楊兆青 賈巖

摘 要：南京國民政府初期，省警務處經歷了由廢到立再到緩設的曲折歷程。國民政府在北伐過程中裁撤省警務處的根源在于該處建置與國民政府《省政府組織法》相悖，然而僅是科股級別的警察文職機關難以承擔繁重的“剿匪”任務。于是，蔣介石發(fā)布警界“元電主張”提議設置省警務處，希冀通過建置警務處推動政治現代化，加強中央集權。但是，國民黨的派系政爭與中央政府在地方的有限影響力，導致省警務處的建置工作被迫中斷。省警務處的推行受阻，證明了訓政初期的國民政府無力將南京中央政府的政治權威延伸至地方，其推進政治現代化以建設現代國家的構想也只能暫時擱淺。

關鍵詞：省警務處;元電主張;政治現代化;政治權威

警務處作為省級警察管理機關，在清末與北京政府時期均為省以下的處級單位，直接受省長或督撫指揮。但在國民政府時期，警務處卻經歷了“全面裁撤—全面建置—部分省份緩設—部分省份建置—各省警保合一”的反復歷程，該機關的級別也不停的搖擺于處級與科級之間，因地因時而異。目前，學界對省警務處的關注較少，僅從南京國民政府初期由“軍政時期”向“訓政時期”轉型角度，探析此時期的政制調整的困境，[1]但并未從國民政府通過構建現代警察制度以實現國家政治現代化這一角度做深入研究。因此，筆者以警界“元電主張”為研究中心，重建訓政初期省警務處由廢到立再到緩設的全過程，凸顯省警務處這一現代警察制度與傳統(tǒng)中國社會結合過程中的齟齬與調適，并以此為縮影展現國民政府探索建設現代國家的頓挫與艱難歷程。

一、建置沖突：北伐中省警務處的裁撤

省一級警察主管機關，肇創(chuàng)于清末。將省級警察主管機關命名為警務處始于北京政府時期。1915年7月30日，袁世凱批令內務部發(fā)布《各省整頓警政辦法大綱》。規(guī)定各省應設立警務處，警務處長為簡任職，承省長指揮監(jiān)督，統(tǒng)一各省緊急籌辦警政的事項，包括擴充警額、分配警費、教練警察與核定警章。[2]在《大綱》中，依據警務處長直接受省長指揮監(jiān)督推定，各省警務處隸屬于省政府。此后，多省陸續(xù)按照北京政府規(guī)定設立警務處。

國民革命軍在北伐的過程中，相繼裁撤各省警務處，改由民政廳直接掌管全省警政。1927年1月10日，國民政府在武漢成立京兆總局，裁撤省警務處，將全省警務工作納入省民政廳的管轄范圍。[3]1927年3月，安徽省警務處及省會警察廳被撤銷。是年7月，安徽省政府成立，全省的警務工作即由民政廳接管。[4]同月，福建省撤銷原省警務處，在省民政廳內設警務科掌管全省警務。[5]國民政府完成形式上的全國統(tǒng)一后，多數省份均按照國民政府組織法的相關規(guī)定，裁撤省警務處，由省民政廳統(tǒng)轄全省警務。

國民政府對省警務處的裁撤，根源在于該處的建置與國民政府《省政府組織法》相悖，且有違孫中山在《國民政府建國大綱》中對“警衛(wèi)”的基本界定。在國民政府歷次頒布的《省政府組織法》中，有關地方自治的事項均劃歸民政廳掌理。[6]

繁重的“剿匪”任務，是多省裁撤警務處后面臨的最大挑戰(zhàn)。1928年10月1日，蔣介石撰寫《今后我們的任務》一文，文中提到，“共產黨徒又乘機利用人民生活的困苦，專門做煽惑過民間的階級斗爭，來破壞本黨國民的力量”。[7]自1928年起，南京國民政府開始著手制定和頒布刑法，企圖為國民黨的“剿共反共”行動提供法律層面的保障，從而進一步合法化，[8]而警察機關承擔著清鄉(xiāng)剿匪的重要責任。各省警務處裁撤后，事務繁雜的警政工作歸屬在各省民政廳科股的管理之下。民政廳本屬文職單位，自難統(tǒng)率全省的武裝剿匪工作。況且民政廳統(tǒng)轄政務紛繁，即使有心整頓全省警政，也無力落實。

面對國民政府要求裁撤省警務處的決議與繁重的“剿匪”任務，有的省份采取了變通措施。1927年10月7日，在江蘇省政府第四十四次政務會議上，委員兼民政廳長鈕永健提議：“為整理全省水陸警務，擬在民政廳內附設全省水陸公安管理處，以統(tǒng)轄全省指揮訓練?！盵9]言明全省水陸警務事至繁賾，僅由民政廳第三科下設股級這一文書機關統(tǒng)轄辦理警務，頗難擔此重任。為統(tǒng)一權責起見，擬在民政廳范圍內附設全省水陸公安管理處，專司訓練指導事宜。此處附設于民政廳之下，綜理全省警務，與之前廢除的省警務處職能有相似之處。江蘇省水陸公安管理處設置的最大意義在于，擺脫了以往省級警察機關管人不管事的桎梏，實現全省警察機關的垂直縱向管理。

