李沁薷 郝秀鳳 張曉悅

1.南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.北京市盈科(常州)律師事務(wù)所，江蘇 常州 213000

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。體現(xiàn)在法律服務(wù)領(lǐng)域，就是廣大人民群眾對公平正義的要求與法律服務(wù)不平衡不充分之間的矛盾，而具體到法律援助領(lǐng)域，則是廣大困難群體對法律援助的需求與法律援助事業(yè)發(fā)展不平衡不充分的矛盾。

十八屆四中全會提出“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革”，建立以審判為中心的訴訟制度，突出審判地位?！斑@既是對我國現(xiàn)行刑事司法中公檢法關(guān)系的重大調(diào)整，也是改革及完善我國刑事訴訟程序的突破口，對于平衡控辯雙方的關(guān)系、保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利、提高司法公信力等都具有重要價值?！?/p>

與此相適應(yīng)，我國刑事法律援助制度進(jìn)行了多次修改，但實踐中刑事辯護(hù)率及法律援助辯護(hù)率仍持續(xù)低迷。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2018年底，全國刑事案件律師辯護(hù)率不足30%，而偏遠(yuǎn)地區(qū)的比例更低。與之相應(yīng)，刑事法律援助案件在刑事案件中所占比例也不高，平均僅占全國一審審結(jié)刑事案件的15%左右。這不僅使得以審判為中心的刑事訴訟制度改革成效降低，更大大影響了人權(quán)司法保障，并已成為實現(xiàn)司法公正、彰顯我國社會主義法治文明進(jìn)步的一大阻礙。

2015年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善法律援助制度的意見》(以下簡稱“兩辦意見”)，明確提出從“擴(kuò)大法律援助范圍、提高法律援助質(zhì)量、提高法律援助保障能力、加強組織領(lǐng)導(dǎo)”四個方面完善和發(fā)展法律援助制度。2017年10月11日，最高人民法院、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點工作的辦法》(以下簡稱“試點辦法”)對開展刑事案件審判階段律師辯護(hù)全覆蓋試點工作出了新的部署。

江蘇省高級人民法院、省司法廳緊跟中央步伐，出臺《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點工作的實施意見》，并下發(fā)試點工作通知，旨在深入推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革，加強審判階段刑事辯護(hù)工作。該意見實施后，取得了一定成效，但是總體尚未達(dá)到應(yīng)有的廣度和深度，同保證司法公正、滿足人民需求還有相當(dāng)大的距離。因此，為完善我國刑事辯護(hù)法律援助制度，努力實現(xiàn)刑事辯護(hù)法律援助全覆蓋，推進(jìn)刑事司法的公平正義，筆者結(jié)合江蘇省刑事法律援助工作情況和公開數(shù)據(jù)，梳理實踐中存在的問題，并提出針對性建議。

一、江蘇省刑事法律援助制度總體情況

(一)法律援助案件數(shù)量

從案件總量上看，截至2018年8月，全省辦理刑事法律援助案件共計14947件，比2017年同期增加了6236件，增長71.6%，因刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋增加的刑事法律援助案件數(shù)為4654件，占刑事案件總體增量(6236件)的74.6%；從刑事案件階段上看，僅審判階段，法律援助律師提供辯護(hù)的案件共計7465件，是2017年同期(2318件)的三倍多。由此可見，全覆蓋試點工作帶動了全省刑事法律援助案件大幅增長和辯護(hù)率的提升。

