劉明慧，侯雅楠

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 116025)

政府間收入劃分是政府間財(cái)政關(guān)系中的一個(gè)必要環(huán)節(jié)，事關(guān)收入體制改革和地方財(cái)力保障兩個(gè)財(cái)政改革的關(guān)鍵性問(wèn)題，因而一直是學(xué)術(shù)界研究的議題，特別是隨著現(xiàn)代財(cái)政制度改革的逐步深入，更成為學(xué)者們廣泛關(guān)注的重點(diǎn)。自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)主要從兩個(gè)維度對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行改革：一是收入劃分，二是財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分。在收入劃分方面，自2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案》后，收入劃分改革沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)，而且這一方案是基于“營(yíng)改增”的過(guò)渡性選擇，并不是規(guī)范意義上的收入劃分體制改革；在財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分方面，改革的框架基本搭成。2016年以來(lái)國(guó)務(wù)院相繼制定出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，進(jìn)一步明確與細(xì)分了基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任分擔(dān)方式。十九大報(bào)告把中央和地方財(cái)政關(guān)系的構(gòu)建置于財(cái)政體制改革的優(yōu)先序位，相對(duì)于財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的實(shí)質(zhì)性有序推進(jìn)，政府間收入劃分改革推進(jìn)的步伐相對(duì)緩慢與滯后，特別是 “營(yíng)改增”的全面實(shí)施以及財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革方向的明細(xì)化調(diào)整為收入劃分改革既帶來(lái)了挑戰(zhàn)也提供了契機(jī)，如何加快制定政府間收入劃分總體方案與構(gòu)筑具有中國(guó)特色的收入劃分體系就成為深化政府間財(cái)政關(guān)系改革的重點(diǎn)，以及十九大后政府間財(cái)政關(guān)系改革亟待破解的首要難題。

一、政府間收入劃分的核心命題

合理劃分中央與地方間收入是多級(jí)財(cái)政分權(quán)治理的必然要求，也是攸關(guān)我國(guó)新一輪財(cái)政體制改革與構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要環(huán)節(jié)，更是提振地方財(cái)政運(yùn)行預(yù)期的根本性要素。收入劃分是一個(gè)協(xié)調(diào)平衡過(guò)程，旨在解決中央收入集權(quán)與地方收入分權(quán)的適度性問(wèn)題。收入劃分的結(jié)果直接決定著各級(jí)政府的收入能力，而收入能力是影響政府治理能力的一個(gè)關(guān)鍵性的供給因素，收入劃分的錯(cuò)配與結(jié)構(gòu)不合理在很大程度上表征了各級(jí)財(cái)政供給能力的不充分性與不平衡性，因此，規(guī)范的收入劃分與合理的財(cái)力結(jié)構(gòu)是政府治理體系構(gòu)建的重要支撐。

基于收入劃分制度改革必然牽涉稅制改革，因而在中央與地方間收入劃分的研究過(guò)程中，學(xué)者們的關(guān)注重點(diǎn)主要是依據(jù)稅種的性質(zhì)與特點(diǎn)如何進(jìn)行稅收劃分[1-2-3]。而收入劃分內(nèi)在于政府間財(cái)政關(guān)系的范疇，這一約束條件決定了需要在政府間財(cái)政關(guān)系的框架下研究這一問(wèn)題。這一方面是因?yàn)檎杖胄问降亩鄻有允沟脙H僅從稅收角度刻畫(huà)收入劃分的維度比較單一，難以回應(yīng)收入劃分的多重性及其經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵。另一方面，收入劃分的必要性前提條件源自中央政府和地方政府的財(cái)力需求，即中央政府和地方政府承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任的范圍與程度大小，收入劃分與支出責(zé)任劃分在邏輯上的相互影響和相互制約特性決定了要平行推進(jìn)這兩項(xiàng)改革，否則就難以從政府間關(guān)系總體框架中反映收入劃分的多維性，增加政府間財(cái)政關(guān)系整體改革的摩擦成本，也不能很好地契合政府收入治理的客觀要求。為此，必須重視收入劃分與支出責(zé)任匹配關(guān)系的解構(gòu)，結(jié)合中央與地方支出責(zé)任劃分改革，縱深推進(jìn)收入劃分的合理性與合規(guī)性。中央與地方間收入劃分的核心命題涉及到劃分的驅(qū)動(dòng)力及劃分比例調(diào)整的動(dòng)因、以什么作為劃分對(duì)象、如何合理確定劃分級(jí)次，影響劃分規(guī)模適度性的決定因素，以及如何選擇規(guī)范的劃分路徑。對(duì)這些問(wèn)題的闡析需要從理論和現(xiàn)實(shí)雙重維度聚焦改革邏輯、體制性約束與應(yīng)對(duì)對(duì)策，從而實(shí)現(xiàn)政府間縱向財(cái)政平衡的目標(biāo)與形成穩(wěn)定合理的政府間財(cái)政關(guān)系模式。

二、政府間收入劃分的驅(qū)動(dòng)力：中央調(diào)控與地方利益共同推動(dòng)

(一)政府間收入劃分：我國(guó)財(cái)政體制演變的主線

一國(guó)政府間收入劃分格局是多種因素相互作用與選擇的結(jié)果。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)財(cái)政體制的發(fā)展脈絡(luò)與收入劃分體制的縱向演變具有一致性，并且對(duì)分成體制有著較強(qiáng)的路徑依賴。隨著財(cái)政體制改革由中央統(tǒng)一平衡轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤阶郧笃胶獾耐七M(jìn)，收入劃分的主導(dǎo)和收入規(guī)模也相應(yīng)地表現(xiàn)為從先中央后地方到先地方后中央的轉(zhuǎn)變。收入的集中與分散和財(cái)權(quán)的集權(quán)與分權(quán)之間不具有完全的對(duì)應(yīng)性，收入劃分廣義上是財(cái)權(quán)的劃分，狹義上是收入形式與收入規(guī)模的劃分。