裁撤省警務處后，各省警政面臨的困境，逐漸引起國民政府的重視。

二、推進政治現代化：南京國民政府初期省警務處的建置

1928年11月，蔣介石出巡蘇皖，考察地方政教與民生利病，以推動清鄉(xiāng)剿匪工作。在目睹警察機關的窳敗與保安團的散漫后，決定通過設立省警務處以統(tǒng)一各省警察訓練，全面提升警察素質。于是下達電文，“電古應芬曰：下次國務會議，請代提案如下。各縣警察統(tǒng)歸各該省警務處整頓訓練，其已有警務處者，仍舊保留。無者應急設立。警務處長人選，應由內政部擇優(yōu)薦任之，如何？請與趙次隴（注：即趙戴文）先生裁酌，為盼?！盵10]此電即警界所稱的“元電主張”。[11]蔣介石提議恢復省警務處建置的初衷，在于通過強化警察素質訓練，革除警政窳敗的頑疾，以實現“在國內維持秩序，保護百姓生命”的目的。[12]

奉蔣介石元電令，內政部部長趙戴文在1928年11月16日召開的第七次國務會議上，提議設立省警務處以統(tǒng)一全省警政，會議議決由內政部擬具詳細辦法。[13]蔣并未意識到省警務處的建置不僅與孫中山的《建國大綱》相悖，而且與國民政府現行的《省政府組織法》相沖突，這些問題都是內政部草擬具體辦法時繞不開的難題。針對這些問題，內政部向行政院呈擬《警務處先決問題四項》：“一、各省設立警務處。凡指定設立警保局省份是否除外？一、各省警務處是否隸屬于省政府，歸中央主管部之指揮監(jiān)督，與各廳立于同等地位？一、警務處統(tǒng)轄全省警務，是否兼任省會警察責任？一、特別市暨普通市公安局是否一體改設警察廳？市警察對于市政府應否規(guī)定協助辦法？其權限如何劃分？”[13]

內政部在呈擬《警務處先決問題四項》的同時，也相應擬具了兩種處理意見。在意見一中，內政部主張已經設置警保局的省份，仍應設置警務處。警務處直隸于省政府，處長統(tǒng)為簡任官。各省會不設警察廳，都警務處長直接掌理省會警政。各縣仍稱警察局，恢復原有警察廳建置，廳長為薦任官，受警務處管轄。在意見二中，內政部則給出了與意見一幾乎完全相左的處理辦法。筆者推斷，這其中，固然有國民政府建政初期各級黨政機關組織設置尚未完善之因，但更多的原因還在于晉系趙戴文本著以治晉精神治國的方針，借內政部長一職謀取晉系利益。對于省警務處的設置與否，因山西省設有警務處，固勉強同意蔣介石的提議。至于如何處理警務處與其他部門的關系，以符合國民政府組織法的規(guī)定，趙戴文實無暇顧及。內政部所呈兩種意見，只是應付蔣介石的權宜之作。

1929年1月31日，鑒于設置省警務處的復雜性，行政院令內政部長趙戴文、衛(wèi)生部長薛篤弼、蒙藏委員會委員長閻錫山會同核議設立省警務處案。議決已設警保局省份仍應設置警務處，省警務處應隸屬民政廳管轄，各縣公安局名稱仍舊且普通市警察在警務處管轄范圍之內，而特別市警察仍屬特別市政府，不歸入省警務處管轄范圍。[14]內政部遵照國務會議所通過設立警務處先決問題各點，重擬《警務處組織條例草案》。1929年6月8日，國民政府立法院議決修正通過《省警務處組織法》。[15]是月27日，國民政府公布施行《省警務處組織法》。

1929年8月9日，國民政府內政部公布施行《省警務處長任用規(guī)程》，以配合《省警務處組織法》的實施。在1928年7月3日內政部公布施行《警察官吏任用暫行條例》中，規(guī)定警察官的任用資格共有三項，一是警察學校三年以上畢業(yè)者，二是法政學校三年以上畢業(yè)者，三是曾辦警政或行政事務三年以上著有成績者。[16]國民政府設置省警務處的目的之一，即是通過整訓全省警察隊伍，協助軍隊從事清鄉(xiāng)剿匪工作。若以警察學校和法政學校的畢業(yè)生作為遴選警務處長的資格限制，勢必阻礙大批具備軍事經驗的軍校畢業(yè)生進入警官隊伍，難以達到設立省警務處的目的。于是規(guī)定“該項條例（筆者注：特指《警察官吏任用暫行條例》），為一般警察官吏所適用，至于警務處長的任用，則另訂有規(guī)程?！盵17]在《省警務處長任用規(guī)程》中，其任用資格增加了“軍官學校畢業(yè)，曾任中校以上軍職，并確具警察學識與經驗者”一項，[18]這是國民政府首次以法律的形式確認軍校畢業(yè)生擔任警官職務的資格，并被吸收進《警察官任用條例》中。[19]《省警務處長任用規(guī)程》的頒行，標志著警察官吏的任用來源開始發(fā)生變化。

