李一奇 曾明榮 劉光龍 張文瑩

（1.中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院，北京 100012；2.上海電氣集團股份有限公司，上海 200233； 3.航天建筑設(shè)計研究院有限公司，北京 102600）

0 引言

作為勞動強度高、危險性大的密集型行業(yè)，建筑業(yè)是我國安全生產(chǎn)事故多發(fā)行業(yè)之一。在近幾年安全生產(chǎn)整體好轉(zhuǎn)的大形勢下，建設(shè)施工事故總數(shù)并沒有明顯降低，整體安全形勢十分嚴(yán)峻。北京“2.9”央視大樓火災(zāi)、上?！?1.15”火災(zāi)等事故調(diào)查結(jié)論中可以明顯看出，多參建方共同管理的項目管理模式下，建設(shè)單位安全管理職責(zé)不清晰成為事故頻發(fā)的重要原因之一[1-2]。在安全生產(chǎn)責(zé)任追究逐漸嚴(yán)格的大環(huán)境下，如何明確作為建設(shè)工程項目的總體組織者的建設(shè)單位的安全管理責(zé)任，成為必須要解決的問題。

1 常見項目管理模式中建設(shè)單位安全責(zé)任特征

1.1 現(xiàn)行法律法規(guī)主要規(guī)定

現(xiàn)階段法律法規(guī)對安全生產(chǎn)事故的處罰包括刑事處罰、行政處罰及其他處罰。

刑事處罰的依據(jù)為《中華人民共和國刑法》，在2006年6月29日中華人民共和國刑法修正案（六）中將有關(guān)安全生產(chǎn)事故的罪名定位在“危害公共安全罪”分類下，共7個罪名。《安全生產(chǎn)法》中明確提出包括罰款、責(zé)令限期改正、停產(chǎn)停業(yè)整頓、批評、降職或撤職等一系列行政處罰，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合安全生產(chǎn)管理實際，形成《 ＜生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例＞罰款處罰暫行規(guī)定》。除此之外，對于安全生產(chǎn)事故的相關(guān)責(zé)任人，按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》相關(guān)條款，會被依法處以黨政紀(jì)處罰。

總的說來，在大多數(shù)事故中建設(shè)單位以承擔(dān)間接責(zé)任為主，但由于其所處管理位置，對一部分事故的發(fā)生承擔(dān)主要責(zé)任[3-4]。但我國在對建設(shè)單位安全生產(chǎn)責(zé)任劃分方面仍存在著一定的不足[5]。第一，目前法律法規(guī)僅從宏觀角度對于建設(shè)工程項目參建方責(zé)任進行規(guī)定，但并沒有明確不同類型項目管理模式中建設(shè)單位的切實位置和具體職責(zé)；第二，在具體條款中對建設(shè)單位在項目安全管理具體工作缺乏系統(tǒng)化、流程化的規(guī)范；第三，相應(yīng)法律解釋、行業(yè)管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)章等不完善，或修訂不及時，建設(shè)單位缺少具體實施依據(jù)。

1.2 常見模式下建設(shè)單位責(zé)任特征

現(xiàn)階段我國常見的項目管理模式包括：DBB模式、CM模式、DBM模式、EPC模式、BOT模式和PMC模式。在不同模式中，建設(shè)單位安全生產(chǎn)責(zé)任的表現(xiàn)形式有所不同[6]。

（1）DBB模式。

傳統(tǒng)的設(shè)計—招標(biāo)—建造（Design-Bid-Build，DBB）流程化模式中，建設(shè)單位可以自由控制設(shè)計要求、組織招投標(biāo)、選擇承包商，是項目的核心控制者，也是關(guān)鍵管理者之一，因此要對項目管理流程中其所屬工作及設(shè)計變更中的安全生產(chǎn)負主要責(zé)任。

（2）CM模式。

CM 模式即建設(shè)— 管理（Construction Management，CM）階段發(fā)包模式，工程項目按進度階段進行劃分性發(fā)包，由建設(shè)、CM、設(shè)計單位3家聯(lián)合進行。CM單位作為建設(shè)單位的代甲方，在項目運行過程中是安全生產(chǎn)的直接負責(zé)人，體現(xiàn)著建設(shè)單位的管理意志，代替建設(shè)單位作為項目管理者，其安全意識和管理能力成為甲方確保項目安全生產(chǎn)水平的重要因素。

（3）DBM模式。

設(shè)計—建造（Design-Build Method，DBM）模式是在原則性確定項目之后，由建設(shè)單位選定一個“設(shè)計—建造承包商”全面進行項目設(shè)計與施工。該模式下，建設(shè)單位仍舊要擔(dān)負起安全管理的主要任務(wù)，并提出基本要求。但實際管理主要由設(shè)計—建造承包商進行細化和落實，建設(shè)單位的授權(quán)代表進行監(jiān)督，確保建設(shè)單位的責(zé)任落實到位。