從財(cái)政體制模式發(fā)展的階段性演變脈絡(luò)來(lái)看，政府間收入劃分在財(cái)權(quán)集中主導(dǎo)的模式下，大致沿著收入從集中到分散，再到適度集中與適度分散相結(jié)合的主線推進(jìn)。就以收入劃分為標(biāo)志的國(guó)家形態(tài)而言，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)家形態(tài)是國(guó)家財(cái)政，實(shí)行集權(quán)下的集中收入體制，地方政府不是真正意義上的獨(dú)立行為主體，自主性程度很低，獨(dú)立的利益訴求得不到充分的重視；1953—1978年實(shí)行集權(quán)下的收入適度分散的“總額分成”體制，地方政府的獨(dú)立利益與主體地位開(kāi)始顯現(xiàn)；隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)，1980—1993年實(shí)行適度分權(quán)下的以“分灶吃飯”為典型特征的收入分散的財(cái)政包干體制，將財(cái)政收入劃分為中央固定收入、地方固定收入、中央地方共享收入和其他調(diào)劑收入形式[4]，財(cái)政形態(tài)由中央主導(dǎo)向發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性轉(zhuǎn)變。

1994年以提高兩個(gè)比重與加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控為目標(biāo)的分稅制改革使得財(cái)政體制轉(zhuǎn)向適度集權(quán)下的適度集中模式，在確保財(cái)政收入快速增長(zhǎng)的同時(shí)，進(jìn)一步提高了中央財(cái)政收入集中度。分稅制規(guī)范了中央與地方間的收入劃分依據(jù)與范圍，從按隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榘炊惙N劃分為中央稅、地方稅和共享稅，并在2002年以后已經(jīng)逐漸形成共享稅為主，專享稅為輔的稅種分成與收入分成相結(jié)合、具有明顯的收入分成回歸性質(zhì)的收入劃分格局。在財(cái)政包干制下，收入分配向地方傾斜，而分稅制改革造成初次收入分配向中央傾斜，在支出責(zé)任未作相應(yīng)調(diào)整的情況下引發(fā)了地方財(cái)政的收支緊張問(wèn)題。

(二)劃分邏輯：中央主導(dǎo)與兼顧地方利益交替

政府間收入劃分體制變遷和調(diào)整的驅(qū)動(dòng)因素是財(cái)政壓力下的中央宏觀調(diào)控與地方激勵(lì)的權(quán)衡，其中實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的充分性是各級(jí)政府財(cái)政行為的重要目標(biāo)[5]。改革開(kāi)放后，地方政府獨(dú)立利益的訴求趨于增強(qiáng)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入規(guī)模既定的約束，以及中央和地方目標(biāo)函數(shù)不盡一致的語(yǔ)境下，中央力求收入最大化以發(fā)揮宏觀調(diào)控職能與地方追求收入最大化以擴(kuò)張財(cái)政支出之間存在著一定程度的沖突和掣肘。由于在以收入分成為主的體制下分成比例的確定與調(diào)整直接影響中央與地方的收入規(guī)模、結(jié)構(gòu)的形成、收入集權(quán)度和收入分權(quán)度的變化，以及收入增量的邊際調(diào)整，因此不同時(shí)期調(diào)整收入分成比例這種自上而下的強(qiáng)制性體制安排就成為收入劃分改革的基本邏輯。

基于收入劃分采取頂層設(shè)計(jì)模式，中央政府在其中占據(jù)主導(dǎo)地位，因而，收入劃分體制的設(shè)計(jì)與實(shí)施表現(xiàn)為一種強(qiáng)制性制度變遷，在以中央為主或偏向中央的同時(shí)適當(dāng)兼顧地方利益，尋求二者的最大公約數(shù)或平衡狀態(tài)[5]。一方面，不同階段分成比例的調(diào)整都主要向中央收入傾斜是中央政府在分成比例調(diào)整中的主導(dǎo)性及加強(qiáng)宏觀調(diào)控的政策導(dǎo)向的使然。在1982 年、1985 年和1988 年對(duì)“財(cái)政承包制”進(jìn)行過(guò)三次調(diào)整，每次的結(jié)果都是增加地方向中央的固定上繳額度，并通過(guò)重新劃分稅種的辦法來(lái)提高中央收入，如1982 年將利高稅大的煙酒行業(yè)的工商稅由調(diào)劑收入改為基數(shù)歸地方，增量由中央和地方分成[4]。分稅制改革后中央與地方收入劃分的博弈安排與調(diào)整重點(diǎn)放在擴(kuò)大共享稅范圍和提高中央分享比例方面，2003年將企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的中央和地方分享比例由50∶50提高到60∶40。證券交易印花稅的中央與地方分成比例調(diào)整更為頻繁，1994年、1997年、2000年、2001年和2002年分別為50∶50、80∶20、91∶9、94∶6和97∶3，2016年全部改為中央稅收收入。另一方面，伴隨著“營(yíng)改增”的全面實(shí)施和為了保證改革的平穩(wěn)推進(jìn)，增值稅收入中央和地方的比例分成從75∶25調(diào)整為50∶50。在目前我國(guó)共享稅為主導(dǎo)的稅收劃分模式的語(yǔ)境下，共享稅劃分比例是中央和地方收入博弈的重要籌碼，直接影響收入劃分格局的形成與變化，而隨著增值稅作為第一大稅種的地位更加突出與地方財(cái)政收入對(duì)增值稅依賴性的迅速增強(qiáng)[6]，增值稅收入分享成為中央和地方收入劃分最關(guān)鍵的部分與重要財(cái)力基礎(chǔ)，這就需要將兼顧稅收法與各級(jí)財(cái)政的收支平衡作為共享稅劃分比例調(diào)適的基本依據(jù)，從而更有效地發(fā)揮共享稅制的功能優(yōu)勢(shì)。

