■劉玲婭，黃曉平

本文對我國縣域財稅經(jīng)濟發(fā)展狀況及財稅政策體系構(gòu)建進行了研究。財稅政策對縣域經(jīng)濟發(fā)展的作用既有積極的一面，也有阻礙的一面，經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的財稅政策支持在于構(gòu)建有效的財稅政策體系及運行機制。研究表明，當前縣域財稅經(jīng)濟發(fā)展存在財稅監(jiān)管不到位、公共服務(wù)主體功能弱化、發(fā)展不平衡、地區(qū)差異、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、財權(quán)事權(quán)不匹配、投融資體制彌補市場失靈的作用不明顯、財政負擔重債務(wù)高等問題。因此，需構(gòu)建一個實踐可操作性強且能有效推進縣域經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的財稅政策體系。

一、問題的提出

縣域經(jīng)濟是以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，以農(nóng)村為腹地的區(qū)域經(jīng)濟，是國民經(jīng)濟的重要組成部分。從總量看，我國縣域經(jīng)濟總量不斷增長。2016年我國縣域經(jīng)濟總體規(guī)模約40.49萬億元，較2015年的38萬億元增長了6.54%。從增速看，縣域經(jīng)濟增速回落，且呈現(xiàn)突出的地區(qū)差異。據(jù)中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國縣域經(jīng)濟發(fā)展報告（2017）》，在全國各區(qū)域選取的400強樣本縣（市）經(jīng)濟增速為7.2%，比上年下滑0.9個百分點，說明縣域經(jīng)濟發(fā)展差異比較大，發(fā)展極不平衡。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，存在地區(qū)差異，欠發(fā)達縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后。從經(jīng)濟增長方式看，大部分縣域經(jīng)濟增長主要依靠政府主導(dǎo)下的投資驅(qū)動來實現(xiàn)。社會經(jīng)濟發(fā)展歷史充分證明，財稅政策在引領(lǐng)社會經(jīng)濟發(fā)展中具有重要的作用。

在影響縣域經(jīng)濟發(fā)展的政策因素中，財稅政策至關(guān)重要，對經(jīng)濟發(fā)展起著重要作用，是政府治理制度的組成部分和宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段。二者之間存在辯證互動關(guān)系：經(jīng)濟規(guī)模決定財政收入規(guī)模，財稅政策又反作用于經(jīng)濟運行過程。從縣域經(jīng)濟發(fā)展角度看，其對縣域經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控效果主要表現(xiàn)為：從促進經(jīng)濟發(fā)展方面看，首先，財政體制機制自上而下對地方政府干預(yù)經(jīng)濟發(fā)展的行為、力度產(chǎn)生影響。其次，通過財政支出政策、稅費優(yōu)惠及傾向性支持政策提高市場主體的技術(shù)創(chuàng)新能力，促使技術(shù)進步，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。從阻礙經(jīng)濟發(fā)展方面看，首先，地方政府在財政體制約束下的行為可能對市場主體干預(yù)失靈。干預(yù)過多，則地方政府的財政支出可能對市場主體的投資行為和消費產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。干預(yù)不到位，則地方政府的財政支出不能產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，從而無法有效引導(dǎo)市場主體的投資及消費行為。這兩種情形都會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生消極影響。其次，增加稅費的政策將加重市場經(jīng)濟主體的運行成本，從而影響經(jīng)濟發(fā)展進程。

因此，如何構(gòu)建有效的財稅政策體系及運行機制，實現(xiàn)政府和市場利益相結(jié)合，是在運用財稅政策來加快實現(xiàn)縣域經(jīng)濟發(fā)展目標的過程中無法回避的現(xiàn)實問題。所以，考察現(xiàn)行財稅政策在縣域經(jīng)濟發(fā)展中的作用效應(yīng)，進而研究如何通過優(yōu)化財稅政策工具來促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，對于實現(xiàn)縣域經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

