〔摘要〕編外人員嵌入基層政府與在編人員共同執(zhí)行公共政策和提供公共服務(wù)，是一種特殊的混合制結(jié)構(gòu)，既不同于單純的科層結(jié)構(gòu)，又不同于市場(chǎng)機(jī)制。由于基層政府中的編內(nèi)人員與編外人員分屬兩種不同的人事制度安排，因而面臨著各不相同的激勵(lì)約束。這種混合制結(jié)構(gòu)并不總是激勵(lì)兼容的情況，也還存在不兼容的情形。在正式激勵(lì)方面沒有做出有效的制度安排，因而難以有效調(diào)動(dòng)編內(nèi)編外人員的工作積極性。相反，雙方通過非正式激勵(lì)尋求法外收益。編外人員和編內(nèi)人員完全可能基于相互自身需求的滿足而形成利益互惠的共同體，在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)積極增加自身收益，其后果之一是可能將科層與市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)消解，弱化基層治理的有效性。通過F區(qū)公安分局中警務(wù)輔助人員與警察關(guān)系結(jié)構(gòu)分析，發(fā)現(xiàn)在非正式激勵(lì)兼容的情況下，二者通過對(duì)“隱性合同”的設(shè)定與實(shí)施增加了雙方利益“共謀”空間，并削弱了基層治理的有效性。為此，需要加強(qiáng)正式制度的激勵(lì)設(shè)計(jì)，打造精干高效的公務(wù)員隊(duì)伍，進(jìn)一步規(guī)范編外人員管理，以此改善基層治理的有效性。

〔關(guān)鍵詞〕治理結(jié)構(gòu);公共服務(wù)供給機(jī)制;編外人員;在編人員;混合制

〔中圖分類號(hào)〕D630.1?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2019）06-0095-09

一、現(xiàn)象與問題

近年來，在任務(wù)增長與編制約束（地方政府機(jī)構(gòu)財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增）的背景下，基層政府通過大量雇傭編外人員以緩解治理壓力已是不爭(zhēng)的事實(shí)。工商、公安、城管、街道辦等部門均在不同程度上通過合同制或聘用制的方式補(bǔ)充力量，以至于無編制的臨時(shí)工（合同工）甚至超過有編制的正式工，形成了編內(nèi)人員與編外人員共生共存的二元人事格局。以公安部門為例，截至2013年8月，全國各類編外警務(wù)輔助人員高達(dá)130萬人。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，警務(wù)輔助人員的數(shù)量更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過警察人數(shù)，如蘇州市現(xiàn)有警務(wù)輔助人員37000多人，而警察數(shù)量僅為13000多人。編外人員的增長引起了學(xué)界廣泛的關(guān)注，既有的研究者討論了基層政府中編外人員的增長機(jī)制〔1〕〔2〕、組織適應(yīng)性〔3〕、政府的隱性規(guī)?！?〕〔5〕〔6〕、人事結(jié)構(gòu)及其轉(zhuǎn)換〔7〕以及治理機(jī)制〔8〕等等。這些研究以編外人員為中心，探討了其群體特征、制度安排與運(yùn)行邏輯等，形成了有關(guān)該問題的學(xué)術(shù)話語和知識(shí)積累。

然而，這些研究忽視了在編人員與編外人員之間的相互關(guān)系。不論是編外人員還是在編人員，都是基層政府公共政策的執(zhí)行者和公共服務(wù)的提供者，二者在基層政府系統(tǒng)中朝夕相處并肩戰(zhàn)斗，形成了獨(dú)特的關(guān)系結(jié)構(gòu)。這一關(guān)系結(jié)構(gòu)跨越了政府組織的邊界，兼具科層與市場(chǎng)的特點(diǎn)，更為重要的是，二者分屬不同的人事安排，有著各不相同的激勵(lì)約束，因而也必然對(duì)基層治理的有效性產(chǎn)生影響。本文所要回答的問題是：如何理解基層政府中的編內(nèi)人員與編外人員之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)？本文從混合制的角度提出了非正式激勵(lì)兼容解釋框架，嘗試闡述在編人員與編外人員共生共存的組織基礎(chǔ)。