鑒于旨在提高兩個(gè)比重的分稅制改革引致政府間收入劃分格局的重大變化，為了矯正地方稅收收入與支出責(zé)任均衡狀態(tài)的偏離與緩釋地方政府財(cái)政壓力，解決由于地方較低的邊際分成比例而引發(fā)的稅收收入激勵(lì)不足帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足的問(wèn)題，中央在加大轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，增強(qiáng)了對(duì)地方非稅收入的激勵(lì)，賦予地方政府非稅收入制度的制定權(quán)和收入征管的較大自由裁量權(quán)，特別是收入支配權(quán)完全賦予地方而中央不參與分配，進(jìn)而促成地方政府追求預(yù)算外收入和制度外收入最大化的強(qiáng)激勵(lì)，為地方籌資創(chuàng)造了廣泛的收入空間。由于這些收入的征管具有較大的隨意性、不可控制性及地方具有較強(qiáng)的控制能力，因而進(jìn)一步造成政府間稅費(fèi)分享規(guī)則的不合理性。

三、政府間收入劃分的對(duì)象框定：稅收收入與全口徑收入

一國(guó)政府收入體系是由各種形式收入有機(jī)組合而成，鑒于不同級(jí)次政府財(cái)政收入的不同構(gòu)性，政府間收入劃分要解決的首要問(wèn)題是劃分的標(biāo)的物，即對(duì)什么收入形式或在多大范圍內(nèi)進(jìn)行劃分。受效率、公平、自治性、責(zé)任性等不同因素的影響，不同國(guó)家在收入劃分的形式、性質(zhì)及收入分權(quán)程度方面都呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制演變及對(duì)地方稅體系建設(shè)的關(guān)注使得收入劃分都聚焦在稅收收入的框架內(nèi)展開(kāi)。這種劃分范式比較符合發(fā)達(dá)國(guó)家政府以稅收收入為主要來(lái)源的實(shí)踐，而對(duì)于我國(guó)而言，中央與地方間的稅收收入結(jié)構(gòu)和全口徑收入結(jié)構(gòu)存在較大的差異。相應(yīng)地，也折射出收入集權(quán)與分權(quán)程度測(cè)度結(jié)果的不同。雖然目前學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政分權(quán)的界定標(biāo)準(zhǔn)與度量指標(biāo)呈現(xiàn)多樣性的態(tài)勢(shì)，但是一般而言，收入分權(quán)意味著收入下移，收入分權(quán)度高低反映著地方政府擁有的財(cái)政收入支配權(quán)的大小。在這一意義上，從稅收角度收入劃分的集權(quán)程度較高，而從全口徑收入角度收入劃分的分權(quán)程度較高。

理論上，研究收入劃分的維度應(yīng)包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。在2017年的稅收收入結(jié)構(gòu)中，中央占52.4%，地方占47.6%。如果將政府性基金預(yù)算收入與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入納入考察范圍，則中央財(cái)政收入占全口徑財(cái)政收入比重為36.4%，地方財(cái)政收入占全口徑財(cái)政收入比重為63.6%。2017年非稅收入占一般公共預(yù)算收入的比重為16.4%，地方非稅收入占地方本級(jí)預(yù)算收入比重為24.9%，占全部非稅收入比重為80.8%。政府性基金收入占全口徑財(cái)政收入比重為26.0%，地方政府性基金收入占地方全口徑財(cái)政收入比重為38.3%。這表明，非稅收入和政府性基金收入在地方財(cái)政收入中占比相對(duì)較高，在收入劃分中如果僅限于稅收而不考慮全口徑預(yù)算會(huì)低估收入分權(quán)的程度[7]。從地方政府性基金收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，租金化傾向明顯，以國(guó)有土地出讓收入體現(xiàn)的地租型收入規(guī)模較大。2017年土地出讓收入占政府性基金預(yù)算收入比重為81.3%，同時(shí)，各地區(qū)土地出讓收入規(guī)模存在較大的差異。根據(jù)與自然資源有關(guān)的收入劃分原則，資源性的收入如果分布具有較強(qiáng)的非均衡性則應(yīng)劃歸中央政府，以發(fā)揮調(diào)節(jié)和平衡收入的功能。反之，如果劃歸地方可能加劇現(xiàn)有地方間財(cái)力差異。實(shí)踐中，土地出讓行為聯(lián)結(jié)了房?jī)r(jià)變動(dòng)與地方政府收入，根據(jù)現(xiàn)行土地出讓收入管理辦法，全部土地出讓收入繳入地方國(guó)庫(kù)，由地方自行支配[8]，中央不參與土地出讓收益分配。這不僅加大了中央對(duì)地方房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的難度，加劇了地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，而且也降低了地方財(cái)政收入質(zhì)量。由此可見(jiàn)，合理調(diào)整和優(yōu)化中央與地方間的收入劃分，除了鎖定稅收渠道之外，還應(yīng)從更寬廣的全口徑預(yù)算視野來(lái)拓展收入劃分改革的思路。應(yīng)逐步建立中央與地方間的土地出讓收入分享機(jī)制，中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)適時(shí)參與收入分成，并將這部分分成收入定向用于對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助和對(duì)縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付等方面[9]。

政府間收入劃分的范圍隨著制約收入劃分環(huán)境的變化具有動(dòng)態(tài)調(diào)整性。經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、“供給側(cè)”改革中的降成本戰(zhàn)略實(shí)施、稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化、一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算的統(tǒng)籌整合、房地產(chǎn)調(diào)控政策等因素都會(huì)對(duì)稅收收入、非稅收入、政府性基金收入的規(guī)模變化和收入預(yù)期產(chǎn)生直接的影響，這些既是收入劃分改革面臨的約束條件，同時(shí)也為收入劃分改革帶來(lái)了新的不確定性。因此，收入劃分模式既要遵循普遍性的原則，更需契合一國(guó)不同時(shí)期的特殊性。另外，國(guó)地稅合并之后的垂直管理體制將在一定程度上弱化地方稅收征管權(quán)，從而應(yīng)更加關(guān)注對(duì)這一改革對(duì)非稅收入征收及其收入劃分問(wèn)題。隨著中期預(yù)算支出框架的引入，如何將收入預(yù)測(cè)納入一個(gè)連續(xù)性的經(jīng)濟(jì)周期[10]以避免年度預(yù)算下收入劃分的不協(xié)調(diào)性也是一個(gè)亟須研究的議題。

