汪文鑫，李瑞紅，陳向武

（1.青島畜牧獸醫(yī)研究所 山東青島 266000；2.青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心 山東青島 266032）

1 動(dòng)物產(chǎn)品分銷換證工作的依據(jù)

《動(dòng)物防疫法》第四十三條規(guī)定“經(jīng)營(yíng)和運(yùn)輸?shù)膭?dòng)物產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明、檢疫標(biāo)志”，且“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以查驗(yàn)檢疫證明、檢疫標(biāo)志，進(jìn)行監(jiān)督抽查，但不得重復(fù)檢疫收費(fèi)”。為落實(shí)本項(xiàng)規(guī)定，同時(shí)為滿足動(dòng)物產(chǎn)品在流通環(huán)節(jié)中分銷、轉(zhuǎn)運(yùn)的需要，《動(dòng)物檢疫管理辦法》第二十六條規(guī)定“經(jīng)檢疫合格的動(dòng)物產(chǎn)品到達(dá)目的地后，需要直接在當(dāng)?shù)胤咒N的，貨主可以向輸入地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申請(qǐng)換證，換證不得收費(fèi)”。經(jīng)檢疫合格的動(dòng)物產(chǎn)品依法可以運(yùn)輸、經(jīng)營(yíng)、貯藏、加工，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不再實(shí)施二次檢疫[1]。

2 動(dòng)物產(chǎn)品分銷換證不是檢疫許可行為

動(dòng)物產(chǎn)品分銷換證不是檢疫許可行為，也不是變更檢疫許可行為。從行政許可特征來看，行政許可行為是指“依申請(qǐng)而發(fā)生，符合條件解除禁止”；而需要分銷換證的動(dòng)物產(chǎn)品是已經(jīng)取得行政許可文件，附具檢疫合格證明的可以依法經(jīng)營(yíng)或運(yùn)輸?shù)漠a(chǎn)品，不需要再次申請(qǐng)?jiān)S可。從行政許可變更的定義來看，行政許可的變更是指被許可人在取得行政許可后，因其擬從事的活動(dòng)的部分內(nèi)容超出準(zhǔn)予行政許可決定或者行政許可證件規(guī)定的活動(dòng)范圍，而申請(qǐng)機(jī)關(guān)對(duì)原行政許可準(zhǔn)予其從事的活動(dòng)的相應(yīng)內(nèi)容予以改變；經(jīng)檢疫合格的動(dòng)物產(chǎn)品需要分銷并沒有改變檢疫許可決定的內(nèi)容，也沒有超出檢疫許可的范圍。而且，按法律規(guī)定變更行政許可的，應(yīng)當(dāng)在行政許可失效前向作出準(zhǔn)予行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，即向輸出地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申請(qǐng)換證，而不是《動(dòng)物檢疫管理辦法》規(guī)定的向輸入地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申請(qǐng)換證。動(dòng)物產(chǎn)品分銷換證是為滿足動(dòng)物產(chǎn)品市場(chǎng)流通需求、保障動(dòng)物產(chǎn)品獸醫(yī)衛(wèi)生安全，對(duì)經(jīng)屠宰檢疫合格、取得檢疫合格證明的、需要中轉(zhuǎn)分銷動(dòng)物產(chǎn)品的一項(xiàng)獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)管措施。

3 分銷換證制度在實(shí)施中存在的問題

1）分銷換證工作實(shí)施難度大。隨著物流業(yè)的高速發(fā)展，動(dòng)物產(chǎn)品在流通環(huán)節(jié)進(jìn)行多次分銷的現(xiàn)象非常普遍，每次分銷換證都要出具檢疫證明，增加了檢疫的工作量，影響了檢疫工作資源的有效配置。以上海為例，日均分銷換證動(dòng)物產(chǎn)品約2000t，日均簽發(fā)檢疫證明1 萬張以上，分銷換證簽發(fā)的檢疫證明占檢疫證明簽發(fā)總量的75%以上[2]，如要配置滿足檢疫工作需要的足夠數(shù)量的官方獸醫(yī)，各級(jí)政府將無法承擔(dān)。實(shí)踐中，各地多以政府購(gòu)買服務(wù)的形式聘用臨時(shí)人員或委托基層獸醫(yī)人員實(shí)際實(shí)施分銷換證工作，臨時(shí)聘用人員簽發(fā)法律文書存在很大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2）傳播動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)大。由于運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)的復(fù)雜性和時(shí)移性，換證時(shí)存在許多無法掌握的不確定因素，使分銷換證存在非常大的履職風(fēng)險(xiǎn)。而且目前全國(guó)沒有建設(shè)統(tǒng)一的檢疫信息平臺(tái)，各省份檢疫數(shù)據(jù)無法實(shí)現(xiàn)共享，查驗(yàn)檢疫證明真?zhèn)坞y度加大；再如，檢疫證明、檢疫標(biāo)志與動(dòng)物產(chǎn)品之間的對(duì)應(yīng)性沒有辦法確認(rèn)，“此證非此物”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，傳播動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)大。