二、混合制：從經(jīng)濟(jì)組織到公共組織

編外人員嵌入基層政府與在編人員共同執(zhí)行公共政策和提供公共服務(wù)的模式表明基層政府是一種特殊的混合制結(jié)構(gòu)。這種混合制結(jié)構(gòu)與單純的科層結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)機(jī)制有著完全不同的激勵(lì)約束，因而其治理效果也不盡相同。因此，有必要對(duì)混合制做一個(gè)系統(tǒng)的梳理。

經(jīng)濟(jì)組織中的混合制是威廉姆森在交易費(fèi)用理論的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。在交易費(fèi)用理論中，科層與市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)組織的工具和手段。為了回應(yīng)交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)只分析了極端的組織形式——市場(chǎng)與科層——而忽略了中間形式的批評(píng)，威廉姆森建構(gòu)了一個(gè)離散的組織結(jié)構(gòu)，并對(duì)居間的混合制進(jìn)行了深入的分析。在他看來，混合制在激勵(lì)、適應(yīng)性和官僚主義成本方面介于市場(chǎng)和科層制之間，與市場(chǎng)相比，混合制犧牲了激勵(lì)而支持部門間的高度協(xié)作，與科層制相比，混合制模式犧牲了協(xié)作但支持更大的激勵(lì)強(qiáng)度。因此，混合制的基本特征主要是中等強(qiáng)度的激勵(lì)、中等強(qiáng)度的行政管理機(jī)制、適中的適應(yīng)性?！?〕

Moe將交易費(fèi)用理論運(yùn)用于政治領(lǐng)域?！?0〕基于交易費(fèi)用理論，威廉姆森討論了政治領(lǐng)域的管制機(jī)構(gòu)（企業(yè)）。以外交為例，他認(rèn)為將外交事務(wù)交給私營企業(yè)來管理是注定會(huì)失敗的。但是，如果將外交機(jī)構(gòu)置于復(fù)雜的管制機(jī)關(guān)（企業(yè)）中，通過設(shè)置規(guī)則和流程、任命行政長官，同時(shí)給予管制機(jī)構(gòu)的員工額外的安全保障有助于外交事務(wù)的開展。私有官僚組織（外包）有著最強(qiáng)烈的激勵(lì)機(jī)制和最少的行政控制，以及行動(dòng)上的自主性最強(qiáng)，但合作精神卻最差。此外，他們對(duì)自己的員工的保障程度也是最低的，而公共官僚則在上述各方面與私有官僚組織相反。因此，管制機(jī)構(gòu)（企業(yè)）實(shí)際上就是一種介于科層和市場(chǎng)之間的混合模式，它的屬性介于公共和私有官僚模式之間〔11〕。

公共領(lǐng)域中的混合制不僅是一種治理結(jié)構(gòu)，更是公共服務(wù)的供給機(jī)制。一般而言，政府的公共服務(wù)供應(yīng)機(jī)制主要包括政府內(nèi)部提供、聯(lián)合承包、與其他政府簽訂合同、與私企簽訂合同、與非營利組織簽訂合同。針對(duì)以往的研究只分析了其中一種或兩種公共服務(wù)供給機(jī)制的情況，Brown&Potoski試圖通過交易費(fèi)用的分析框架，建構(gòu)一個(gè)公共服務(wù)供給機(jī)制的整體解釋框架。在某種程度上，交易成本應(yīng)用于政府也可以產(chǎn)生類似的收益，其中交易成本風(fēng)險(xiǎn)在政府決定服務(wù)的提供方式中起著決定性的作用。不同服務(wù)供應(yīng)機(jī)制的成本收益因服務(wù)、市場(chǎng)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施而異;政府在選擇如何提供服務(wù)時(shí)需要平衡這些成本與收益;外部合同可能會(huì)節(jié)省成本，但風(fēng)險(xiǎn)更大，至少對(duì)交易成本風(fēng)險(xiǎn)較高;與其他政府簽訂協(xié)議或聯(lián)合承包可以減輕這種風(fēng)險(xiǎn);大多數(shù)政府都會(huì)選擇最安全的方式替代內(nèi)部提供方式供應(yīng)大部分服務(wù)?！?2〕