四、政府間收入劃分的級(jí)次厘定： 同一性與差異性

政府間收入劃分的研究起點(diǎn)是政府的分級(jí)性，只要有多級(jí)政府的存在，客觀上就存在權(quán)力在不同級(jí)次政府間的配置，相應(yīng)地，收入劃分的目的就是中央和地方各級(jí)政府的利益都能得以保障，并形成穩(wěn)定的預(yù)期以及協(xié)調(diào)和平衡好各級(jí)政府財(cái)政關(guān)系。由此觀之，收入劃分級(jí)次的廓清是研究收入劃分歸屬的基礎(chǔ)性前提。在多級(jí)政府治理的語(yǔ)境下，政府間收入劃分必然關(guān)涉到在多少層級(jí)政府之間進(jìn)行劃分以及如何進(jìn)行劃分的問(wèn)題，即哪些在中央和省級(jí)之間劃分，哪些在各級(jí)政府間劃分。從收入劃分的環(huán)節(jié)來(lái)看，各級(jí)政府的收入劃分最終通過(guò)可支配財(cái)力得以體現(xiàn)，其形成過(guò)程既包括初次分配的稅收和非稅收入，也包括再分配的轉(zhuǎn)移支付收入。

(一)省級(jí)政府成為不同層級(jí)地方財(cái)政收入劃分的連接點(diǎn)

建立兩層面的政府間收入劃分模式是基于效率及可操作性的適宜選擇。一是立足國(guó)家層面，中央政府和省級(jí)政府之間實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的一元化分稅形式與收入劃分框架；二是基于地方層面，適應(yīng)地方治理和考慮各個(gè)區(qū)域性要素稟賦的差異性特征，省級(jí)以下政府實(shí)行多元化的收入劃分模式[11]。我國(guó)具有不完全財(cái)政分權(quán)特征，地方稅收自主權(quán)程度較低，只擁有部分稅種稅率選擇權(quán)和稅收減免權(quán)，而支出自主權(quán)較大。從我國(guó)財(cái)政體制改革實(shí)踐來(lái)看，稅收劃分基本上都限于中央和省級(jí)政府之間，并且這種縱向稅收劃分關(guān)系相對(duì)統(tǒng)一，省級(jí)政府對(duì)市、縣下級(jí)政府的財(cái)政管轄方式比照中央與省級(jí)政府的制度安排執(zhí)行，各省內(nèi)政府間稅收劃分由本省結(jié)合實(shí)際自行決定，由此形成省際間收入劃分方式大相徑庭的局面[3]。這源于較大的地區(qū)差異導(dǎo)致各省級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的管轄方式各異，延伸到財(cái)政領(lǐng)域則表現(xiàn)為各省級(jí)政府內(nèi)部的每一層級(jí)政府財(cái)力配置狀況的差異就更大[12]，同時(shí)也說(shuō)明為什么分稅制改革只在中央和省級(jí)政府之間劃分稅種，以及在不同地方不能整齊劃一地實(shí)施收入劃分的緣由。

鑒于省級(jí)政府在聯(lián)接中央政府與基層政府之間的特定角色定位，推進(jìn)政府間收入劃分改革的方向應(yīng)鎖定在構(gòu)建省級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮省級(jí)政府在省域內(nèi)財(cái)政縱向平衡和橫向平衡方面的職責(zé)，以及平衡省以下政府間財(cái)力與基本公共服務(wù)均等化中的作用，合理構(gòu)建省域內(nèi)收入劃分體制以適應(yīng)各級(jí)地方政府的支出責(zé)任，這有助于降低收入劃分中的制度交易成本與構(gòu)建省域現(xiàn)代財(cái)政制度，同時(shí)對(duì)縱深推動(dòng)分稅制改革，以及合理運(yùn)用地方自主權(quán)與提高財(cái)政分權(quán)的有效性也有所裨益。

(二)財(cái)政支出責(zé)任劃分決定收入劃分格局形成

政府間的收入劃分可分解為收入規(guī)模、劃分比例、政府間財(cái)力均衡三個(gè)要素。收入劃分是形式，其實(shí)質(zhì)是滿足支出責(zé)任的需求。收入劃分與支出責(zé)任劃分影響因素的差異、不同步或錯(cuò)配往往會(huì)導(dǎo)致地方收支缺口，繼而形成縱向財(cái)政失衡的狀態(tài)。為此，收入劃分既要考慮稅種如何合理劃分，還要關(guān)注支出責(zé)任的劃分。收入劃分與支出責(zé)任劃分之間屬于共變發(fā)展系統(tǒng)中的兩個(gè)子系統(tǒng)，在政府間財(cái)政關(guān)系中相互支撐，任何一個(gè)子系統(tǒng)的變革必然會(huì)引發(fā)另一個(gè)子系統(tǒng)的調(diào)整與之相適應(yīng)。稅種劃歸哪級(jí)政府需要權(quán)衡公平與效率、收入規(guī)模、增長(zhǎng)潛能、穩(wěn)定性程度等，由此將主體稅種、資源類稅、地區(qū)間收入差異較大的稅類納入劃分范圍是比較合意的選項(xiàng)。以資源稅為例，對(duì)于資源經(jīng)濟(jì)依賴型的地方政府而言，資源價(jià)格的不穩(wěn)定性將使得地方財(cái)政具有不確定性和面臨可持續(xù)性的挑戰(zhàn)[13]。

