考慮和經(jīng)營性項目組合開發(fā)，在國家政策框架內(nèi)規(guī)范利用政策性、開發(fā)性金融支持。

4.1.3充分吸引社會資本投資水利

進一步發(fā)揮市場配置資源作用，理清政府與市場水利事務邊界?？蓪⒂墒袌龌蛏鐣袚乃こ探ㄔO管理、運行管理、維修養(yǎng)護等公共服務交由市場主體或社會力量承擔；部分由政府提供的水利基本公共服務，逐步向市場主體或社會力量購買，推動水利公共服務承接主體和提供方式多元化[13]。規(guī)范推進水利基礎(chǔ)設施PPP模式，吸引社會資本參與水利“補短板”，推介、扶持、培育一批水利工程“補短板”PPP項目；創(chuàng)新合作模式，吸引社會資本更廣泛參與到水利建設中。

4.2 提升水利投入質(zhì)量與效益

在繼續(xù)促進水利投入穩(wěn)定增長外，還需要針對當前水利投資管理體系中存在的事權(quán)與支出責任劃分不夠明晰具體、治水資金碎片化、管理流程缺陷等問題進行完善，以更好地提升水利投入質(zhì)量，發(fā)揮更大的效益。

4.2.1進一步完善水利財政事權(quán)與支出責任劃分

江蘇省在2015年已進行了省與市縣的水利事權(quán)初步劃分，目前國家水利財政事權(quán)與支出責任劃分方案即將頒布。建議在此基礎(chǔ)上，按照權(quán)責對等并結(jié)合各地財力分檔等因素，進一步研究完善省與市縣水利事權(quán)更細致、具體、操作指導性強的水利事權(quán)劃分體系。按照財隨事走，明確哪一級的事權(quán)，其投資主體責任就應哪一級承擔。對水利工程建設項目、工程管理、防汛抗旱、農(nóng)村水利、水資源管理、行政執(zhí)法及涉水行業(yè)管理具體投資事項，按照在全省經(jīng)濟和社會發(fā)展的影響程度和受益范圍等情況，綜合確定省級以上事權(quán)、省和市縣共擔事權(quán)、市縣事權(quán)。確定為省級以上事權(quán)的，省應承擔全部投資責任；確定為省與市縣共擔的責任，按照項目及市縣財力情況確定省級以上承擔比例；確定為市縣事權(quán)的，原則上由市縣承擔，涉及省以上專項布署的項目，省級以上資金可結(jié)合現(xiàn)行補助情況和市縣財力情況給予適當補助，但支出責任在市縣政府。通過事權(quán)劃分，明確支出責任、管理職責，并從體制上更好地促進資金監(jiān)管、資金落實等難題。

4.2.2加強財政專項資金整合和結(jié)構(gòu)調(diào)整

在目前條塊分割的項目管理體制下，各治水部門均安排了治水資金，客觀上這些資金的使用存在碎片化、在安排項目時統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、管理機制不完善、權(quán)責不夠?qū)Φ?、資金效率不高等問題，需要加強涉水資金的整合與結(jié)構(gòu)調(diào)整。近期比較容易推行的是在水利部門內(nèi)部進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，按照確定的“補短板”規(guī)劃和年度實施重點，適當調(diào)整專項資金內(nèi)部結(jié)構(gòu)和使用方向，重點工作集中資金安排。積極推行財政專項資金實行大專項加任務清單模式，逐步增加因素法在資金分配中的比重，全面實行績效評價，提高資金使用效益。中遠期要按照“治水目標統(tǒng)籌、治水措施協(xié)同、治水組織協(xié)力、治水效益顯著”的總原則，加強溝通協(xié)調(diào)，推動形成跨部門治水具體綜合規(guī)劃，相關(guān)治水資金預算統(tǒng)一編列，統(tǒng)一整合使用，發(fā)揮更好的綜合效益。

4.2.3優(yōu)化水利資金管理流程

加強項目前期工作，根據(jù)各地水利“補短板”的實際情況，做好切合本地社會經(jīng)濟發(fā)展需要和人民迫切需求的項目庫儲備與實施排序，進一步加強規(guī)劃引領(lǐng)，更好地促進項目與資金的有效銜接。提高項目結(jié)余資金的使用效益，從單個項目增補完善向?qū)⒍鄠€項目結(jié)余資金整合歸并使用轉(zhuǎn)變。加強資金全流程監(jiān)管，優(yōu)化成本管理，嚴格資金規(guī)范性審查。擴大開放，加大信息公開共享范圍與程度，進一步在水利建設和管理中引入民眾參與和互動，通過民間參與，不斷完善和調(diào)整政策措施，提高水利公共服務提供與終端實際需求間的一致程度，推動水利發(fā)展，獲得公眾更多的支持與認同。