近年來，國內(nèi)學(xué)者也注意到公共領(lǐng)域中的混合制，并將其與常規(guī)制和項(xiàng)目制結(jié)合起來分析。政府采取何種方式提供公共服務(wù)，取決于政府部門和社會(huì)組織的信任程度及其帶來的剩余責(zé)任，由此構(gòu)成了高度信任的項(xiàng)目制，中度信任的混合制，低度信任的常規(guī)制三種模式。其中混合制是介于常規(guī)制和項(xiàng)目制之間的一種社會(huì)服務(wù)生產(chǎn)方式，它既采納項(xiàng)目制，又保留常規(guī)制的特點(diǎn)?！?3〕事實(shí)上，信任機(jī)制同樣是基于交易費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)的邏輯，只是表述的同義反復(fù)而已。因此，信任程度的高低決定著混合制結(jié)構(gòu)中政府、市場(chǎng)或社會(huì)的比重。比如社區(qū)組織較為成熟的香港，其公共服務(wù)供給模式主要是混合制，其基本特征是政府在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域投入了大量的財(cái)政資源，而這些財(cái)政資源主要是通過政府購買服務(wù)的方式投放給社會(huì)組織，同時(shí)，政府也直接參與社區(qū)公共服務(wù)的提供，但政府的參與程度很低。〔14〕

通過對(duì)已有的混合制研究的梳理不難看出，混合制是一種介于科層與市場(chǎng)之間的治理結(jié)構(gòu)，兼具了科層與市場(chǎng)的特征，其核心要素是風(fēng)險(xiǎn)控制與成本核算。 需要指出的是，上述混合制討論的是一種基于平等契約關(guān)系的組織間結(jié)構(gòu)。近年來，通過市場(chǎng)的方式以私人身份介入到科層體系中的混合制結(jié)構(gòu)得到了學(xué)界的高度關(guān)注，即編外人員通過與基層政府及其職能部門簽訂合同，與基層公務(wù)員共同提供公共服務(wù)的混合制。呂芳（2018）等人注意到了基層政府中的編外人員，并將其定位為編外雇傭制，即科層制—契約制譜系中的一種組織形式，其行為邏輯和運(yùn)行機(jī)制兼具科層制和契約制的部分特征。在她看來，編外雇傭制為地方政府的人事制度增加了彈性，使地方政府可以應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期公共事務(wù)劇增和編制控制之間的沖突?！?5〕但這只是這一混合制效應(yīng)的一方面，同時(shí)也未能將編內(nèi)人員這一核心因素考慮在內(nèi)。更為重要的是，學(xué)者在討論混合制時(shí)，都在不同程度上默認(rèn)了激勵(lì)兼容的基本前提。正是在這個(gè)意義上，本文擬在科層機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，建構(gòu)一個(gè)跨越組織邊界的混合制，并深入討論其激勵(lì)結(jié)構(gòu)。

三、非正式激勵(lì)兼容

混合制結(jié)構(gòu)同時(shí)兼具了科層與市場(chǎng)兩種機(jī)制，其中科層機(jī)制對(duì)應(yīng)著在編人員，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)應(yīng)著編外人員。由于二者分屬于完全不同的人事制度安排。因此，需要考慮科層機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的兼容性。

