何淵博

[提要] 通過對湖南省部分鄉(xiāng)村進行實地調研，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)目前依舊存在的環(huán)境問題，分析造成環(huán)境問題的主要因素，發(fā)現(xiàn)解決的優(yōu)勢路徑。進而在分析湖南省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設問題基礎上，對進一步完善鄉(xiāng)村規(guī)劃建設、促進其更好地助力鄉(xiāng)村環(huán)境保護提出一些法制對策。

關鍵詞：鄉(xiāng)村;規(guī)劃建設;環(huán)境保護;法制

中圖分類號：D912.6 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年8月28日

早在2006年發(fā)布的《關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》（中發(fā)[2006]1號）中就已經(jīng)提出要加強村莊規(guī)劃和農(nóng)村人居環(huán)境治理，但由于多種因素的影響，我國鄉(xiāng)村環(huán)保事業(yè)未完全達到預期效果，因此2018年發(fā)布的《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)[2018]1號）再次強調要推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。因此，立足實證研究，從鄉(xiāng)村環(huán)保現(xiàn)狀入手，以鄉(xiāng)村規(guī)劃建設為切入點，通過完善鄉(xiāng)村規(guī)劃建設使其更好地助力鄉(xiāng)村環(huán)境保護、助力“農(nóng)村美”目標的實現(xiàn)有其意義所在。

一、調研情況簡介

為使調研地的選取具有均衡性、代表性，本文選取了經(jīng)濟條件較差、自然環(huán)境相對較好的湖南省隆回縣和經(jīng)濟條件好、自然環(huán)境相對較差的湖南省邵東市的部分鄉(xiāng)村作為調研地。為了最接近實際、了解最貼近人民群眾的環(huán)境問題，以及保證調研人群的全面性，本次調研的對象主要為調研地區(qū)的村民，同時也對基層工作人員和其他一些人群進行了咨詢訪問。本次調研主要采取實地考察的方式了解鄉(xiāng)村環(huán)境現(xiàn)狀，同時對鄉(xiāng)村居民和村干部進行了一些走訪。調研時間為2019年7月。

二、湖南省鄉(xiāng)村環(huán)境問題簡析

通過實踐發(fā)現(xiàn)目前存在的鄉(xiāng)村環(huán)境問題是解決鄉(xiāng)村環(huán)境問題的第一步，在調研過程中發(fā)現(xiàn)目前湖南省鄉(xiāng)村環(huán)境問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）垃圾和污水處理不當。雖然《關于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》（國辦發(fā)[2014]25號）和《湖南省農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動實施方案（2018-2020年）》（湘辦發(fā)[2018]24號），對垃圾和污水的處理都提出了較高的要求，但在實地考察過程中發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村地區(qū)的垃圾和污水處理依然效果不佳。雖然每戶居民都已發(fā)放垃圾桶，但是由于缺少有效監(jiān)督及居民環(huán)保意識不強使得居民垃圾投放不規(guī)范，并且即使垃圾投放在垃圾桶內(nèi)但由于缺少科學分類以及下一步的收集轉運，使得垃圾最終得不到有效處理。這就使得散戶垃圾散堆放形成微型垃圾場、集中居民集中堆放形成小型垃圾場的局面依舊存在。對于污水處理，在調研地區(qū)雖然有些鄉(xiāng)村采用了三格化糞池或人工濕地模式進行處理，比如邵東市火廠坪鎮(zhèn)，但由于造價及居民改廁意愿等因素導致其普及率并不高。另一方面，居民的用水習慣也難以改變，使得大量居民的生活污水還停留在洗完就潑、門前就是污水池的無處理狀態(tài)。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾和生產(chǎn)水污染問題依舊有待進一步解決。

（二）畜禽排泄物未科學利用?！度珖谝淮挝廴驹雌詹楣珗蟆凤@示，在農(nóng)業(yè)污染源當中，畜禽養(yǎng)殖業(yè)排放的化學需氧量、氮、磷污染的排放量分別為1，268.26萬噸、102.48萬噸、16.04萬噸，分別占此類污染物全國排放總量的41.9%、21.7%、37.9%。糞、尿的產(chǎn)生量分別是2.43億噸和1.63億噸?？梢?，畜禽排放的污染物數(shù)量是相當大的。在調研過程中發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶以家庭為單位養(yǎng)殖的主要有雞鴨以及少部分的豬，對于糞污還是以農(nóng)村的原始方式進行處理，即放在豬欄或者雞圈里面自然發(fā)酵后作為肥料使用。而農(nóng)村的小規(guī)模養(yǎng)殖場由于監(jiān)管不嚴在處理此類污染物時也存在不規(guī)范之處，比如不加處理而直接用水沖洗。可見對于此類本可以作為有機肥或者沼氣等新能源原料的物品，在農(nóng)村地區(qū)尚未得到充分科學地利用進而成為了環(huán)境污染的一大因素。此外，對于人類的糞污也存在同樣的問題。