三、乏力的政治權威：省警務處建置的擱淺與原因

國民政府規(guī)定各省統(tǒng)設警務處后，福建、湖北等省均以經費支絀、人才缺乏為由，呈請緩設。1929年3月23日，福建省政府委員兼民政廳長、暫代福建省主席陳乃元為就設立閩省警務處一事，呈報內政部長趙戴文?！俺骺h原有經費外，全年行政費須增加百余萬，財廳已極感困難”，“如中央經已決定設立各省警務處，閩省自難例外”，婉轉表達了閩省對設置警務處的態(tài)度。[20]1929年8月3日，兼代湖北省政府主席方本仁呈國民政府，湖北省政府以政費支絀呈復國民政府請緩設警務處?！安槎跏≌M支絀，已屬羅掘俱窮，此項警務機關經費無從取給，擬請從緩設立，所有警務事宜，暫由職廳負責辦理”。[21]此外，有的省份主張擴充省警務處警權，將其與民政廳分離，獨立隸屬于省政府。有的則認為既然已有民政廳統(tǒng)轄警政，毋庸附設警務處。[22]

鑒于對省警務處組織級別的異議，有些省份另設直隸于省政府的其他機關。1929年8月26日，黑龍江省政府主席萬福麟呈請國民政府，稱江省遠處邊陲，民風悍鷙，軍隊有鞭長莫及之虞，鄉(xiāng)團無聯絡自衛(wèi)之力。警察機關身擔剿匪重責，“是以全省警機關，非直接隸屬省政府，不足以昭鄭重而使督飭，斷非行政繁劇之民政廳所能兼轄”。[23]于是，東北政務委員會決定沿用舊制，設立直屬省政府的公安管理處。江蘇和浙江、福建等省則成立了類似警察機關的保安處，直隸于省政府。[24]

南京中央政府各派系之間的政治角力是省警務處難以推行的政治原因。北伐的勝利，并未改變軍權、政權系出多元的局面。即使是號稱正統(tǒng)的第二屆中央執(zhí)行委員會，也有汪精衛(wèi)、蔣介石、胡漢民派之別。[25]胡漢民希望借助立法院，鉗制蔣介石勢力的肆意擴張。在頒布《省警務處組織法》的過程中，行政院與立法院雖然都同意設置省警務處，但對警務處與民政廳的隸屬關系卻意見不一。行政院主張省警務處應隸屬民政廳統(tǒng)轄，立法院卻認為“鑒以警政關系全省人民治安，僅于民政廳中設科辦理，似有未妥”。[26]最終二者的意見達成了妥協核。南京國民政府政策出臺的背后，無一不是各派系政治角力的結果。各方對設置省警務處的意見多從自身利益出發(fā)，這使得多部門最終的合力恰恰成為省警務處建置的阻力。

省警務處在多省推行受阻，標志著國民政府希冀通過建置警務處以推行政治現代化的失敗。復雜的國內局勢、激烈的派系斗爭與傳統(tǒng)治安力量的抗拒，為警務處的建置設置了重重阻礙?？v觀以上三點原因，均無一例外的凸顯出國民政府有限的執(zhí)政能力與乏力的政治權威。阿爾蒙德在把政府的權力與人民參政情況視為政治現代化水平的兩個主要變量時特別強調了政府的優(yōu)先性，“要人民參政首先必須政府具有能力?！盵27]此時期的國民政府，雖然在表面上實現了國家統(tǒng)一，但這種權威的合理性與穩(wěn)定性卻難以保證。

國民政府建立省警務處的努力并未就此終止。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國民政府對省級警察主管機關的組織體系進行了修正。1936年7月25日，行政院公布《各級警察機關編制綱要》，規(guī)定省設警務處，直隸于省政府。[28]1937年11月4日，正式頒布《修正省警務處組織法》。此次修正中，將各省警務處改隸省政府管轄，不再隸屬民政廳，與各廳是平級單位。[29]這表明與訓政初期相比，此時期的中央政府在與地方的博弈中，已經占據明顯優(yōu)勢。

四、結論

蔣介石的“元電主張”反映出國民政府希冀通過建置警務處推動政治現代化，加強中央集權。而隨后“各省視自身情形而定，未設置者可從緩設置”的妥協，則凸顯出此時深受軍閥割據與派系政爭桎梏的國民政府，在與地方博弈的過程中仍處于明顯弱勢。省警務處政策的推行受阻，證明了訓政初期的國民政府，無力將南京中央的政治權威滲透至地方的困境，其推進政治現代化的構想也只能暫時擱淺。但若縱觀國民政府時期省級警察主管機關的發(fā)展脈絡，可以發(fā)現這一部門日益引起執(zhí)政者的重視，并最終成為戰(zhàn)后建警的重要組成部分。因此，在近代中國社會轉型的大背景下，現代警察制度與傳統(tǒng)社會碰撞中的陣痛難以避免，但適應性發(fā)展才是不可阻擋的大趨勢。