首先來看混合制正式激勵(lì)兼容的情形。從理論上講，韋伯意義上的科層制無疑是最具效率的?！皬募兗夹g(shù)的角度看，科層制能夠達(dá)到最大高程度的效能，而且是已經(jīng)的最合理地執(zhí)行對(duì)人絕對(duì)控制的手段。它在精確性、穩(wěn)定性、激勵(lì)性以及可靠性方面都優(yōu)于任何其他形式，因此，組織的領(lǐng)導(dǎo)者以及與該組織打交道的人就能夠?qū)Y(jié)果做出最確切的估計(jì)?！笨梢?，“科層制是一系列用于控制和協(xié)調(diào)工作行動(dòng)的結(jié)構(gòu)要素，這樣行政職責(zé)就可以一種合理的、精心計(jì)算的方式得到履行，它可以確?？深A(yù)見的結(jié)果以及公正地對(duì)待委托人”〔16〕。固定的職責(zé)將所有的行政任務(wù)都系統(tǒng)地區(qū)分到固定的官員管轄范圍內(nèi)，進(jìn)而提高了行政的合理性、持續(xù)性和官員的責(zé)任性;嚴(yán)格的上下級(jí)關(guān)系制度使得每一個(gè)較低級(jí)別的機(jī)構(gòu)都受到較高級(jí)別機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，上級(jí)機(jī)關(guān)作出的決策送到下一級(jí)辦公機(jī)構(gòu)付諸實(shí)施;非人格化的規(guī)則體系成功地限制了官員在事務(wù)方面的純粹個(gè)人的、非理性的、感性的因素;技術(shù)專長意味著科層制的運(yùn)行是建立在以知識(shí)為基礎(chǔ)之上而更具理性化，進(jìn)而增強(qiáng)了行政人員的工作能力和工作效率;終身職業(yè)所提供的固定的薪資和較高的工作保障有助于促進(jìn)官員的職業(yè)忠誠而努力工作;而書面文件則保障了科層制運(yùn)行的正式化和問責(zé)機(jī)制。

然而，韋伯意義上的科層制終究是一種理想狀態(tài)。在實(shí)踐層面，僵化、低效正日益成為科層制的代名詞?？茖又坪币姷厥艿搅怂姓闻蓜e的詛咒，幾乎沒有哪一種邪惡不可以算到它的賬上?！?7〕基于科層制的弊端而導(dǎo)致的低效率問題，新公共管理理論的倡導(dǎo)者們提出了在政府部門中積極引入競(jìng)爭(zhēng)、結(jié)果導(dǎo)向的思路，試圖彌補(bǔ)科層制的不足。民營化、服務(wù)外包、政府購買等都是典型的通過市場(chǎng)機(jī)制彌補(bǔ)科層低效的手段。通過引入市場(chǎng)主體來提供公共服務(wù)，同時(shí)將科層內(nèi)部的縱向委托代理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化的橫向委托代理關(guān)系，并通過契約的方式實(shí)現(xiàn)了政府與市場(chǎng)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，而在操作層面則表現(xiàn)為正式官員與市場(chǎng)主體之間的契約關(guān)系，尤其是監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系，如圖1所示。

科層與市場(chǎng)兩種機(jī)制有效結(jié)合的前提是科層制內(nèi)部的官員與市場(chǎng)主體沒有共謀的空間。換言之，科層與市場(chǎng)都能夠分別給予其所對(duì)應(yīng)的官僚和市場(chǎng)主體足夠的激勵(lì)與約束。事實(shí)上，科層制內(nèi)部上下級(jí)之間的縱向委托關(guān)系決定了作為委托人的上級(jí)與作為代理人的下級(jí)不僅存著偏好不一致的可能，更面臨著信息不對(duì)稱的問題。解決這一難題的方法是提出一個(gè)最優(yōu)的激勵(lì)合同，即在給定的代理人努力不可觀測(cè)的情況下，一是通過“參與約束”，即使代理人參與合同比不參與合同要“有利可圖”，二是激勵(lì)相容，即委托人想要得到的結(jié)果要符合代理人的利益，進(jìn)而為需代理人設(shè)置優(yōu)厚的薪資福利制度和職業(yè)發(fā)展通道?！?8〕事實(shí)上，科層制正是這樣的制度設(shè)計(jì)，穩(wěn)定的薪資福利、連續(xù)的晉升鏈條以及行事的非人格化等有效地解決了參與約束和激勵(lì)相容的問題。而與之相對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)主體，盡管有著逐利的天性，但嚴(yán)格的契約合同事實(shí)上已經(jīng)保障了其參與約束和激勵(lì)相容。