收入劃分改革的基準(zhǔn)是中央和地方能夠持續(xù)獲得穩(wěn)定的財(cái)源以適應(yīng)支出責(zé)任的需要，因而收入劃分改革的指向與核心問(wèn)題應(yīng)從關(guān)注稅收劃分轉(zhuǎn)向提高收入與支出責(zé)任的匹配程度。從收入是支出責(zé)任履行的基礎(chǔ)和關(guān)鍵條件的機(jī)理出發(fā)，研判地區(qū)間財(cái)力差距和地方收支缺口大小不能僅僅著眼于稅收劃分，還應(yīng)和支出責(zé)任劃分結(jié)合起來(lái)加以考察，特別是支出責(zé)任劃分的改革取向?qū)κ杖雱澐痔岢鲂碌囊?。因?yàn)槭杖雱澐旨皡f(xié)調(diào)的要義是收入與支出責(zé)任相匹配，中央政府和地方政府以及地方政府之間的事權(quán)及支出責(zé)任劃分明晰是界定國(guó)家財(cái)力在各級(jí)政府之間分享方式的前提[14]，特別是穩(wěn)定清晰的支出責(zé)任劃分是收入劃分的邏輯起點(diǎn)，收入劃分作為供給側(cè)，應(yīng)與政府間支出責(zé)任劃分的需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，唯此才能提高收入劃分的質(zhì)量和效率。我國(guó)關(guān)于收入劃分綱領(lǐng)性文件的內(nèi)容也蘊(yùn)涵著這一理念的轉(zhuǎn)變，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化政策若干重大問(wèn)題的決定》《深化財(cái)稅體制改革總體方案》《中共中央 關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》都指出：“考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”，2016年8月24日《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》將完善中央與地方收入劃分列為事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的保障和配套措施，進(jìn)一步凸顯了收入劃分改革與支出責(zé)任劃分改革的內(nèi)在邏輯性。

不同地方對(duì)收入劃分的合意性比例有著不同的訴求。一般來(lái)說(shuō)，稅源豐厚的地方期望提高地方收入分享比例，而相對(duì)稅源不足的地方則更多依存轉(zhuǎn)移支付，希冀以提高中央收入比例來(lái)加大轉(zhuǎn)移支付以獲得更多的收入?；谖覈?guó)省際或區(qū)域間存在顯著的財(cái)政收入差距，以及財(cái)政收入的主要來(lái)源項(xiàng)目的省際差異都比較顯著[15]，不同省域內(nèi)財(cái)政資金配置權(quán)的劃分宜結(jié)合各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源條件、財(cái)政收入增長(zhǎng)空間、制度環(huán)境等因素來(lái)制定差異性的收入分權(quán)模式。在我國(guó)目前尚不具備市縣級(jí)政府主體稅種、上移事權(quán)與支出責(zé)任改革以切實(shí)解決地方化供給不足及碎片化問(wèn)題[16]、加強(qiáng)省級(jí)政府調(diào)控能力及增強(qiáng)省域基本公共服務(wù)均等化的語(yǔ)境下，從省域統(tǒng)籌視角采取向省級(jí)傾斜的共享稅模式具有較大的可行性。共享稅比例的確定以及財(cái)力上移或下移的程度應(yīng)主要依據(jù)支出責(zé)任劃分的調(diào)整程度，以期增強(qiáng)基層財(cái)政收入與支出責(zé)任的適應(yīng)性。此外，在符合地方稅條件的稅種開(kāi)征、稅基決定、稅率設(shè)定以及收入在不同地方層級(jí)劃分比例等方面適當(dāng)賦予省級(jí)政府相應(yīng)稅權(quán)，進(jìn)而形成符合不同省域特征及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的因地制宜的地方財(cái)政收入體制。

五、政府間收入劃分的規(guī)模決定：博弈策略與行為激勵(lì)

(一)收入最大化導(dǎo)向下的收入行為選擇

政府間的收入劃分可以看做是一個(gè)公共選擇過(guò)程和交易活動(dòng)，從理性上說(shuō)，中央與地方所追求的是各自利益的最大化，這里蘊(yùn)含著的是一種合作的博弈機(jī)制[17]。從契約理論的視角，收入劃分體現(xiàn)著縱向政府間的契約關(guān)系與利益交換訴求，收入劃分體制是各級(jí)政府間在收入劃分權(quán)力、收入劃分形式、收入劃分比例等方面進(jìn)行博弈的基本規(guī)則。在應(yīng)然意義上，通過(guò)收入劃分契約的訂立與履行，使得互為影響的政府間建立明晰的權(quán)力和責(zé)任對(duì)等關(guān)系，從而降低縱向收入權(quán)力配置和調(diào)整收入劃分比例的交易成本，縮小財(cái)政收入管理半徑，更好地契合各級(jí)政府財(cái)政行為的正向激勵(lì)，切實(shí)提升各級(jí)政府的收入汲取能力和財(cái)政治理能力。

在收入劃分契約的框架下，中央集中性的調(diào)控約束與地方財(cái)政自治之間可能存在著沖突[18]，中央政府和地方政府面對(duì)有限的收入蛋糕都會(huì)以最大限度滿足自身利益為出發(fā)點(diǎn)來(lái)作出對(duì)己最有利的策略選擇，特別是地方存在著收入最大化規(guī)模的動(dòng)機(jī)和增加收入的動(dòng)力，由此形成政府間相互制衡和相互約束的關(guān)系。一方面，當(dāng)一方利益受損而沒(méi)有達(dá)到卡爾多—希克斯標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府間收入劃分就呈現(xiàn)出非均衡性或不符合帕累托改善條件，不論受損方是中央還是地方都會(huì)提出對(duì)收入劃分體制改革和調(diào)整的新要求，如稅制改革背景下地方主體稅種空心化倒逼增值稅比例向地方傾斜與加快地方稅體系建設(shè)。另一方面，收入劃分具有不完全契約性。中央政府與地方政府作為利益相關(guān)者具有不同的目標(biāo)函數(shù)與偏好，存在不同程度的利益摩擦或沖突，加之經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化及其應(yīng)因政策的非預(yù)期多變性所導(dǎo)致的收入不確定性，以及影響中央與地方利益的變量不同，由此地方針對(duì)收入劃分所采取的行為具有一定程度的有限理性和機(jī)會(huì)主義特征，這主要體現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付分配和收入分成比例調(diào)整兩個(gè)維度。

