張 穎

山西大學(xué)法學(xué)院，山西 太原 030006

一、政府與國家關(guān)系概論

“政府”與“國家”的概念在實踐意義上有著能為人所具體感知的重合，人們在潛意識中將兩個名詞當(dāng)作可以彼此替代的表達(dá)，是對“政府”和“國家”兩個概念有著不需明言卻意外相同的認(rèn)識。實際上，“政府”與“國家”不僅在文意上相互區(qū)別，在政治、法律上的意義更是大相庭徑。探析二者的關(guān)系的前提和基礎(chǔ)便是對其內(nèi)涵的明確。

(一)“國家”的內(nèi)涵

關(guān)于國家的起源，歷史上學(xué)說紛紜，最具有代表性的是契約論和神權(quán)論。按照馬克思主義關(guān)于國家的有關(guān)論述，國家是階級社會中特殊的公共權(quán)力。除此之外，“國家”在政治地理學(xué)意義、人文地理學(xué)意義等不同的意義上也有著不同的內(nèi)涵。

“國家”是一個具有多重意義的概念，但貫穿始終的政治特征就是約束和管理，因而在不同的歷史維度上，“國家”一般是統(tǒng)治者統(tǒng)治被統(tǒng)治區(qū)域的政治權(quán)利形式。

(二)“政府”的內(nèi)涵

從縱向角度看，在古代，原始社會部落首領(lǐng)、宗教祭祀這些負(fù)責(zé)公共管理職能的人們，就是原始的、粗放的、簡單的政府；在現(xiàn)代社會，“在一個國家內(nèi)，負(fù)有行政職能的公共管理機(jī)關(guān)”是被普遍認(rèn)可的解釋。從橫向角度看，廣義的政府是指行使國家權(quán)利的所有機(jī)關(guān)，包括立法、行政和司法機(jī)關(guān)；狹義的政府是指國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即行政機(jī)關(guān)。

對“政府”做一個較為精確的描述，需從不同的時空角度中概括出其為普遍的特征，使其具有在多個視域中進(jìn)行學(xué)理分析的普適性。而縱向與橫向相結(jié)合考量，不難發(fā)現(xiàn)，“政府”所代表的意義，就是指國家進(jìn)行統(tǒng)治和社會管理的機(jī)關(guān)(人)。

(三)政府與國家關(guān)系

如前所述，“政府”與“國家”是兩個不同的概念，彼此聯(lián)系又相互區(qū)別。

1.政府與國家相互聯(lián)系

在政府與國家的關(guān)系上，有時政府與國家的概念幾乎同義。這是由二者的職能所決定的，也是人們往往談國家而言政府、提政府而喚國家的原因。因為對于子民而言，國家和政府都是對其行使管理、進(jìn)行約束而又給予其一定幫助和保護(hù)的主體，無論這種權(quán)力的來源在不同的信仰者看來有多大的差別，但服從與接受的意義卻一直存在。

國家與政府，于統(tǒng)治者而言只意味著統(tǒng)治，于被統(tǒng)治者而言也只意味著被統(tǒng)治，不管披著怎樣斑斕的外套，以怎樣的方式產(chǎn)生與存在，都不能改變其與生俱來的目的，而這二者，都是實現(xiàn)這一目的的“合法”形式。

2.政府與國家相互區(qū)別

在政府與國家的關(guān)系上，有時政府與國家的概念又區(qū)分得十分清晰。在國際上，國家是指主權(quán)者，而政府只是國家的執(zhí)行者。但在國際舞臺上，國家的概念比在國內(nèi)政治中寬泛很多。此時國家是國際法中的主體，是該國范圍內(nèi)的整個社會的代表，是這個國家全體人民的代表，與國內(nèi)政治中的政府十分相近。

此時的國家所對應(yīng)的是權(quán)力的形式，而此時的政府所對應(yīng)的是權(quán)力的行使，權(quán)力在一定形式下行使，這個整體方才是對一定范圍的社會的統(tǒng)治，這個結(jié)果的實現(xiàn)既離不開國家“形式”的存在，也離不開政府“行使”的作用。在這個層面上，政府與國家是相互成就的。

本文對政府與國家關(guān)系的論述，即是在這一層面上展開的，以探析不同的視域下政府和國家在行政法意義上的關(guān)系。

二、不同視域觀下政府與國家的關(guān)系

國家的演進(jìn)在行政法意義上可分為五態(tài)歷史階段①，分別為軍事國、政治國、行政國、法治國、市民國，在不同的歷史形態(tài)中，政府與國家的關(guān)系呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)。