實(shí)際上，混合制結(jié)構(gòu)并不總是激勵(lì)兼容的情況，還存著不兼容的情形。編外人員的出現(xiàn)極大地改變了上述政府與市場(chǎng)的關(guān)系。盡管編外人員與政府之間是一種市場(chǎng)化的契約關(guān)系，但這種契約關(guān)系并不是建立在討價(jià)還價(jià)的基礎(chǔ)上的。換言之，編外人員并不具有議價(jià)能力，而是被動(dòng)地接受政府定價(jià)。更為重要的是，這種契約關(guān)系也不具有事實(shí)上的約束力。編外人員進(jìn)入政府后，不論是身份地位、薪資福利還是職業(yè)發(fā)展等都沒有穩(wěn)定的制度空間。正是這一原由，使得基層政府，尤其是公安機(jī)關(guān)中的編外人員流失率非常高。這在很大程度上刺激了編外人員通過依附政府部門、分享公權(quán)力進(jìn)而獲取額外收益的動(dòng)機(jī)。換言之，組織并沒有安排足夠的激勵(lì)機(jī)制來調(diào)動(dòng)編外人員的工作積極性，相反是盡可能地降低各種成本，這在一定程度上刺激了編外人員的法外行為。而與之共同工作的編內(nèi)人員在某種程度上也是一個(gè)相對(duì)的弱勢(shì)群體。他們大多因年齡、學(xué)歷、資歷、能力、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等方面的原因幾無晉升空間而長期留在基層一線。盡管有著薪資福利的制度保障，但基層治理的任務(wù)卻在不斷增長，在壓力型體制〔19〕下，基層官僚不得不疲于應(yīng)付，這不僅加劇了其職業(yè)倦怠感，而且助推了其激勵(lì)扭曲，進(jìn)而通過追求責(zé)任規(guī)避、工作閑暇甚至設(shè)租尋租等來增加實(shí)際收益，同時(shí)通過與編外人員結(jié)成“避責(zé)共同體”，回避自身責(zé)任，采取各類措施消解自身壓力?！?0〕

基于上述分析，可以推導(dǎo)出：編外人員和編內(nèi)人員完全可能基于相互自身需求的滿足而形成利益互惠的共同體。一方面，編外人員需要通過對(duì)編內(nèi)人員的依附增進(jìn)自身的利益，另一方面，編內(nèi)人員通過強(qiáng)化對(duì)編內(nèi)人員的庇護(hù)來緩解自身的工作負(fù)荷，甚至獲得不正當(dāng)?shù)氖找?。這就為基層政府中的編外人員與編內(nèi)人員結(jié)成利益共同體，進(jìn)而“共謀”提供了組織基礎(chǔ)，其后果之一是可能將科層與市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)消解，弱化基層治理的有效性，如圖2所示。

在正式激勵(lì)不兼容的情況下，理性的個(gè)體與組織往往通過選擇非正式激勵(lì)兼容來達(dá)成其共同的訴求。編內(nèi)編外人員的“共謀”正是非正式激勵(lì)兼容的行為選擇。為了闡述基層政府中的非正式激勵(lì)兼容邏輯，本文選擇了公安機(jī)關(guān)中的警務(wù)輔助人員和警察一手資料作為經(jīng)驗(yàn)證據(jù)加以說明。