(二)內(nèi)置激勵(lì)決定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的適度性

政府預(yù)算中的中央財(cái)政與地方財(cái)政之間的委托代理關(guān)系主要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付得以體現(xiàn)[19]。轉(zhuǎn)移支付是形成名義收入集權(quán)與實(shí)際收入分權(quán)的傳導(dǎo)機(jī)制，其規(guī)模大小與結(jié)構(gòu)直接影響地方最終收入總規(guī)模及收入分權(quán)程度。轉(zhuǎn)移支付形式上是財(cái)政收入在中央與地方之間的第二次劃分，中央是供給方，地方是需求方，實(shí)質(zhì)上是一種政策引導(dǎo)性的收入再分配，并成為政府間財(cái)政關(guān)系框架內(nèi)支出責(zé)任劃分后為地方提供財(cái)力保障的主要來(lái)源，也是影響政府間收入劃分格局最終形成的重要因素。從世界范圍看，大多數(shù)國(guó)家都依據(jù)稅收的經(jīng)濟(jì)屬性來(lái)合理劃分政府間稅種歸宿，同時(shí)輔以政府間轉(zhuǎn)移支付來(lái)保障地方支出責(zé)任的落實(shí)[20]。轉(zhuǎn)移支付實(shí)質(zhì)上是中央把自己的資金配置權(quán)委托給地方政府，具有明顯的委托代理特征。根據(jù)授權(quán)理論，只要中央提供恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，就能達(dá)到期望的地方治理結(jié)果[21]。作為委托人，中央在轉(zhuǎn)移支付分配中雖然有動(dòng)機(jī)了解地方稅收努力與支出責(zé)任需求的情形，然而有限理性與信息劣勢(shì)地位可能會(huì)限制其對(duì)真實(shí)收支情況的全面了解，特別在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配中往往存在著明顯的討價(jià)還價(jià)、主觀隨意性較大，以及對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套的規(guī)模和比例難以作出準(zhǔn)確適度規(guī)定的問(wèn)題，因此可能造成分配規(guī)模過(guò)大引致激勵(lì)過(guò)多或不足而產(chǎn)生逆向激勵(lì)問(wèn)題。

有鑒中央政府和地方政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)存在差異，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大會(huì)產(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)。由于轉(zhuǎn)移支付具有非自有收入或外源性收入的性質(zhì)，這使得作為代理人的地方政府基于信息優(yōu)勢(shì)和為了獲得更多的轉(zhuǎn)移支付資金會(huì)存在策略性地高估支出需求和低估收入規(guī)模的動(dòng)機(jī)，或者沒(méi)有足夠的激勵(lì)采取有利于委托人的行為。換言之，地方政府低估公共服務(wù)補(bǔ)償?shù)恼鎸?shí)成本，在風(fēng)險(xiǎn)偏好較低和支出預(yù)算約束軟化的驅(qū)動(dòng)下放大“粘蠅紙效應(yīng)”，導(dǎo)致中央超出地方支出需求分配資金，由此引發(fā)轉(zhuǎn)移支付收入規(guī)模的合意性與激勵(lì)問(wèn)題。對(duì)中央政府而言，擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模有助于矯正地區(qū)間財(cái)力不均衡，通過(guò)對(duì)地方政府的約束對(duì)其決策的優(yōu)先序及實(shí)現(xiàn)全國(guó)性目標(biāo)施加影響[22]；對(duì)地方而言，減少轉(zhuǎn)移支付規(guī)?？梢杂行Ы鉀Q道德風(fēng)險(xiǎn)，遏制地方成本轉(zhuǎn)嫁行為[23]，并且可以進(jìn)一步緩解“粘蠅紙效應(yīng)”對(duì)地方收入規(guī)模擴(kuò)張的倒逼問(wèn)題，因?yàn)樵诘胤睫D(zhuǎn)移支付依存度較高的語(yǔ)境下，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模越大預(yù)示著財(cái)政支出分權(quán)度越高。由此可見(jiàn)，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的適度性應(yīng)統(tǒng)籌考慮多重因素，在激勵(lì)兼容的理念下充分權(quán)衡激勵(lì)成本與激勵(lì)預(yù)期收益，以均等化功能發(fā)揮的有效性、資金使用的績(jī)效性、地方財(cái)政支出行為的合理性、公共品提供的規(guī)范性，以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正向激勵(lì)為研判依據(jù)。同時(shí)，為了規(guī)避轉(zhuǎn)移支付分配的不規(guī)范性引起的地方財(cái)政的不可預(yù)見(jiàn)性與收入預(yù)算編制的不確定性，還應(yīng)把績(jī)效評(píng)價(jià)與支出責(zé)任劃分作為確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模最優(yōu)區(qū)間重要的考量因素，從而構(gòu)建以績(jī)效為依據(jù)、與支出責(zé)任相匹配的規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理的轉(zhuǎn)移支付體系。

(三)共享稅分成比例調(diào)整引致地方收入行為

相比于轉(zhuǎn)移支付收入，政府間的分享收入對(duì)地方財(cái)政行為決策一般會(huì)發(fā)揮更大的影響作用。在收入分成體制下，共享稅的分成比例以及正向激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)是制約政府間收入劃分規(guī)模大小的重要變量。不同財(cái)政體制下稅收征管權(quán)和支配權(quán)的配置模式使得中央政府與地方政府呈現(xiàn)出不同的信息優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，從而對(duì)收入劃分結(jié)構(gòu)的形成及財(cái)政收入總規(guī)模變化產(chǎn)生直接的影響。在財(cái)政包干體制下，雖然中央政府多次利用自由裁量權(quán)單方面多次調(diào)整財(cái)政承包合同，但地方在征管努力程度、稅基與稅源方面掌握完全信息，為了避免向中央多繳收入，地方往往采取隱藏企業(yè)利潤(rùn)或故意減稅的策略來(lái)藏富于企業(yè)，抑或干脆將本該收繳的預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)為(與本地國(guó)企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)賬戶關(guān)聯(lián)的)預(yù)算外收入[4]，從而在上繳比例和上繳定額既定的條件下能夠借助在與中央討價(jià)還價(jià)中的優(yōu)勢(shì)獲得更多的稅收收入，繼而導(dǎo)致1980年代末和1990年代初中央收入占比持續(xù)下降，以及1981年、1982年和1987年中央財(cái)政能力小于地方財(cái)政能力而向地方借款的情形。在共享稅模式下，中央在共享稅比例調(diào)整權(quán)與征管權(quán)上處于優(yōu)勢(shì)地位，可以根據(jù)中央宏觀調(diào)控與區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的需要適時(shí)擴(kuò)大共享稅范圍與提高分享比例。中央分享比例的提高將在很大程度上降低地方的稅收努力程度與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，從而長(zhǎng)遠(yuǎn)性地減少共享稅稅源與中央財(cái)政收入。

