文_杭靜 陳鵬 展漫軍 張磊

1. 南京市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院；2. 南京市生態(tài)環(huán)境局

與大氣、水污染相比，土壤污染具有難以察覺、擴(kuò)散緩慢、易于累積的特點(diǎn)，具備典型的區(qū)域特性，不同的區(qū)域氣候、地理條件、資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平導(dǎo)致土壤污染防治行為具有明顯的區(qū)域化特征。土壤一旦被污染，治理周期長、難度大、投入高、效果慢。本文立足南京市土壤污染特點(diǎn)和防治現(xiàn)狀，分析當(dāng)前面臨的問題并提出對策建議，以改善地方政府土壤環(huán)境提升策略，為土壤污染防治工作未來走向提供思路。

1 區(qū)域概況

南京市土壤類型以水稻土、黃棕壤、沼澤土為主。根據(jù)2017年度國土資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)，南京市土地總面積988.05萬畝，其中農(nóng)用地619.93萬畝、建設(shè)用地283.92萬畝、未利用地84.20萬畝，分別占土地總面積的62.74%、29.74%、8.52%。建設(shè)用地和農(nóng)用地因各種人類活動易受到污染，是當(dāng)前土壤污染防治的重點(diǎn)領(lǐng)域。根據(jù)第一次全國土壤污染普查和已有調(diào)查結(jié)果看，南京市土壤環(huán)境質(zhì)量總體良好，局部存在污染現(xiàn)象，污染呈復(fù)合態(tài)勢，存在空間變異性，局部區(qū)域存在重金屬污染，部分重點(diǎn)企業(yè)及周邊土壤顯現(xiàn)輕微有機(jī)污染。

2 土壤污染防治現(xiàn)狀

南京市在土壤污染防治方面起步較早，以2016年5月國務(wù)院《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”）發(fā)布為時間點(diǎn)可分成兩個階段，點(diǎn)面結(jié)合試點(diǎn)探索階段和治土工作廣泛戰(zhàn)線階段。

2.1 點(diǎn)面結(jié)合試點(diǎn)探索階段

一是積極開展土壤環(huán)境狀況調(diào)查。2005年參與了原環(huán)境保護(hù)部組織的“一省三市”土壤污染調(diào)查試點(diǎn)，2006年起實施了第一次全國土壤污染調(diào)查，主要包括普查和重點(diǎn)區(qū)域土壤污染狀況調(diào)查。

二是試點(diǎn)開展場地調(diào)查及治理修復(fù)。南京市早從2006年開始即對化工、電鍍等“三高兩低”企業(yè)開展整治行動， 2011年起南京市政府分批公布了全市“三高兩低”企業(yè)名單，持續(xù)穩(wěn)定推進(jìn)整治工作，企業(yè)關(guān)停搬遷后出現(xiàn)了一批遺留地塊?！笆濉逼陂g在棲霞等地試點(diǎn)開展了關(guān)閉搬遷企業(yè)遺留地塊的場地調(diào)查及治理修復(fù)，初步積累了一些場地調(diào)查及治理修復(fù)的實踐經(jīng)驗。

三是探索建立再開發(fā)利用場地環(huán)境影響預(yù)評價制度。2010年南京市原環(huán)境保護(hù)局和原國土資源局聯(lián)合下發(fā)、2013年修訂的《關(guān)于經(jīng)營性土地公開出讓前施行環(huán)境影響預(yù)評價的意見》中，要求經(jīng)營性土地在公開出讓前進(jìn)行環(huán)境影響預(yù)評價，對受污染的場地進(jìn)行修復(fù)及驗收，防止污染土壤帶病流轉(zhuǎn)。

2.2 治土工作廣泛戰(zhàn)線階段

“土十條”發(fā)布后，2017年南京市成立由各責(zé)任部門和各區(qū)組成的土壤污染防治工作協(xié)調(diào)小組，督促協(xié)調(diào)土壤污染防治各項工作，將“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”納入打好污染防治攻堅戰(zhàn)統(tǒng)籌推進(jìn)，形成治土工作廣泛戰(zhàn)線。

2017年3月南京市政府制定印發(fā)了《南京市土壤污染防治行動計劃》，提出了2020年污染土地具備90%的安全系數(shù)的目標(biāo)，明確了重點(diǎn)任務(wù)，即以全區(qū)域普查為基礎(chǔ)，查清底數(shù)，開啟土壤詳查定時模式；以農(nóng)用地安全利用和建設(shè)用地準(zhǔn)入管理為抓手，強(qiáng)化源頭防控，控增量，減存量；強(qiáng)化污染地塊聯(lián)動監(jiān)管，推進(jìn)土壤治理修復(fù)和風(fēng)險管控；突出南京土壤污染特點(diǎn)，落實土壤重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)主體責(zé)任；區(qū)域試點(diǎn)先行，探索建設(shè)用地土壤污染綜合防治模式和優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地綜合保護(hù)模式，科學(xué)推廣。

2017年初、2018年初南京市政府分別下發(fā)了《南京市土壤污染防治行動計劃2017年度實施方案》《南京市土壤污染防治行動計劃2018年度實施方案》，明確全市土壤污染防治年度工作計劃。各區(qū)政府均印發(fā)并實施轄區(qū)土壤污染防治工作方案和年度工作計劃。