四、來自F區(qū)公安分局的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

F區(qū)是Z市黨、政、軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)所在地，是全市行政、文化、金融、國際展覽和商務(wù)中心。轄區(qū)面積80平方公里，實(shí)有人口170萬。F區(qū)公安分局承擔(dān)的安保工作多、警衛(wèi)任務(wù)重、維穩(wěn)壓力大，用警頻繁。2014年，為緩解警力不足，F(xiàn)分局積極爭(zhēng)取政府財(cái)政支持，錄用了4000余名警務(wù)輔助人員，充實(shí)到治安巡防、校園護(hù)衛(wèi)、視頻監(jiān)控、維穩(wěn)處突、情報(bào)指揮、便民服務(wù)和工勤服務(wù)等非執(zhí)法崗位，其目的是將有限的警力替換到實(shí)戰(zhàn)一線。

為管好用好警務(wù)輔助人員這支隊(duì)伍，F(xiàn)區(qū)公安分局指定行政科、基礎(chǔ)辦和使用單位共同管理。其中行政科主要負(fù)責(zé)警務(wù)輔助人員的錄用工作，基礎(chǔ)辦主要負(fù)責(zé)裝備等后勤保障工作，而用人單位則主要負(fù)責(zé)警務(wù)輔助人員具體工作的安排和考核等業(yè)務(wù)管理工作。涉及到勞務(wù)派遣的，則由勞務(wù)派遣單位負(fù)責(zé)警務(wù)輔助人員的《勞動(dòng)合同》簽訂，業(yè)務(wù)指導(dǎo)和社會(huì)保險(xiǎn)購置。不難發(fā)現(xiàn)，警務(wù)輔助人員進(jìn)入警隊(duì)，構(gòu)成了事實(shí)上的混合制結(jié)構(gòu)。一方面，分局行政科、基礎(chǔ)辦和使用單位對(duì)警務(wù)輔助人員具有相對(duì)穩(wěn)定的制度安排，尤其是使用單位對(duì)其工作安排和績效考核上更是體現(xiàn)了科層結(jié)構(gòu)的特征。另一方面，警務(wù)輔助人員的招聘主要是通過勞務(wù)派遣的方式或用人單位直接與警務(wù)輔助人員簽訂合同，因而具有形式意義上的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

在混合制結(jié)構(gòu)中，科層與市場(chǎng)都在一定程度上發(fā)揮了作用。從科層機(jī)制的角度來講，盡管警務(wù)輔助人員不具有警察身份，但公安分局實(shí)際上承擔(dān)了其薪資服務(wù)、工作保障和直接管理等功能。更為重要的是，將警務(wù)輔助人員納入公安機(jī)關(guān)管理，通過科層控制極大地降低了政治風(fēng)險(xiǎn)，使得這一混合制結(jié)構(gòu)在緩解治安壓力方面發(fā)揮了重要的作用。首先，警務(wù)輔助人員從事技術(shù)服務(wù)和后勤保障工作，將原來在這些非執(zhí)法崗位上的部分警力置換出來，推動(dòng)了警力向一線下沉，一定程度上實(shí)現(xiàn)了警力的外延式增長。其次，在非執(zhí)法崗位上使用警務(wù)輔助人員，節(jié)約了警用裝備和警務(wù)培訓(xùn)費(fèi)用，所需經(jīng)費(fèi)不到正式警察的一半，大大降低了行政成本。再次，使用警務(wù)輔助人員，特別是面向社會(huì)聘請(qǐng)人員從事警務(wù)輔助工作，既有利于加強(qiáng)社會(huì)治安管理，同時(shí)也解決了下崗和事業(yè)群眾再就業(yè)的問題。最后，警務(wù)輔助人員協(xié)助警察巡邏、防控、維護(hù)治安制度，對(duì)預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、打擊各類違法犯罪活動(dòng)起到了重要的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，F(xiàn)分局近三年來共出動(dòng)巡防隊(duì)伍100多萬人次，協(xié)助處置上訪事件963起，完成大型安保任務(wù)836次，協(xié)助警察抓捕違法犯罪嫌疑人4200多人，為維護(hù)轄區(qū)治安穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。