六、政府間收入劃分的進(jìn)路選擇：動(dòng)態(tài)調(diào)整與穩(wěn)定協(xié)調(diào)

政府間收入劃分體制的要義在于正確處理收入集中與分散的關(guān)系，適時(shí)選擇合意的收入集中度和分散度。一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、財(cái)政職能定位、財(cái)政治理模式等因素的差異決定了各國(guó)政府間收入劃分沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，集中度與分散度的優(yōu)劣也要結(jié)合具體情況加以研判。我國(guó)政府間收入劃分受到稅種劃分、支出責(zé)任劃分、轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整、收入劃分格局設(shè)定等條件的約束，應(yīng)以調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性與增強(qiáng)地方財(cái)政能力為立足點(diǎn)，以共享稅比例調(diào)整和支出責(zé)任劃分改革為契機(jī)，同時(shí)構(gòu)建正向激勵(lì)的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制以確保收入劃分機(jī)制的穩(wěn)定性與協(xié)調(diào)性。

(一)共享稅比例調(diào)整與支出責(zé)任劃分的聯(lián)動(dòng)性推進(jìn)

當(dāng)前，政府間收入劃分改革的主要目標(biāo)和導(dǎo)向是確保地方收入的充分性?！盃I(yíng)改增”的實(shí)施使得以增值稅為主導(dǎo)的共享稅收入規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，同時(shí)，改革造成的減稅效應(yīng)與地方主體稅種缺失與為新一輪共享稅比例調(diào)整帶來(lái)了新的契機(jī)。在目前房地產(chǎn)稅尚未出臺(tái)的情況下不宜新增地方稅種以彌補(bǔ)收入不足，否則可能陷入錢(qián)穆制度陷阱而增大稅制改革的難度，因而在分享型分稅為主導(dǎo)的收入劃分模式下合理調(diào)整分享比例則是一個(gè)較好的選項(xiàng)。一方面，共享稅屬于稅收劃分中劃分稅額的一種形式，稅種劃分的制度安排實(shí)行漸進(jìn)式的增量調(diào)整不僅可以降低制度運(yùn)行的成本，而且也符合分稅制的規(guī)范性特點(diǎn)；另一方面，共享稅比例向地方傾斜應(yīng)合理確定收入增量比例及不同稅種的調(diào)整比例。

比例調(diào)整涉及到具體的共享稅稅種結(jié)構(gòu)與搭配組合，即哪些稅種應(yīng)調(diào)高地方分享比例，哪些稅種收入向中央分成傾斜，而這又需要考慮不同稅種的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)與稅收調(diào)節(jié)功能定位。增值稅地方分享比例高會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的地區(qū)間受益不公平現(xiàn)象，企業(yè)所得稅地方分享比例高會(huì)帶來(lái)利弊的雙重性，一方面，企業(yè)所得稅的順周期性和流動(dòng)性可能會(huì)造成資源配置扭曲和地區(qū)間受益不均衡的問(wèn)題，另一方面，企業(yè)所得稅的受益稅屬性及收入規(guī)模與企業(yè)盈利水平的相關(guān)性又能夠抑制地方政府的投資沖動(dòng)，促使地方政府注重經(jīng)濟(jì)績(jī)效、改善營(yíng)商環(huán)境，從而有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式與提升地方政府治理水平，抑制地方投資的體制性沖動(dòng)和預(yù)算軟約束，以及由此產(chǎn)生的機(jī)會(huì)主義、地方保護(hù)主義等[17]。

目前，政府間收入劃分改革要兼容提高地方分享比例與適度上移支出責(zé)任兩個(gè)方面，收入劃分改革方案的制定要合理依循支出責(zé)任劃分這一基本前提，從而確保這兩項(xiàng)關(guān)聯(lián)性的改革協(xié)同推進(jìn)。從效率的維度看，收入劃分改革不僅涉及稅種劃分，更要確保收入劃分與支出責(zé)任劃分相適應(yīng)。換言之，收入與支出責(zé)任相匹配是政府間收入劃分合意性的目標(biāo)，也是政府間財(cái)政關(guān)系改革的核心要義。共享稅比例調(diào)整不僅要充分考量稅制改革對(duì)地方財(cái)政收入的影響效應(yīng)，而且應(yīng)兼顧政府間財(cái)政共同事權(quán)支出責(zé)任調(diào)整的影響效應(yīng)，脫離支出責(zé)任劃分改革而單一地實(shí)施稅收劃分改革會(huì)使得收入劃分缺乏充分的依據(jù)，同時(shí)，收入劃分格局的穩(wěn)定性也要視支出責(zé)任劃分的調(diào)整而定。從現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)步伐來(lái)看，政府間財(cái)政關(guān)系相對(duì)較慢，而在政府間財(cái)政關(guān)系改革進(jìn)程中，收入劃分改革又滯后于支出責(zé)任劃分改革。為了進(jìn)一步解決部分基本公共服務(wù)地方支出責(zé)任偏重問(wèn)題，不僅需強(qiáng)化民生領(lǐng)域與外溢性財(cái)政事權(quán)的上移，更要明確中央與地方的共同支出責(zé)任及其規(guī)范劃分比例。