（4）EPC模式。

設(shè)計—采購—建造（Engineering-Procurement-Construction，EPC）模式在我國被稱為“工程總承包”模式。從項目監(jiān)管上來說，建設(shè)單位不聘請監(jiān)理公司，只派出管理者代表進駐項目組進行管理監(jiān)督，總承包商自行開展工作，承擔(dān)包括安全生產(chǎn)在內(nèi)的相應(yīng)風(fēng)險。但在安全管理工作上，建設(shè)單位需要確保總承包方的資質(zhì)，并督促其開展安全管理。

（5）BOT模式。

建造—運營—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）模式是一種政府參與下的建設(shè)工程項目管理模式。這種模式下，政府只是作為建設(shè)工程項目的最終接收單位，通常并不擔(dān)負安全生產(chǎn)責(zé)任，而是由授權(quán)項目公司作為實際建設(shè)單位，按照項目安全生產(chǎn)的要求，開展安全管理工作，并承擔(dān)相應(yīng)的安全生產(chǎn)責(zé)任。

（6）PMC模式。

項目總承包（Project Management Contractor，PMC）模式中，建設(shè)單位將項目委托給專業(yè)的項目管理公司，由管理公司作為代甲方，按照要求開展相應(yīng)安全管理工作。而作為項目的實際擁有者，如果發(fā)生安全生產(chǎn)事故，建設(shè)單位也要擔(dān)負起連帶責(zé)任。

2 建設(shè)單位安全責(zé)任落實現(xiàn)狀及存在問題

2.1 建設(shè)單位安全管理核心要素

建設(shè)單位如果在項目安全設(shè)計、安措費審核撥付、開工資質(zhì)審核等方面的工作不到位，一旦發(fā)生事故，不可避免會受到嚴(yán)厲的行政處罰，甚至有可能被追究刑事責(zé)任。依據(jù)建筑工程項目開發(fā)建設(shè)流程和安全生產(chǎn)管理要點[7-8]，在項目管理4大階段13個主要環(huán)節(jié)中明確了部分重點安全管理要素，如下圖。

圖 建設(shè)工程項目管理中重點安全管理要素Fig. Key safety management elements in construction project management

2.2 管理責(zé)任落實中存在的主要問題

通過事故統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，事故發(fā)生環(huán)節(jié)主要集中在施工階段，但建設(shè)單位存在問題則主要集中在可研設(shè)計階段和施工準(zhǔn)備階段。各階段中，建設(shè)單位落實管理責(zé)任存在的主要問題如下。

2.2.1 可研設(shè)計階段

建設(shè)單位在立項環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)對項目進行充分論證，確保建設(shè)項目符合國家規(guī)定的勞動安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，保障從業(yè)人員生命和財產(chǎn)安全[8]。但部分建設(shè)單位在立項文件編制階段不重視編制項目建議書，遺漏安全方面的影響，或出于進度考慮，隱瞞項目情況串通審批部門違規(guī)審批，甚至未經(jīng)審批便啟動項目。在選擇設(shè)計單位時，選擇不符合項目需求資質(zhì)的單位，以節(jié)約資本、加快進度為借口要求設(shè)計單位進行違規(guī)設(shè)計、或指定特定的設(shè)備材料，隨意要求更改設(shè)計施工圖紙、壓縮設(shè)計工期。

2.2.2 施工準(zhǔn)備階段

建設(shè)單位在項目開工前，負有申請建設(shè)用地規(guī)劃許可證、施工許可證等相關(guān)證照的責(zé)任。但就實際情況來看，很多建設(shè)單位為了加快進度、減少費用支出，先開工后領(lǐng)證，甚至不申請施工許可證就要求施工單位入場動工。在招投標(biāo)環(huán)節(jié)中，也存在大量非規(guī)范手段，違法分包、拆解項目、壓縮安措費和低成本發(fā)包等情況時有發(fā)生[9]。同時，對于監(jiān)理方和承包商的管理上，缺少安全管理要求和文件，隨意干涉、排斥、參與項目工作。

2.2.3 施工階段

施工現(xiàn)場生產(chǎn)安全管理是建設(shè)工程項目全流程中需要著重關(guān)注的環(huán)節(jié)，現(xiàn)場工藝復(fù)雜、從業(yè)人員數(shù)量多、工期成本要求、外部環(huán)境影響等各種因素都可能產(chǎn)生安全隱患，進而導(dǎo)致事故的發(fā)生。