3 土壤污染防治面臨的主要問題

3.1 制度層面缺乏具體實施細(xì)則

2019年1月1日起實行的《土壤污染防治法》意味著我國土壤環(huán)境管理有了上位法，對土壤環(huán)境監(jiān)管提出了新要求，但是相關(guān)配套管理制度尚未出臺，地方政府亟需政策引導(dǎo)。南京市政策制度層級較低，未能形成具體的實施細(xì)則，可行性仍需進(jìn)一步論證，并有待在實踐適用中不斷完善。

3.2 土壤環(huán)境監(jiān)管能力薄弱

土壤污染防治任務(wù)重，南京市基層生態(tài)環(huán)境部門大多未設(shè)置專職土壤環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，工作力量薄弱。隨著環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)垂直改革，市、區(qū)兩級缺少土壤環(huán)境監(jiān)測能力，土壤環(huán)境執(zhí)法能力較弱，專業(yè)人員匱乏，執(zhí)法手段簡單，不能滿足土壤環(huán)境監(jiān)管需求。

4 對策建議

4.1 完善健全土壤污染防治配套機(jī)制

一是建立土壤污染狀況調(diào)查報告評審制度?！锻寥牢廴痉乐畏ā返谖迨艞l規(guī)定“由地方生態(tài)環(huán)境會同自然資源部門組織評審?fù)寥牢廴緺顩r調(diào)查報告，但尚未出臺相關(guān)實施細(xì)則”,這就亟需地方政府以評審流程為突破點(diǎn)，建立土壤污染狀況調(diào)查報告評審制度。

二是形成第三方機(jī)構(gòu)從業(yè)登記機(jī)制?！锻寥牢廴痉乐畏ā返诎耸畻l規(guī)定“將從事土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、修復(fù)及效果評估等活動的第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)情況納入信用系統(tǒng)”，這就要求地方政府充分掌握本轄區(qū)從事土壤調(diào)查修復(fù)評估等活動的第三方機(jī)構(gòu)相關(guān)信息，因此有必要形成第三方機(jī)構(gòu)從業(yè)登記機(jī)制。

4.2 加強(qiáng)土壤環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)

一是強(qiáng)化土壤環(huán)境保護(hù)隊伍建設(shè)。目前南京市部分區(qū)生態(tài)環(huán)境部門已配備了一批土壤快速檢測儀裝備，但是尚未全面覆蓋。建議加大財政資金投入為基層生態(tài)環(huán)境部門全方位配備土壤采樣、快速檢測儀、調(diào)查取證執(zhí)法等必要裝備，保障土壤環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測和環(huán)境應(yīng)急需求。引導(dǎo)鼓勵土壤污染防治人才跨部門合作，培養(yǎng)生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃等復(fù)合型人才，建立一支專業(yè)全面、能打硬仗的監(jiān)管隊伍。

二是將土壤污染防治作為環(huán)境執(zhí)法重要內(nèi)容，加大土壤環(huán)境日常巡查監(jiān)管執(zhí)法力度。開展土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，依法查處污染地塊土壤環(huán)境管理違法行為，加強(qiáng)農(nóng)用地土壤污染防治執(zhí)法，實行監(jiān)管信息共享。

三是發(fā)揮社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)的作用，推進(jìn)土壤環(huán)境監(jiān)測社會化。通過政府購買服務(wù)，引導(dǎo)社會化監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)入土壤環(huán)境監(jiān)測的主戰(zhàn)場，提高土壤環(huán)境執(zhí)法效率，減輕基層土壤環(huán)境監(jiān)測的壓力，這是環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)垂直改革的現(xiàn)實需要。

4.3 加大土壤污染防治宣傳教育力度

加強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、企事業(yè)單位、街道、社區(qū)、農(nóng)村等的土壤環(huán)境保護(hù)宣傳教育和土壤污染防治培訓(xùn)，加大《土壤污染防治法》普法宣貫力度。

一是將土壤污染防治內(nèi)容納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)范圍?！锻寥牢廴痉乐畏ā分幸?guī)定“將土壤污染防治目標(biāo)完成情況作為考核評價地方各級人民政府及其負(fù)責(zé)人、縣級以上人民政府負(fù)有土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人的內(nèi)容”。應(yīng)加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的土壤污染防治培訓(xùn)，在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班加入土壤污染防治內(nèi)容，并邀請相關(guān)專家進(jìn)行《土壤污染防治法》普法宣貫工作。

二是加大宣傳教育力度引導(dǎo)公眾參與。通過政府門戶網(wǎng)站、微信公眾號平臺、電視和廣播等多種媒介手段營造良好的輿論氛圍，結(jié)合世界環(huán)境日、世界土壤日、全國科技活動周和科普宣傳周等主題活動，加強(qiáng)土壤環(huán)境保護(hù)宣傳教育，普及土壤污染防治知識，科學(xué)解讀《土壤污染防治法》，加強(qiáng)科普教育基地建設(shè)，增強(qiáng)公眾土壤污染防治意識，引導(dǎo)公眾依法參與土壤污染防治行動。

5 結(jié)語

土壤是構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的基本環(huán)境要素，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。南京市積累了土壤污染防治管理實踐經(jīng)驗，但仍面臨著一系列問題，需要完善健全土壤污染防治配套機(jī)制、加強(qiáng)土壤環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)、加大土壤污染防治宣傳教育力度，以保障土壤環(huán)境安全，確保不發(fā)生土壤環(huán)境安全風(fēng)險事件。