(二)法律援助經(jīng)費保障

從2007年開始，江蘇省建立了省級法律援助專項資金，對財政定義的貧困地區(qū)，在本級財政經(jīng)費的基礎(chǔ)上，另外給予專項資金補助。截止2016年底，蘇南少數(shù)地區(qū)、蘇中和蘇北的大部分地區(qū)，共計61個縣(市、區(qū))享受省級轉(zhuǎn)移支付共2000萬元，平均每個機(jī)構(gòu)獲得專項資金32.8萬元。然而由于政策原因，還有36各地區(qū)尚未享受該專項資金。其中蘇中、蘇北共計11個城區(qū)不在轉(zhuǎn)移支付之列，經(jīng)費保障問題相對突出。從經(jīng)費使用情況看，蘇中、蘇北主要依靠省級轉(zhuǎn)移支付資金，2018年7月，省財政廳制定了《江蘇省法律援助省級補助資金管理辦法》，對于省補資金的適用范圍以及分配方式作出了詳細(xì)規(guī)定。省補資金主要投向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鼓勵辦案數(shù)量多和本級經(jīng)費安排多的地區(qū)。這對江蘇省的法律援助工作省補資金的使用做出了明確，也是對刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋工作推行中的經(jīng)費問題提供了一定程度上的保障。

(三)法律援助案件辦理模式

江蘇省的法律援助案件辦理主要有三種模式：法律援助中心配備專職法援律師承辦、專職法援律師和社會律師辦理、沒有配備專職法援律師，案件全部指派給社會律師辦理，各地的法律援助中心根據(jù)自身的法律服務(wù)力量選擇適用何種模式。在專職律師資源充足的情況下，法律援助中心一般會優(yōu)先將法律援助案件分配給專職法援律師。2017年，全江蘇省法律援助中心全年約結(jié)案5萬件，社會律師共辦理33472件，即60%至70%的法律援助案件會由社會律師辦理。

(四)當(dāng)事人尋求法律援助的途徑

一般來說，大多數(shù)法律援助案件都是由法院交法律援助中心，再由中心指派援助律師辦理，同時各地的法律援中心還提供了網(wǎng)絡(luò)平臺、電話熱線、便民窗口以及工作站等渠道來服務(wù)于當(dāng)事人。但刑事案件由于其特殊性，大多數(shù)情況下當(dāng)事人都會受到羈押，所以相應(yīng)地，值班律師制度的出臺擴(kuò)大了律師在刑事案件中服務(wù)范圍。但是因為值班律師僅在看守所、法院、檢察院等機(jī)關(guān)設(shè)點，且值班律師沒有護(hù)人的地位，僅提供咨詢、申訴控告、提出法律援助申請及變更強制措施等，尤其是當(dāng)事人申請法律援助者，則由法援中心另行指派其他律師而不是該值班律師繼續(xù)提供援助，這無疑增加了律師的工作量，也增加了當(dāng)事人尋求幫助的難度。

(五)法律援助案件的監(jiān)督機(jī)制

對于法律援助案件的辦案質(zhì)量和當(dāng)事人權(quán)益保障的程度，法律援助中心一般通過三個途徑進(jìn)行監(jiān)督。第一，在律師的選任上，一般要求執(zhí)業(yè)三年以上且有一定的工作經(jīng)驗；第二，在程序管理上，有些地區(qū)會進(jìn)行抽取案件旁聽庭審以督促律師盡職盡責(zé)；第三，在案件質(zhì)量管理上，省里每年進(jìn)行質(zhì)量檢查或者案件評估以檢查律師為當(dāng)事人爭取的權(quán)利是否充分；第四，建立案件反饋制度，包括當(dāng)事人的反饋意見和辦案機(jī)構(gòu)及省廳對當(dāng)事人的回訪兩個方面。

二、江蘇省刑事法律援助制度存在問題及原因分析

(一)法律援助經(jīng)費短缺

根據(jù)筆者調(diào)查，法律援助經(jīng)費的不足是江蘇省內(nèi)大多數(shù)地區(qū)都面臨的問題。蘇北地區(qū)案件補貼標(biāo)準(zhǔn)一般為800-1000元/件；南京市的案件補貼為1200-2400元；常州市則分階段補貼，分別為：偵查階段800元，審查起訴階段1000元，審判階段1200元。較高的辦案成本與低額的辦案補貼難以滿足辦理法律援助案件的需要，大大降低了律師的辦案積極性，限制了參與法律援助律師的人數(shù)。