(一)軍事國視域：暴政的爪牙

所謂軍事國，顧名思義，是指崇尚軍事，一般以“軍事先于一切”作為國家理念的國家。這樣的國家在對內(nèi)方面，通常把國家觀念推崇到較為極端的地步，這時往往衍生出“極權(quán)主義”②的思想。軍事國為了滿足自己的軍事需要，對其民眾開展的是愚民式的洗腦風(fēng)暴，民眾頭腦中只有轟轟烈烈的口號，對國家至上、主權(quán)至上的崇拜達(dá)到了瘋狂的程度，對國家沒有理性的看法。主權(quán)者卻并不將自己的子民看作有血有肉的人，而是頭腦簡單可以為自己四處征伐的武器。在對外方面，軍事國的理念表現(xiàn)為極端民族主義，這一主義最基本的核心就在于侵略和征服，盡管出師的理由或者借口不盡相同，但都毫無例外地認(rèn)為自己就是該做這樣的事情的人，是被選擇的人。較為典型的軍事國代表有中國古代的大秦帝國，和近代的希特勒法西斯國家，例如在希特勒對猶太人進(jìn)行瘋狂殺戮時，政府就成為了希特勒或者說法西斯國家的劊子手。[1]

軍事國的政府，作為軍事國理念的行使者，扮演的角色就是國家理念在執(zhí)行上的爪牙。軍事國需要培養(yǎng)盲目崇拜自己的民眾，政府就拿著喇叭在民眾耳邊鼓吹振奮人心的口號；軍事國需要對外擴(kuò)張，政府就組織軍隊去踐踏別國的土壤?？梢哉f，軍事國的一切理念，都是通過政府來實現(xiàn)的，軍事國的政府一手促成了軍事國的膨脹。

在軍事國視域下，軍事國的強權(quán)理念就是政府的行政法，軍事國政府是軍事國實行暴政的爪牙。

(二)政治國視域：專政的傀儡

所謂政治國，顧名思義，是指崇尚政治，以專政統(tǒng)治考慮作為統(tǒng)治理念的國家。在古羅馬時期，專政官制度本是一種應(yīng)急的措施，但隨著歷史的發(fā)展演化為了一種穩(wěn)固的國家形態(tài)，即政權(quán)的專政和體制的專政。

政治國的政府，在強大的統(tǒng)治者意識與國家政治理念之下，最常扮演的角色就是國家的傀儡。政府沒有行政的自由空隙和作為的空間，只能做統(tǒng)治者手中的提線木偶，將統(tǒng)治者的“好意”施予民眾，將民眾的“好處”交予統(tǒng)治者。專政者的精力是有限的，應(yīng)對自己所有的子民分身無暇，而政府這個傀儡恰好替專政者完成了其想做但難以身體力行的活動。

以我國封建王朝為例，就能將政治國視域下政府與國家的關(guān)系窺得究竟。統(tǒng)治者的意志就是國家的意志，他們是高高在上的皇帝，面對的都是俯首的臣民，或賞或罰都全憑君主個人的意志?！半藜磭摇?、“朕即法律”是封建專制主義制度的特產(chǎn)。即使是開明君主唐太宗李世民，相較于其他濫用刑罰的皇帝而言能夠做到維護(hù)法律，但從本質(zhì)上來講，唐政府維護(hù)的是封建統(tǒng)治之法，執(zhí)的是鎮(zhèn)壓農(nóng)民階級之律的事實。[2]

如前所述，在政治國視域下，政治國的統(tǒng)治理念就是政府的行政法，政治國政府是政治國實行專政的傀儡。

(三)行政國視域：親政的仆人

所謂行政國，顧名思義，是崇尚行政，行政規(guī)模、權(quán)力較為膨脹的國家。從廣義而言，現(xiàn)在幾乎所有的國家都是行政國家，國家內(nèi)部的行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)達(dá)到了一定的規(guī)模，但這只是相對于歷史上其他時期而言的一個結(jié)論。從狹義來講，行政國指的是指行政包裹社會生活的方方面面的國家，作為其基本特質(zhì)的親政是最吸人眼球的存在。我們在此只探討?yīng)M義上的行政國視域下政府與國家的關(guān)系。行政國里，公共部門的工作人員人數(shù)龐大，行政部門相應(yīng)地在結(jié)構(gòu)與功能上突出并且復(fù)雜。[3]公共部門支配的社會資源數(shù)量可觀，國家往往通過行政來解決其面臨的各種問題以達(dá)到其目的，其實質(zhì)，就在于行政權(quán)力對社會生活覆蓋面的廣泛和行政權(quán)力對社會生活介入度的深刻。姜明安教授曾就行政國家的根源進(jìn)行了剖析，認(rèn)為除了技術(shù)性的原因之外也有司法方面的原因，導(dǎo)致行政國家的自然膨脹。[4]美國羅斯福新政時期是美國歷史上行政國的一個里程碑式，中國建國初期是更為典型的行政國時期，彼時的中國，幾乎所有經(jīng)濟(jì)都依賴于指令性計劃，這就足以見得政府在勤勤懇懇貫徹國家理念，做好為社會計劃與服務(wù)的形象。

行政國下的政府，最為突出的也是行政國的實質(zhì)所賦予的特征，是政府人員眾多、機(jī)構(gòu)龐雜、職能紛雜。這種設(shè)置在我們今天看來是臃腫冗雜的，但行動的輻射力卻是無窮的，整個社會生活幾乎都要依靠行政國政府的調(diào)度而進(jìn)行運轉(zhuǎn)，如果離開政府這個指揮中心，則整個社會生活有可能會在瞬間亂在一團(tuán)，因為行政國的社會沒有可以依靠自身的運轉(zhuǎn)機(jī)制，只會等待政府的安排。政府之于社會，猶如母親之于嬰兒，吃喝拉撒都由母親親力親為，而嬰兒只負(fù)責(zé)按照母親的設(shè)定進(jìn)行成長。行政國想給予民眾的，都由政府來親為。