(二)激勵(lì)相容與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建

轉(zhuǎn)移支付制度在提高地方收入分成比例與減少地方支出責(zé)任的改革過(guò)程中如何跟進(jìn)與調(diào)整是未來(lái)政府間收入劃分的一個(gè)重要議題，因?yàn)榈胤截?cái)政治理的基本架構(gòu)建筑于地方財(cái)政自主權(quán)與轉(zhuǎn)移支付制度的有效結(jié)合[24]。收入劃分、支出責(zé)任劃分和轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成政府間財(cái)政關(guān)系的三位一體，這三個(gè)環(huán)節(jié)在相互影響過(guò)程中應(yīng)有序協(xié)同，依此來(lái)實(shí)現(xiàn)兼顧規(guī)模適度與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的轉(zhuǎn)移支付改革目標(biāo)。在其他既定條件約束下，中央政府為了財(cái)政穩(wěn)健性需要對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，其中可選擇的方案包括：一是提高中央本級(jí)支出，減少轉(zhuǎn)移支付；二是減少中央本級(jí)支出，增加轉(zhuǎn)移支付。這兩種方案對(duì)各級(jí)政府財(cái)政收入與支出責(zé)任是否匹配、轉(zhuǎn)移支付均等化功能的發(fā)揮程度及對(duì)地方財(cái)政努力的激勵(lì)都會(huì)產(chǎn)生不同程度的影響。政策選擇的關(guān)鍵取決于財(cái)政體制改革的目標(biāo)和所要解決的主要矛盾所在。在地方財(cái)政壓力隨著支出責(zé)任上移趨于減輕，以及收支匹配程度逐漸提高到一定程度后，應(yīng)適時(shí)減少轉(zhuǎn)移支付規(guī)模以增強(qiáng)中央和地方各級(jí)收支的均衡性，從而將各級(jí)政府收入與支出責(zé)任相適應(yīng)貫通到位，并切實(shí)提高財(cái)政體制運(yùn)行的效率。

在地方財(cái)政收支缺口縮小的前提下，地區(qū)間財(cái)力不均等與基本公共服務(wù)不均等的問(wèn)題還會(huì)在一定程度上存在，因而構(gòu)建激勵(lì)相容的轉(zhuǎn)移支付制度仍然十分必要。地區(qū)間的收入不均等既受諸如地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、分稅模式、稅收種類，稅源分布地區(qū)差異等客觀因素的制約，也與地方稅收努力程度這一主觀因素密切相關(guān)。在支出責(zé)任劃分一定的條件下，政府間的收入劃分需要在地方自主性收入與轉(zhuǎn)移支付收入之間進(jìn)行權(quán)衡和選擇。自主性收入與轉(zhuǎn)移支付收入都是地方獲取收入的必需方式，這兩個(gè)渠道在量上可能存在替代或互補(bǔ)的關(guān)系。提高地方稅收努力程度與增加自主性收入可能會(huì)加大地區(qū)間的財(cái)力差距，這時(shí)加大轉(zhuǎn)移支付就是一種主動(dòng)的、積極的正向激勵(lì)，并更多地體現(xiàn)為互補(bǔ)效應(yīng)。相反，降低稅收努力程度與減少自主性收入而導(dǎo)致財(cái)政缺口增加時(shí)也需要增加轉(zhuǎn)移支付，但這種對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴則表現(xiàn)為一種被動(dòng)的負(fù)向激勵(lì)，更多體現(xiàn)為一種替代效應(yīng)，而這又會(huì)形成稅收努力程度進(jìn)一步降低、轉(zhuǎn)移支付依存度過(guò)高的惡性循環(huán)，并形成地方財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的動(dòng)態(tài)長(zhǎng)期依賴效應(yīng)[25]。

轉(zhuǎn)移支付體系總體上由一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。雖然這兩種形式的性質(zhì)不同、功能有所側(cè)重，但實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力均等化和公共服務(wù)均等化是共同性的目標(biāo)。財(cái)力均等化是公共服務(wù)均等化的前提條件，由于公共服務(wù)提供成本的地區(qū)間差異等因素的影響，財(cái)力均等化不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，因而轉(zhuǎn)移支付的兩種方式都是不可或缺的?！皡^(qū)域均衡”是黨的十九大報(bào)告刻畫(huà)的新時(shí)代政府財(cái)政關(guān)系的核心特征之一，其根本意涵就是均衡全國(guó)區(qū)域間的財(cái)力分布，而這需要借助完善的轉(zhuǎn)移支付制度加以保障。對(duì)地方財(cái)力而言，這兩種形式都具有收入效應(yīng)，只是一般性轉(zhuǎn)移支付原則上不限定用途而全權(quán)由地方統(tǒng)籌安排，地方可支配財(cái)力的靈活性和自主度更大。比較而言，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的專用性對(duì)地方可支配財(cái)力限制性較大。

實(shí)踐中合理調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)應(yīng)主要從三個(gè)方面切入：一是明晰一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目之間的界限與內(nèi)容。對(duì)于用途相似的項(xiàng)目要按一定的性質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范分類，而不是單向地將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目調(diào)整為一般轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，重點(diǎn)應(yīng)減少兩種形式都涵蓋的民生類公共服務(wù)的重復(fù)分配。二是適時(shí)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的合理性不能僅囿于兩種轉(zhuǎn)移支付形式占比的高低，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)資金使用效率及實(shí)施的制度環(huán)境。只有在預(yù)算管理體制完善、中央對(duì)地方能夠有效制衡及掌握支出自主權(quán)與信息優(yōu)勢(shì)的地方政府有動(dòng)力提高資金使用效率的條件下，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付以彌補(bǔ)地方財(cái)力不足才具有正當(dāng)性。三是依據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任改革方向完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的四種形式中，委托性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與共同性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都是按照政府間的事權(quán)劃分來(lái)分配的[26]。隨著我國(guó)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的縱深推進(jìn)，一方面要繼續(xù)清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目；另一方面也不能一味強(qiáng)調(diào)降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，這是源于改革中同時(shí)存在影響規(guī)模提高和規(guī)模降低的兩方面因素，前者如共同事權(quán)中提高中央承擔(dān)的支出責(zé)任，后者如減少代理性事權(quán)。與此同時(shí)，通過(guò)一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政支出投向的限制或要求，能夠在地方財(cái)政支出行為選擇與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面產(chǎn)生糾偏效果[27]?？傊?，在確定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付適度規(guī)模時(shí)必須全方位測(cè)度其在貫徹中央政策意圖、履行宏觀調(diào)控職能、解決公共產(chǎn)品外溢性問(wèn)題與縮小區(qū)域發(fā)展差別這些方面的功能發(fā)揮程度，從而有針對(duì)性地增減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，從資金分配和資金使用兩個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)切實(shí)保障公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。