而在制度層面上，從司法部、司法廳到市級司法局都沒有出臺明確申請專項資金條件的文件，致使基層在向同級財政部門申請專項經(jīng)費支持時缺乏相關(guān)依據(jù)，法律援助工作在資金上難以得到保障。實踐中，法律援助費用往往從司法行政系統(tǒng)的辦公經(jīng)費中支出，嚴(yán)重影響了司法行政業(yè)務(wù)的開展。

(二)人員保障不足

面對刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點工作開展后激增的刑事法律援助案件，法律援助中心顯得應(yīng)接不暇，不僅現(xiàn)有的專職律師無法應(yīng)對龐大的案件數(shù)量，并且在指派社會律師上也遇到了困難。宜興市法律援助中心現(xiàn)有專職律師12名，平均全年辦案超過1500件。而由于補貼低，社會律師對法律援助中心指派的法律援助案件的積極性不高；常州市截止發(fā)稿前尚沒有專職的援助律師，依靠社會律師倫理值班；宿遷市的縣、區(qū)法律援助中心也無編制內(nèi)的專職援助律師，加上社會律師的數(shù)目也不大，律師資源上的缺口非常明顯；徐州市有執(zhí)業(yè)律師1835名，主要集中在市區(qū)，其他縣市律師資源與市區(qū)相比相差很多，比如睢寧目前執(zhí)業(yè)律師57人，刑事辯護(hù)全覆蓋后將增加300-350件，人均增強辦案6件；豐縣目前執(zhí)業(yè)律師27人，刑事辯護(hù)全覆蓋后將增加250件左右，人均辦案近10件；尤其是賈汪地區(qū)，該區(qū)刑事辯護(hù)全覆蓋后將增加350-400個案件，但注冊律師25人，實際執(zhí)業(yè)僅十來人，每年人均增加的刑事法律援助案件辦案量會增加35-40件，將成為眾多執(zhí)業(yè)律師的負(fù)擔(dān)。

(三)法律援助機(jī)構(gòu)和公檢法機(jī)關(guān)的銜接不暢

由于刑事法律援助涉及偵查、審查起訴和審判三個階段，實踐中，法律援助機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)各方面的配合還有待加強。在法院通知律師提供法律幫助問題上，案件數(shù)量和通知時間上存在不均衡現(xiàn)象，比如有時因沒有案件，當(dāng)班律師處于“空置”狀態(tài)，而有時一天中通知案件數(shù)量過大，當(dāng)班律師則來不及提供法律幫助。另外，公安機(jī)關(guān)在指派援助律師方面積極性不高，使得法律援助中心在接到通知時案件已經(jīng)進(jìn)行到審查起訴階段。公安機(jī)關(guān)因為案件量大、工作繁忙，實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)遺忘對接法律援助中心的情況，導(dǎo)致偵查階段的指派基本不存在。

(四)律師辦理援助案件的工作量大

辦理刑事法律援助案件，需要在填寫材料、查詢資料、會見、閱卷等各方面投入大量時間和精力，加之諸多環(huán)節(jié)工作不順暢，進(jìn)一步加重了律師的負(fù)擔(dān)。比如閱卷，由于目前檢察院送交法院的多為紙質(zhì)卷宗而非電子卷宗，法律援助承辦律師閱卷需要花費大量的時間，辦案效率不高。同時，還存在當(dāng)法律援助中心接到法院通知時取保候?qū)徣藛T不在本地、指派的援助律師聯(lián)系不上當(dāng)事人，不能會見了解案情及簽署授權(quán)委托書的現(xiàn)象，這也給案件辦理帶來了很大難度。

(五)硬件設(shè)施不足

一方面，看守所會見室數(shù)量少、使用緊張，志愿律師排隊時間過長，有時援助律師需要預(yù)約兩天才能進(jìn)行會見。另一方面，由于刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋工作及律師值班工作的開展，法院立案庭需要設(shè)置律師值班室來提供足夠的場所。但是，目前部分基層法院辦公用房相對緊張，特別是直接面對當(dāng)事人的低層辦公用房數(shù)量不足，難以滿足工作開展的需要。