二、縣域財稅經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀分析

由于自然資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地理環(huán)境、傳統(tǒng)文化習(xí)俗差異的存在，各省縣域財稅經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)差異性。本文結(jié)合貴州省縣域情況對縣域財稅經(jīng)濟發(fā)展進行具體分析。

（一）縣域財稅經(jīng)濟發(fā)展情況

1.公共財政收入總量增加，但增速大幅下滑。從全國總體看，不管是發(fā)達縣域還是不發(fā)達縣域，公共財政收入都是增加的，但增速在波動中大幅下滑。2014年全國縣域公共財政收入增長11.1%，2015年增長4.9%，2016年增長5.5%，2016年僅為2014年的1/2。貴州縣域情況也大體一致。2012～2016年一般公共財政預(yù)算收入總量在不斷增加，但增速不斷下滑，2013～2016年增速分別為18.7%、11.2%、10.7%和4.5%。就其收入結(jié)構(gòu)看，稅收收入與非稅收入呈現(xiàn)一定波動性。

2.財政自給能力不均衡，整體入不敷出。目前，除極少發(fā)達縣域外，自給財力占財政支出的比重都小于1，縣域財政整體入不敷出。數(shù)據(jù)顯示，西部地區(qū)（如貴州、新疆）財政自給率一般為30%左右，中部地區(qū)財政自給率一般為40%左右(如江西、湖南)，東部地區(qū)財政自給率一般為80%左右。貴州省縣域財政自給率在波動中呈下降趨勢，自2013年以來逐年下滑，2016年為33.2%。

3.財政依存度逐年降低，政府宏觀調(diào)控能力減弱。從貴州縣域情況看，近年來雖各縣域在全力實施大生態(tài)、大扶貧、大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略行動背景下取得了較快發(fā)展，經(jīng)濟總量持續(xù)快速擴大，財政收入不斷增加，但與經(jīng)濟發(fā)展速度相比，財政收入增長卻相對滯后，財政收入在GDP中所占比重偏低且呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，2014～2016年財政依存度分別為8.17%、7.81%和7.28%，說明GDP對財政收入的貢獻低，政府宏觀調(diào)控效力正在逐漸減弱。

4.政府性債務(wù)余額加大，財政面臨較高風(fēng)險?？h域為完成地方經(jīng)濟發(fā)展和社會事業(yè)任務(wù)，被迫采取多種融資方式籌集資金，加之上級政府對縣域缺乏有效的立法監(jiān)管，在縣域形成了無節(jié)制的融資局面，債務(wù)不斷累積增多，債務(wù)風(fēng)險日益突出，對地方經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生了較多負面影響。

（二）縣域財稅經(jīng)濟發(fā)展存在的問題

1.財稅監(jiān)管不力，公共服務(wù)主體功能弱化。一是預(yù)算管理法規(guī)遵從度較低。在部分縣域操作中，一方面復(fù)式預(yù)算內(nèi)容較為粗糙，部分資金仍游離于預(yù)算外，由于沒有納入預(yù)算而不能實現(xiàn)統(tǒng)籌安排使用。另一方面，預(yù)算沒有做到真正的透明公開，財政預(yù)算的作用不能有效發(fā)揮。二是稅收征管效率低，公共服務(wù)主體功能弱化。稅務(wù)部門難以做到事前對實體經(jīng)濟的指導(dǎo)與服務(wù)，一般是事后稽查，從而導(dǎo)致縣域稅收流失，同時經(jīng)濟主體因不熟悉稅收法規(guī)而影響自身創(chuàng)新發(fā)展。三是財稅監(jiān)督機制運行不順暢。根據(jù)我國構(gòu)建公共財政體系的要求，各級政府應(yīng)建立配套的效率型財政監(jiān)督體系。但目前縣域財稅監(jiān)督流于形式，預(yù)算調(diào)整隨意性較大，財政資金虛報、冒領(lǐng)與挪用問題突出。