在行政國視域下，政治國的計劃理念就是政府的行政法，行政國政府是行政國實行親政的仆人。

(四)法治國視域：良政的鏡子

所謂法治國，顧名思義，是指崇尚法治，以法律文明作為治國理政理念的國家。在法治國下，執(zhí)政黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動成為明顯的特征，執(zhí)政黨的利益被全社會的公平、正義、自由、民主的理念所超越，國家的治理應(yīng)該在追求人權(quán)、自由、民主、平等、富強、和諧、發(fā)展等價值的基礎(chǔ)上來實現(xiàn)。[5]執(zhí)政黨不遵守法律，法治國就難以建成，而法治國的建成，讓法律治理社會，擺脫個人或少數(shù)人的特權(quán)、權(quán)威，則是良政的境界。

與法治國對應(yīng)的就是法治政府，任何政黨、公共權(quán)力都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。法治政府的是以依法行政作為其核心的。在此背景之下，看一個國家法治化的程度如何，就看它法治政府建設(shè)的如何，政府法治化程度高的國家，一般就是法治建設(shè)得好的國家，法治政府是法治國的門面，亦是其鏡子，折射出法治國建設(shè)的程度如何。

法治國家與法治政府有著兩方面的關(guān)系[6]，第一方面，建設(shè)法治國家是建設(shè)法治政府的前提，因為法治政府必須依法行政，必須依良法行政，法治政府必須是權(quán)力受監(jiān)督制約的責(zé)任政；第二方面，建設(shè)法治政府是建設(shè)法治國家的關(guān)鍵，因為政府是國家規(guī)模最大、人數(shù)最多、職權(quán)最廣、與公民接觸最直接的組織，承擔(dān)了國家內(nèi)政外交的職能，因而法治國的建設(shè)，很大程度上體現(xiàn)為法治政府的建設(shè)。

在法治國視域下，法治國的法治理念就是政府的行政法，法治國政府是法治國實行良政的鏡子。

(五)市民國視域：善政的舞臺

所謂市民國，顧名思義，是指崇尚市民意識，實現(xiàn)市民自治的國家。市民國的核心概念市民權(quán)是隨著歷史的發(fā)展不斷豐富和完善起來的，我們這里所說的市民權(quán)，是一種歷史上的市民權(quán)的極致狀態(tài)。在市民國下市民實現(xiàn)自我管理與自我政治，按照自由意志有序地建設(shè)自己的國家，國家更多地是市民意志的總和，而更少地是市民意志的妥協(xié)。此時的政治文明，以達(dá)上善若水之境界，謂之善政。

市民國下的政府，在管理社會方面發(fā)揮的作用已不是十分地突出。市民權(quán)力與權(quán)利的雙重實現(xiàn)，往常意義上的約束、管理民眾的行政機(jī)構(gòu)將不再被需要，即使連公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的提供，也只能看作是市民的自我選擇而非福利。關(guān)于市民權(quán)發(fā)展到極致的市民國，從人類誕生迄今為止，沒有過完全成功的典范，即使在某一時間段內(nèi)有過存在，也只是曇花一現(xiàn)。但人類對這樣極致社會的追求，卻在歷史的洪流中持續(xù)激蕩，從天下為公的大同社會構(gòu)想，到烏托邦的勇敢實踐，到共產(chǎn)主義的奮斗目標(biāo)，人類的腳步從未停止。政府的追求也將從依法行政，轉(zhuǎn)為不需要強硬的“行政法”，市民內(nèi)心的自我意識，高度和諧地統(tǒng)一為社會的不是法律的法律，那時政府于國家，只是沒有生命卻能孕育強大生命力的土壤。

在市民國視域下，市民國的自治理念就是政府的行政法，市民國政府是市民國實現(xiàn)善政的舞臺。

三、結(jié)語

國家和政府都是人類文明進(jìn)步的產(chǎn)物，人類創(chuàng)造國家來實現(xiàn)意志的統(tǒng)一，創(chuàng)造政府來實現(xiàn)意志的貫徹，政府的建設(shè)和國家的發(fā)展之間有著不可割裂的關(guān)系，其最終還是要回歸于為人類本身服務(wù)。探析不同國家形態(tài)下政府與國家的關(guān)系，或給予我們經(jīng)驗和反思，或給予我們方向和動力，我們能做的，就是以史為鑒，為讓“人”過上更幸福的生活奮斗。

[ 注 釋 ]

①五態(tài)歷史的劃分由陳晉勝老師在其《行政法專題研究》(國際炎黃文化出版社2010年版)一書中提出.

②“極權(quán)主義”是墨索里尼在奪取政權(quán)后于1925年首次提出的，其中心思想是領(lǐng)導(dǎo)者擁有絕對的權(quán)威和地位.