3）動(dòng)物產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及官方獸醫(yī)。就動(dòng)物防疫方面，目前沒有針對(duì)需要分銷換證動(dòng)物產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)管措施，如動(dòng)物產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)的單位或個(gè)人備案制度、誠(chéng)信制度等制度措施，在流通環(huán)節(jié)很難保證分銷換證的動(dòng)物產(chǎn)品與原附有檢疫合格證明的證物相符。本應(yīng)該由動(dòng)物產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)的在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸、銷售等過程中保證動(dòng)物產(chǎn)品的衛(wèi)生安全和質(zhì)量安全主體責(zé)任，經(jīng)過分銷換證、簽發(fā)檢疫證明后轉(zhuǎn)嫁給了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及官方獸醫(yī)，主體責(zé)任落實(shí)不到位，分銷換證及動(dòng)物防疫工作風(fēng)險(xiǎn)大。

4）分銷換證的依據(jù)是檢疫證明，僅僅是為了保證所經(jīng)營(yíng)的動(dòng)物產(chǎn)品有檢疫證明，這種換證是屬于程序性工作，還是屬于要承擔(dān)法律責(zé)任的實(shí)體性工作，比較困惑[3]。

4 思考

4.1 建立食品安全信息追溯機(jī)制，將動(dòng)物檢疫信息納入食品安全信息追溯平臺(tái)

動(dòng)物產(chǎn)品分銷換證依據(jù)是官方獸醫(yī)出具的檢疫證明，其作用是檢疫信息的傳遞，僅起到了動(dòng)物產(chǎn)品獸醫(yī)衛(wèi)生信息追溯憑證的作用，是食品安全追溯信息的一部分。同時(shí)，按照農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見》（農(nóng)質(zhì)發(fā)[2014]14 號(hào)）文件關(guān)于“農(nóng)業(yè)部門要切實(shí)履行好食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的監(jiān)管職責(zé)；食品藥品監(jiān)管部門要切實(shí)履行好食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)后的監(jiān)管職責(zé)”的要求，動(dòng)物產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)屬于食品藥品監(jiān)督部門，農(nóng)業(yè)部門只需要負(fù)責(zé)養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、屠宰環(huán)節(jié)獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)管，以及進(jìn)入流通環(huán)節(jié)動(dòng)物產(chǎn)品的動(dòng)物疫病的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)工作。因此，建議取消動(dòng)物產(chǎn)品分銷換證制度，動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)后，將檢疫信息納入食品安全信息追溯平臺(tái)，需要再次分銷的，不換發(fā)檢疫證明，產(chǎn)品批發(fā)商將檢疫信息和產(chǎn)品其他信息一并傳遞給動(dòng)物產(chǎn)品接收者，起到動(dòng)物產(chǎn)品可追溯作用。

4.2 建立動(dòng)物產(chǎn)品登記備案制度

跨縣（市、?。┱{(diào)入動(dòng)物產(chǎn)品，應(yīng)在調(diào)入前到調(diào)入地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)辦理備案登記手續(xù)，備案單位或個(gè)人需提供工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照（個(gè)體戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照）、食品衛(wèi)生許可證或食品流通許可證，需要持有《動(dòng)物防疫合格證》的單位提供《動(dòng)物防疫合格證》，經(jīng)辦人身份證明和聯(lián)系方式等信息。調(diào)入地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)經(jīng)動(dòng)物防疫風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，準(zhǔn)予備案登記。備案登記后，每次調(diào)入前需持有效《動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》和備案單，向調(diào)入地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)或當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)設(shè)置的報(bào)檢點(diǎn)報(bào)告。需要再次分銷的動(dòng)物產(chǎn)品，經(jīng)營(yíng)者通過復(fù)印檢疫證明或在產(chǎn)品銷售單據(jù)中備注檢疫信息的形式，使動(dòng)物產(chǎn)品沿流通環(huán)節(jié)一直附帶動(dòng)物產(chǎn)品檢疫信息，便于動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其他相關(guān)部門查驗(yàn)，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了動(dòng)物產(chǎn)品可追溯管理。