（三）村容村貌缺乏鄉(xiāng)村美感。村容村貌是由村莊建筑、林草地、農(nóng)田、水體、歷史遺跡等組成的自然——經(jīng)濟——社會復合型生態(tài)系統(tǒng)。在調研中發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村新建房屋增長迅速，但是存在建房布局雜亂、違法占用耕地、建房無特色缺乏欣賞性等問題，使得村容村貌的美感大打折扣。農(nóng)村空心房問題突出、未嚴格落實一戶一宅制度，在浪費土地資源的同時也使得鄉(xiāng)村風貌受到影響。并且農(nóng)村的一些小微型企業(yè)也影響著農(nóng)村環(huán)境的青山綠水，比如在邵東市簡家隴鎮(zhèn)，一家采石場的開采使得山林遭到嚴重破壞，大片的黃土石塊裸露，嚴重損害了“看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”的美好鄉(xiāng)村愿景。

（四）鄉(xiāng)村環(huán)境問題原因簡析。以上三點總結了在調研過程中發(fā)現(xiàn)的鄉(xiāng)村環(huán)境問題，為更好地解決這些問題，對其原因進行準確分析至關重要。首先，環(huán)?；A設施建設困難、鄉(xiāng)村環(huán)保事業(yè)資金短缺直接導致了鄉(xiāng)村垃圾、污水以及畜禽排泄物難以得到科學處理，而住房分散客觀上導致了垃圾、污水以及畜禽排泄物的集中收集處理更加困難，并且住房雜亂分散也導致了村容村貌的破壞。其次，政府職能部門未形成工作合力、環(huán)保長效機制不健全使得鄉(xiāng)村環(huán)保缺乏長期的強制力保障。最后，村民環(huán)保主人翁意識及法律意識淡薄是鄉(xiāng)村環(huán)保問題最大的內(nèi)因。

三、以鄉(xiāng)村規(guī)劃建設助力鄉(xiāng)村環(huán)境保護優(yōu)勢分析

鄉(xiāng)村人居環(huán)境規(guī)劃建設的目標是改善鄉(xiāng)村的自然生態(tài)環(huán)境，保護和發(fā)揚傳統(tǒng)地域文化特色以及實現(xiàn)人居空間活動的有序移動，從規(guī)劃的角度研究鄉(xiāng)村人居環(huán)境并促使其健康發(fā)展，是一項意義深遠的工作。鄉(xiāng)村規(guī)劃建設對于鄉(xiāng)村環(huán)境保護的重要作用也已得到政府的重視，比如在《關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（中發(fā)[2019]1號）、《關于推進農(nóng)村“廁所革命”專項行動的指導意見》（農(nóng)社發(fā)[2018]2號）、《關于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》（國辦發(fā)[2014]25號）、《關于加強農(nóng)村建房管理的通知》（湘政辦發(fā)[2016]81號）等一系列文件中均有體現(xiàn)。

具體而言，從理論上看，鄉(xiāng)村規(guī)劃建設對于解決影響鄉(xiāng)村環(huán)境保護的因素的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾點。首先，通過鄉(xiāng)村規(guī)劃建設可以使鄉(xiāng)村建房規(guī)范化、集中化。帶來的好處就是環(huán)保基礎設施建設的難度降低、節(jié)省環(huán)保資金，比如污水處理管網(wǎng)不用再建那么長、可設置集中化的分類式垃圾桶，使污水和垃圾更易集中處理。合理規(guī)劃人居房屋和禽畜圈舍以及廁所的建設，可以使人畜糞尿更容易無害化、資源化利用。且合理的房屋布局規(guī)劃可以有效提升村容村貌，合理的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃可以助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾和生產(chǎn)水污染的治理。其次，通過落實和完善“多規(guī)合一”制度，可以厘清政府各職能部門的權責，使其相互協(xié)調形成工作合力，從而更好地助力鄉(xiāng)村環(huán)保執(zhí)法工作的開展。再次，規(guī)劃建設有較強的期限性和階段性，在對鄉(xiāng)村進行規(guī)劃建設的過程中可以有效促進環(huán)保長效機制的完善。最后，在規(guī)劃執(zhí)法過程中，落實誰執(zhí)法誰普法制度，可有效提高村民環(huán)保主人翁意識和法律意識。