2.財權(quán)與事權(quán)不匹配，財政平衡依靠上級財政以及舉債?！盃I改增”改革使縣域失去了主體財源。財權(quán)變動并未同時對原來事權(quán)和支出范圍作相應(yīng)調(diào)整，從而導(dǎo)致縣級財權(quán)與事權(quán)不對稱，地方政府完成其事權(quán)的資金缺口較大，政府履行職能力不從心，最終只能通過舉債方式維持財政平衡。

3.財政增收后勁不足。相當部分縣域產(chǎn)業(yè)類型多以小型、粗放、高耗能及重污染為主，缺乏規(guī)模經(jīng)濟、集約型經(jīng)濟企業(yè)，高新技術(shù)發(fā)展的動力不足，對地方經(jīng)濟起到支柱效應(yīng)的企業(yè)不多，促進稅收增長的效果不明顯。

4.財源結(jié)構(gòu)單一，財政面臨一定風(fēng)險。一是部分縣域難以擺脫資源型財源格局。相當部分縣域?qū)儆谫Y源型財源格局，從而形成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)鏈較短的財源結(jié)構(gòu)。以貴州省盤縣為例，該縣是貴州省重要的煤炭生產(chǎn)基地和“西電東送”電源點，全縣70%以上稅收來自煤電。而煤炭資源是不可再生能源，一旦煤炭資源開采完，將受到資源短缺的威脅。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)抗風(fēng)險能力較弱。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，第一產(chǎn)業(yè)層面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)少，規(guī)模小、實力弱，在與外部大企業(yè)競爭中處于劣勢；第二產(chǎn)業(yè)層面，工業(yè)鏈條較短（部分縣域基本上沒有工業(yè)），產(chǎn)品低端，抗市場風(fēng)險能力弱；第三產(chǎn)業(yè)層面，服務(wù)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不盡合理，傳統(tǒng)行業(yè)比重偏大，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比重較低，旅游、現(xiàn)代物流、金融、信息、科技和咨詢服務(wù)等服務(wù)業(yè)規(guī)模較小，知識密集型的高端服務(wù)業(yè)尤為薄弱。

5.非稅收入占財政收入的比重過高，財政收入質(zhì)量不高。貴州縣域非稅收入占公共財政收入比重自2012年以來有所下降，到2016年為26.2%，占比過高，而同期全國經(jīng)濟強縣的此項指標值一般為10%。過高的非稅比會影響財政收入質(zhì)量。

6.建設(shè)性財政支出過分依賴債務(wù)收入，財政發(fā)展面臨潛在威脅。隨著縣域新型工業(yè)化和城市化加速推進，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)加重，各縣域政府融資規(guī)模急劇擴張，債務(wù)不斷增加，財政還本付息壓力逐年增大。

7.財政投融資體制彌補市場失靈的作用不明顯。從貴州縣域看，縣域財政投融資體制尚未真正建立起來，主要問題是縣域財政資金有限，而社會籌集資金通道因各種原因尚未完全打通，從而使縣域在經(jīng)濟發(fā)展中的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)存在大量投資需求而得不到資金支持，這也使得縣域不能有效實施積極財政政策，其社會經(jīng)濟發(fā)展受到影響。

三、基于縣域經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展視角的財稅政策思路

以上分析表明，現(xiàn)行財稅政策體系雖對經(jīng)濟運行產(chǎn)生了積極作用，但也因社會經(jīng)濟發(fā)展條件及環(huán)境的改變而存在諸多不適應(yīng)，由此影響到縣域經(jīng)濟的發(fā)展。為此，需科學(xué)合理地構(gòu)建更加積極的財稅政策體系，以促進縣域經(jīng)濟健康穩(wěn)定地發(fā)展。財稅政策，由中央、省、市政府實施。政策工具分為三大部分：一是自上而下規(guī)范和完善現(xiàn)行分稅制財政管理體制；二是加大減稅降費力度，支持實體經(jīng)濟發(fā)展；三是實行財稅金融聯(lián)動，自上而下構(gòu)建全國性融資擔保體系。宏觀層面的政策功能主要是消除體制因素對地方經(jīng)濟發(fā)展的影響，為縣域財稅經(jīng)濟發(fā)展營造良好的體制環(huán)境。