(六)宣傳溝通不足

由于刑事辯護(hù)全覆蓋工作對社會公眾宣傳力度不夠，致使一些被告人及其家屬尚未準(zhǔn)確了解刑事辯護(hù)全覆蓋工作，不能充分信任法律援助制度和法律援助律師，甚至少部分公眾認(rèn)為刑事辯護(hù)只是流于形式，并無實際作用。社會輿論對刑事法律援助的認(rèn)識也存在偏差，加上部分公眾缺乏法律素養(yǎng)和法制觀念，對辯護(hù)權(quán)的理解不到位，甚至認(rèn)為，犯罪分子違反法律，理應(yīng)受到懲罰，不應(yīng)得到辯護(hù)。

同時，個別法院工作人員法律幫助通知履行不到位。試點中雖大部分法院能及時履行法律援助通知義務(wù)，但是個別法院忽略了對適用簡易程序等案件中的法律幫助部分，導(dǎo)致個別地區(qū)全覆蓋試點工作中基本沒有法律幫助業(yè)務(wù)。

三、江蘇省刑事法律援助制度完善的建議

(一)加大經(jīng)費保障力度

1.拓寬法律援助經(jīng)費來源渠道

面臨著現(xiàn)在各地法律援助經(jīng)費均有不足的情況，法律援助經(jīng)費的來源不應(yīng)局限在省財政的轉(zhuǎn)移支付或財政撥款上，建議行政機(jī)關(guān)追加經(jīng)費，積極拓寬法律援助經(jīng)費的來源渠道。以宜興為例，宜興市法律援助中心為應(yīng)對不斷增長的刑事法律援助案件，已向宜興市委市政府申請追加法律援助經(jīng)費，市政府同意追加法律援助經(jīng)費55萬元，現(xiàn)2018年法律援助經(jīng)費已達(dá)105萬元，為試點工作的進(jìn)行緩解了壓力。

2.從頂層設(shè)計上增加專項經(jīng)費

司法部、最高人民法院聯(lián)合財政部應(yīng)當(dāng)共同為刑事辯護(hù)全覆蓋的推廣落實制定政策，由財政部下?lián)転閷崿F(xiàn)刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋相應(yīng)的專項經(jīng)費，從而避免產(chǎn)生基層因補貼的經(jīng)費不足而不知道該從何處取得刑事案件法律援助經(jīng)費的問題。

(二)加強律師隊伍建設(shè)，提高律師辦案效率和積極性

1.建設(shè)和完善律師庫，組織援助律師業(yè)務(wù)培訓(xùn)

建議各市(縣)區(qū)和市法律援助中心根據(jù)轄區(qū)律師資源情況，挑選辦理刑事案件經(jīng)驗豐富、工作敬業(yè)、責(zé)任心強的律師入庫，組建一支業(yè)務(wù)能力強大的刑事法律援助律師團(tuán)隊，以滿足刑事法律援助案件不斷增長的需要。同時，各市(縣)區(qū)和市法律援助中心進(jìn)一步組織本轄區(qū)刑事辯護(hù)律師進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，特別是針對青年律師進(jìn)行刑事辯護(hù)專業(yè)技能培訓(xùn)，提高律師辦案能力和效率。建立律師庫動態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)律師辦案數(shù)量，結(jié)合法官反饋情況適時進(jìn)行調(diào)整補充，確保刑事辯護(hù)法律援助律師隊伍具有過硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

2.設(shè)立科學(xué)的案件補貼標(biāo)準(zhǔn)，提高律師辦案積極性

根據(jù)律師工作強度、案件疑難程度，配套建立多種類、多層次的補貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，提高刑事法律援助各階段的案件補貼標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上提高刑辯援助律師的辦案積極性，也有利于吸引更多的優(yōu)秀律師進(jìn)行刑事法律援助案件的辦理。