建設(shè)單位作為建設(shè)工程項目的投資主體，在項目中起主導(dǎo)地位，但并沒有直接參與施工本身，但這并不代表在施工過程中不存在安全管理責(zé)任。部分建設(shè)單位存在“以包代管”的錯誤想法，違背工程規(guī)律，采用隨意調(diào)整壓縮工期、控制工程投資、延期支付工程款、隨意干涉項目管理工作、提供不合格材料等各種手段影響工程項目建設(shè)。

2.2.4 竣工驗收階段

作為工程項目建設(shè)流程的最后一步，確保項目安全結(jié)束、安全投產(chǎn)使用也是建設(shè)單位應(yīng)盡的責(zé)任。但有的建設(shè)單位為了項目盡快投入使用，而在項目驗收環(huán)節(jié)對項目存在的安全隱患隱瞞不報，串通驗收監(jiān)管部門違規(guī)驗收，甚至不進行驗收就投入使用。在施工現(xiàn)場清場、退場和拆除、恢復(fù)工作中忽略安全監(jiān)管，導(dǎo)致事故的發(fā)生。另外，部分建設(shè)單位向參建方提供虛假的原始資料，忽視日常檔案管理，在項目竣工后未進行歸檔和移交。

3 落實建設(shè)單位安全責(zé)任的對策建議

3.1 從政府層面進一步推進法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)完善

明確建設(shè)單位項目安全生產(chǎn)法律責(zé)任，首先要從根源上對其責(zé)任進行規(guī)范。其一應(yīng)當(dāng)完善建筑業(yè)安全生產(chǎn)法律法規(guī)，加快制修訂符合新形勢、新技術(shù)下適用的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)章，確保建設(shè)單位安全生產(chǎn)責(zé)任有法可依。其二應(yīng)當(dāng)對施工合同示范文本、安全生產(chǎn)責(zé)任書等進行修訂[9-10]，在其中明確各參建方安全管理要求，保證建設(shè)單位在日常安全管理中能夠有據(jù)可循。

3.2 建設(shè)單位進一步加強合規(guī)性管理

建設(shè)單位需要建立建設(shè)工程項目全壽命周期安全管理流程[10]，加強與承包商的工作配合，做好步驟間的對接，保證步步到位，無漏洞無死角。建設(shè)單位還可以通過識別項目現(xiàn)場主要安全風(fēng)險和相應(yīng)的管控標(biāo)準(zhǔn)，編制項目現(xiàn)場施工安全標(biāo)準(zhǔn)體系，與第三方中介服務(wù)機構(gòu)建立長期溝通合作機制，通過標(biāo)準(zhǔn)化管理提高落實企業(yè)主體責(zé)任的能力和水平。

項目前期的設(shè)計、準(zhǔn)備階段，在確保常規(guī)工作合規(guī)之外，可以組織項目部成員進行項目安全管理培訓(xùn)，對本項目的基礎(chǔ)情況、項目安全管理相關(guān)法律法規(guī)、建設(shè)工程項目中的典型事故案例等內(nèi)容進行學(xué)習(xí)，提高項目組安全管理意識和水平。

3.3 完善建設(shè)項目安全檔案管理

對于建設(shè)單位來說，安全檔案是其把握現(xiàn)場安全管理情況、確定下一步監(jiān)管重點的重要依據(jù)，也是在事故追責(zé)中確定建設(shè)單位是否開展現(xiàn)場管理、管理是否及時合規(guī)的重要證據(jù)。

目前建筑業(yè)對檔案管理僅關(guān)注在工程檔案和財務(wù)檔案，對于安全生產(chǎn)檔案沒有明確的劃分和歸檔要求。因此應(yīng)當(dāng)進一步強化安全檔案管理，明確必須歸檔的內(nèi)容，確定檔案書寫格式，確保事故發(fā)生之后有據(jù)可查有據(jù)可辯，減少追責(zé)時對建設(shè)單位日常安全職責(zé)履行的主觀判斷。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，各方也應(yīng)當(dāng)逐步推進計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)管理建設(shè)工程檔案，提高建設(shè)單位檔案管理的自動化程度和效率。

4 結(jié)論

綜上所述，建設(shè)單位在建設(shè)工程項目過程中承擔(dān)著決策投資、全壽命周期管理的重要職責(zé)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律要求明確自身安全生產(chǎn)責(zé)任，梳理建設(shè)過程中相關(guān)檔案文件，形成系統(tǒng)化的管理流程，對建設(shè)單位提高建設(shè)工程項目安全生產(chǎn)水平有著重要意義。同時，隨著法律法規(guī)的進一步完善，建設(shè)單位在項目安全管理中的具體工作應(yīng)會被進一步明確，更加確保建設(shè)工程項目參與單位在施工總過程中有法可依、有章可遵、有例可循。