根據(jù)以上思路，提出政策建議。

1.自上而下完善現(xiàn)行分稅制財政管理體制。一是完善中央對省級的分稅制財政管理體制。首先，合理界定政府間的事權(quán)和支出范圍。當前促進地方經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策核心需從上而下理順事權(quán)和支出范圍，目的是讓地方政府有財權(quán)財力對縣域經(jīng)濟發(fā)展實施宏觀調(diào)控。其次，按稅種劃分財政收入，適當擴大省級對共享稅的分成比例，賦予省級適當立法權(quán)。最后，完善中央對省的轉(zhuǎn)移支付制度，體現(xiàn)區(qū)別對待原則，通過科學(xué)測算把經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、民族習(xí)慣、國企改革成本等因素加以考慮?？偟姆较蚴?，提高一般性轉(zhuǎn)移支付標準，減少專項轉(zhuǎn)移支付，弱化部門轉(zhuǎn)移性支付。二是完善省對下各級政府的分稅制財政管理體制。首先，規(guī)范省對市、市對縣各級政府的事權(quán)，明確支出范圍。根據(jù)各級政府的職能以及效率原則來合理確定省、市、縣財政事權(quán)和共同財政事權(quán)，實現(xiàn)省與市縣政府間權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一，做好轄區(qū)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)提供和保障。其次，合理劃分稅種及各級收入分成比例。把消費稅轉(zhuǎn)為共享稅，城市維護建設(shè)稅由附加稅性質(zhì)改為獨立稅種進行征收。合理調(diào)整省以下各級政府間收入分配關(guān)系，將更多財力通過體制分配給地方，對于調(diào)動各級政府的積極性具有激勵作用。最后，完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度。省級應(yīng)加大對縣級財政轉(zhuǎn)移支付和補助力度，保證縣域財政收入增長的可持續(xù)性。

2.調(diào)整現(xiàn)有政策，推動縣域經(jīng)濟創(chuàng)新成長。一是加大對科技型企業(yè)稅收優(yōu)惠力度，降低實體經(jīng)濟交易成本。首先，調(diào)整研究開發(fā)稅稅前扣除政策。為激勵企業(yè)開展科技創(chuàng)新，對研究開發(fā)費稅收優(yōu)惠政策進行調(diào)整：對現(xiàn)有稅前扣除比例進行調(diào)整，從原來175%調(diào)整為200%；允許企業(yè)計提研發(fā)準備基金，具體為：以注冊資本的一定比例為上限，每年按照銷售收入的一定比例計提研發(fā)準備基金在稅前扣除，并規(guī)定該基金若在一定年限內(nèi)用于研發(fā)投入，則無需納稅調(diào)增，若超過一定年限尚未進行研發(fā)投入，則需要進行納稅調(diào)增。其次，取消增值稅、企業(yè)所得稅法規(guī)中的視同銷售條款。現(xiàn)行增值稅、企業(yè)所得稅法規(guī)中的視同銷售條款在一定程度上約束了企業(yè)經(jīng)濟行為。為鼓勵企業(yè)多模式、多渠道、多元化發(fā)展，應(yīng)修改稅收法規(guī)，取消增值稅與企業(yè)所得稅法規(guī)中的視同銷售條款，明確收入的確認原則與會計準則保持一致。二是財稅金融聯(lián)動，構(gòu)建全國性的由各級財政、稅務(wù)、金融機構(gòu)支持的融資機構(gòu)及融資擔保體系。通過設(shè)立具有一定規(guī)模的融資擔?；?，切實解決縣域?qū)嶓w經(jīng)濟融資難、融資慢、融資成本高的問題。