四、湖南省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設中存在的問題

（一）城鄉(xiāng)二元規(guī)劃立法局限有待進一步破除。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施雖然使得鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃統(tǒng)一納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃的范疇，但從實際內(nèi)容來看，改變了法律名稱并沒有徹底改變立法上“重城市、輕農(nóng)村”的局面。比如，該法第十七條規(guī)定了城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限而第十八條關于鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的規(guī)定中卻沒有規(guī)定。再比如該法第四十四條僅對城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行臨時建設的管理進行了規(guī)定，但對于鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時建設管理卻沒有提及。

（二）規(guī)劃執(zhí)法層面的問題。主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法力量薄弱缺乏強硬的執(zhí)法權限、專業(yè)規(guī)劃技術人員不足、對一些拆違案件的調查取證和強制執(zhí)行難度大以及執(zhí)法程序設置不科學等等。另外，由于規(guī)劃編制本身科學性不足，導致政府各部門規(guī)劃執(zhí)法權責不清，使其不能很好的形成工作合力，進一步加大了規(guī)劃執(zhí)法的難度。

（三）集中建房存在法律上的障礙。合理的集中居住對于鄉(xiāng)村環(huán)境的保護具有重要意義，但在對鄉(xiāng)村建房進行集中規(guī)劃時可能會與我國目前的宅基地法律制度相沖突。依據(jù)我國現(xiàn)行宅基地法律制度，宅基地使用權的權利主體具有身份性和封閉性的特征，而跨村組進行集中建房勢必會打破這一制度。

（四）規(guī)劃科學性、民主性不足。主要體現(xiàn)在以下四個方面：第一，規(guī)劃未充分考慮鄉(xiāng)村經(jīng)濟實際，過于超前;第二，各部門各自規(guī)劃不相協(xié)調，導致各規(guī)劃之間缺乏有機聯(lián)系;第三，由于一方面套用城市現(xiàn)成模式，另一方面有限于經(jīng)費不足，導致了鄉(xiāng)村規(guī)劃千篇一律、缺乏鄉(xiāng)村本土特色;第四，鄉(xiāng)村居民沒有充分參與到規(guī)劃編制和實施的過程中來，其主體性作用未充分發(fā)揮，導致規(guī)劃工作在推進的過程中“上熱下冷”，缺乏民主性。

（五）規(guī)劃建設經(jīng)費不足。一方面規(guī)劃編制本身所需費用較大，制定一個行政村的規(guī)劃所需費用一般為10萬～20萬元;另一方面鄉(xiāng)村規(guī)劃中所包含的環(huán)保設施以及其他基礎設施的建設費用也很大?；鶎迂斦摀^大，難以完全承擔起龐大的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設費用，而由于鄉(xiāng)村規(guī)劃建設的公益性、非營利性，致使其他資本向這一領域投資的意愿也不強，譬如PPP模式在這一領域就不太常見。

五、鄉(xiāng)村規(guī)劃建設助力鄉(xiāng)村環(huán)境保護法制對策

“法制”也就是法律和制度。如董必武先生所說：“現(xiàn)在世界上對于法制的定義，還沒有統(tǒng)一的確切的解釋。我們望文思義，國家的法律和制度，就是法制”。法律以其規(guī)范性、國家強制性、穩(wěn)定性等諸多特性成為當今世界各國用以解決社會問題的可選方案。針對上文對于鄉(xiāng)村規(guī)劃建設現(xiàn)狀的分析，結合鄉(xiāng)村環(huán)境問題實際，擬提出以下幾點法制對策，以期通過完善鄉(xiāng)村規(guī)劃建設促進其更好地助力鄉(xiāng)村環(huán)境的保護。

（一）進一步破除“城鄉(xiāng)二元”規(guī)劃立法局限，助力鄉(xiāng)村環(huán)境針對性保護。有法可依是實現(xiàn)依法治國的關鍵一步，法律體系自身的完備性是實現(xiàn)法治社會的必要條件。就《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》而言，破除“城鄉(xiāng)二元”的規(guī)劃立法局限，首先要區(qū)分鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)的不同特征，有區(qū)別地設計出適合鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)的不同規(guī)劃管理制度及程序。其次，立法要全面理解“城市”和“鄉(xiāng)村”，要意識到它們是兩種既有聯(lián)系又有區(qū)別的社會發(fā)展現(xiàn)象，不能簡單的將“鄉(xiāng)村”作為行政意義上的區(qū)域劃分而要重視鄉(xiāng)村的自然特征、整體性特征。再次，要將“多規(guī)合一”制度上升到法律層面，以促進規(guī)劃成體系，厘清政府各職能部門在規(guī)劃建設中的權責，形成工作合力。最后，在一些具體制度上要對鄉(xiāng)村規(guī)劃進行特殊規(guī)定，比如在立法上對鄉(xiāng)村規(guī)劃的深度進行合理限制，以免規(guī)劃脫離鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會現(xiàn)狀。立法上應針對鄉(xiāng)村規(guī)劃建設的特殊性對村民參與規(guī)劃建設作出制度設計，以充分發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃建設中村民的主體性作用，增強規(guī)劃的民主性。此外，在上位法對鄉(xiāng)村規(guī)劃進行立法優(yōu)化后，各地區(qū)應當針對各自鄉(xiāng)村不同的環(huán)境特征而制定出相應的配套措施，有針對性地設計出有利于本地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境保護的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設制度。