3.完善硬件設(shè)施配備，提高辦案質(zhì)量

應(yīng)通過增設(shè)閱卷室、配備閱卷專用電腦、提供材料復(fù)印設(shè)備、提供案卷、電子光盤等措施，方便刑事案件法律援助律師庭前閱卷，減輕律師工作量，使之效率增加，進(jìn)而提高人均辦案量，緩解律師資源短缺的問題。

(三)加強法律援助中心與公檢法的溝通協(xié)調(diào)

司法行政部門應(yīng)做好與公檢法部門的協(xié)調(diào)溝通，解決實際工作困難，加強區(qū)法院、區(qū)司法局、區(qū)屬律師事務(wù)所之間的三方協(xié)作溝通，既要保證提供法律幫助的及時性，又要保證文書間的流轉(zhuǎn)、系統(tǒng)輸入的時效性。另外，各地在落實公檢法司四家開展刑事法律援助工作的銜接機(jī)制時也要制定實施細(xì)則，提高有關(guān)部門對刑事法律援助的重視度，加大對法律援助工作宣傳力度，督促工作落實，增強工作的銜接與指導(dǎo)。

(四)加強刑事法援案件質(zhì)量管理

為避免刑事法律援助案件出現(xiàn)重大質(zhì)量問題，建議健全刑事法律援助案件事前、事中、事后各階段的質(zhì)量保證措施，提高辦案質(zhì)量。開展質(zhì)量檢查和同行評估工作，完善重大疑難案件集體討論、重要案件旁聽、辦案質(zhì)量定期通報等制度，具備條件的對受援人家屬進(jìn)行回訪，了解受援人的滿意度，形成動態(tài)的案件質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制。

(五)加強宣傳引導(dǎo)

1.提高群眾知曉度與法律素質(zhì)

加強宣傳力度，不僅要增加群眾尋求法律援助的途徑，擴(kuò)大法律援助的范圍，更要讓群眾了解刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋政策與法律援助的本質(zhì)，形成正確的觀點，明確刑事案件法律援助的目的，避免群眾對政策一知半解，對法律援助報以全能的幻想，或?qū)γ赓M的法律援助信任度不高，也避免群眾為一己私利利用法律援助，造成資源的浪費，使真正需要幫助的人得不到援助。

2.對在押人員進(jìn)行有針對性的宣傳

選派資深律師深入看守所，通過視頻系統(tǒng)為在押人員集中講授刑事法律援助相關(guān)知識，提高在押人員的法律援助申請意識。制作刑事法律援助申請指南彩頁，在看守所監(jiān)室張貼，通過民警讓每名在押人員都了解刑事法律援助，知道如何申請法律援助。

(六)推進(jìn)數(shù)據(jù)化辦案流程和智慧法援建設(shè)

緊跟時代步伐，推進(jìn)智慧刑事法援建設(shè)。首先推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)工作信息化，大力推行電子卷宗，提高法律援助案件的辦案效率；同時利用研發(fā)的政法大數(shù)據(jù)平臺之機(jī)，開發(fā)運用“在線刑事法律援助”系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)刑事法律援助網(wǎng)上通知(申請)、網(wǎng)上指派、網(wǎng)上回函、網(wǎng)上閱卷、視頻會見，并自動生成案卷，提高辦案效率，減輕律師和法律援助機(jī)構(gòu)的工作量，方便承辦律師與取保候?qū)彵桓嫒说穆?lián)絡(luò)。

另外，在全省范圍內(nèi)實行跨地域法律援助，比如蘇南地區(qū)的律師前往蘇北等律師資源相對缺乏的地區(qū)，或者在省內(nèi)律師資源較為豐富的城市、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的律師辦理律師資源不足、經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)的法律援助案件并適當(dāng)考慮跨區(qū)域辦理法律援助案件經(jīng)費補貼。

江蘇省的法律援助制度在總體上處于發(fā)展不平衡、不充分的狀態(tài)，筆者相信，伴隨著我國法治社會、法治政府建設(shè)的推進(jìn)，刑事辯護(hù)全覆蓋下的法律援助制度也會不斷完善，更多的受援人能夠在法律援助案件中感受公平正義同時感受到法律的溫度。