（二）完善鄉(xiāng)村規(guī)劃執(zhí)法制度，助力鄉(xiāng)村環(huán)境保護執(zhí)法難的解決。首先，要加強人才隊伍的建設，適當增加基層的編制配給;其次，在將事權下放的同時要給予基層執(zhí)法隊伍相適應的執(zhí)法權限，讓基層政府即“看得見”也“管得著”;再次，精簡和完善執(zhí)法程序，讓違法建房等違法行為消滅在萌芽階段;最后，完善執(zhí)法監(jiān)督和考核制度。以此方能增強鄉(xiāng)村環(huán)保執(zhí)法權威性，助力環(huán)保執(zhí)法長效機制的建立健全。

（三）推進宅基地法律制度改革，助力鄉(xiāng)村環(huán)境集中管理、集中整治。針對目前我國宅基地法律制度對鄉(xiāng)村集中建房的障礙，應積極進行跨村組調配宅基地試點，探索宅基地法律制度改革的經(jīng)驗，以便對鄉(xiāng)村居民進行適度的集中建房規(guī)劃，助力鄉(xiāng)村環(huán)保基礎設施的建設、村容村貌的提升、垃圾污水的集中處理等等。

（四）創(chuàng)新鄉(xiāng)村規(guī)劃建設經(jīng)費投入機制，助力鄉(xiāng)村環(huán)境保護資金問題的解決。鄉(xiāng)村規(guī)劃建設的經(jīng)費與鄉(xiāng)村環(huán)境保護的經(jīng)費雖不能完全等同，但是鄉(xiāng)村規(guī)劃建設的很多項目其本質上就是對鄉(xiāng)村環(huán)境的改善，譬如對環(huán)?；A設施的建設、對房屋的規(guī)劃建設等。因此，解決鄉(xiāng)村規(guī)劃的建設經(jīng)費問題在很大程度上就是對鄉(xiāng)村環(huán)保資金問題的解決。目前財政對于鄉(xiāng)村規(guī)劃建設的經(jīng)費投入正在逐步加大，但是還不足以完全支撐起鄉(xiāng)村規(guī)劃建設巨額的支出。因此，有必要探索多元化的資金投入機制，比如PPP模式、村民使用者付費模式等等，并制定相應的法規(guī)使其法制化、制度化，防止資金的不合理使用，使經(jīng)費的投入和使用公開透明，提高利用率。

（五）調動村民積極性，發(fā)揮其主體性作用，激發(fā)鄉(xiāng)村環(huán)保內(nèi)生動力。村民規(guī)劃意識和環(huán)保意識的提高，對于規(guī)劃的落地、環(huán)保執(zhí)法工作的開展具有極其重要的意義。一方面在進行規(guī)劃編制和環(huán)保決策的時候要讓村民有效參與，使其意識到規(guī)劃和環(huán)保與其生活息息相關，以此調動其積極性;另一方面在規(guī)劃和環(huán)保執(zhí)法過程中要加強法制宣傳，增強老百姓的法制意識和責任意識。另外，應當利用權利激勵機制，增強老百姓的環(huán)境權利觀念，使其出于對自身權利的維護而更加自覺的保護環(huán)境。同時，可以利用以獎代補、獎懲并舉等機制激發(fā)村民的環(huán)保積極性。

六、結語

鄉(xiāng)村規(guī)劃建設對于鄉(xiāng)村環(huán)境保護意義重大，從某種程度上來說二者有著共同的價值追求，因此通過實踐調研發(fā)掘鄉(xiāng)村環(huán)境現(xiàn)存的問題以及鄉(xiāng)村規(guī)劃存在的不足，以法制手段有針對性地對鄉(xiāng)村規(guī)劃建設進行完善以促進其更好地助力鄉(xiāng)村環(huán)境的保護，有其邏輯自洽性和優(yōu)勢所在。

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