然而，人們忽視了混合制中的市場(chǎng)因素的影響。如前所述，警務(wù)輔助人員與公安機(jī)關(guān)之間的合同并非建立在討價(jià)還價(jià)的市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上。公安機(jī)關(guān)與警務(wù)輔助人員之間并不是一種平等的關(guān)系。換言之，警務(wù)輔助人員在事實(shí)上很大程度上處于弱勢(shì)地位。年齡結(jié)構(gòu)偏輕、學(xué)歷普遍較低是一個(gè)普遍的現(xiàn)象。在F區(qū)分局4200多名警務(wù)輔助人員中，本市戶籍與非本市戶籍比例為1∶10，非本市戶籍人員主要來自內(nèi)地偏遠(yuǎn)山區(qū)的年輕人。高中以下學(xué)歷人數(shù)為2750余人，占總?cè)藬?shù)的87%。平均每月薪資2800元（該市當(dāng)年最低生活保障為1900元）。由于缺乏法律和政策支持，警務(wù)輔助人員的法律地位不明確，職責(zé)權(quán)限不明晰，權(quán)利義務(wù)得不到保障，沒有明確的職業(yè)發(fā)展前景。因此，市場(chǎng)機(jī)制并不能為警務(wù)輔助人員提供足夠的激勵(lì)，相反加劇了其臨時(shí)觀念和短期行為，甚至利用職務(wù)便利違法亂紀(jì)。近年來“臨時(shí)工”事件頻頻發(fā)生的背后正是其因正式激勵(lì)不足轉(zhuǎn)而尋求非正式激勵(lì)的集中表現(xiàn)。

已有的研究大多將“臨時(shí)工”現(xiàn)象歸咎于編外人員自身稟賦不足，尤其是監(jiān)管的缺失，并突出變現(xiàn)在合同約束不力上。但卻忽略了與之朝夕相處、共同工作的在編人員的因素。換言之，如果沒有得到在編人員的某種默許，“臨時(shí)工”現(xiàn)象可能只是小概率事件。根據(jù)F區(qū)公安分局提供的資料顯示，“臨時(shí)工”現(xiàn)象的背后更多的是警務(wù)輔助人員與警察的“共謀”行為，表1呈現(xiàn)了2012年至2014年警察與警務(wù)輔助人員共謀行為的案件數(shù)量。

從2014年警務(wù)輔助人員與警察共謀的違法違紀(jì)問題的性質(zhì)看，失職瀆職類67件，約占45%，貪污賄賂累32件，占21.3%，違反警務(wù)紀(jì)律類26件，占17.3%，違反計(jì)劃生育規(guī)定11件，占7.3%，嚴(yán)重違反社會(huì)主義道德類3件，占2%，違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神2件，占1.3%，四風(fēng)問題2件，占1.3%，其他7件，占4.6%。按涉及的警種部門劃分，派出所69件，占46%，交警32件，占21%，檢所管理12件，占9%，刑警6件，占4%，其他警種30件，占20%。從查出的案件統(tǒng)計(jì)來看，警務(wù)輔助人員與警察的共謀并非是一個(gè)小概率事件。那么，為什么警察也參與到其中并與警務(wù)輔助人員共謀呢？

對(duì)于警察而言，隨著城市化進(jìn)程的加劇，不論是在宏觀上還是在微觀上，警察的任務(wù)壓力與工作負(fù)荷都顯著增加。某市2011年至2014年全市110間接警報(bào)警數(shù)高達(dá)550萬次，平均每年接警報(bào)警高達(dá)138萬。按1800萬人口計(jì)算，警民比（平均每萬名常住人口的警察配置）更是高達(dá)1∶905，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國的1∶480。與宏觀壓力相對(duì)的是警力資源的投入嚴(yán)重不足。從2011年至今，Z市政法編制實(shí)行總量控制。此外，警察除了干好本職工作外，還要承擔(dān)大量額外諸如征地拆遷的非警務(wù)工作。通過對(duì)F區(qū)公安分局829名民警（期間休假及參加學(xué)習(xí)、培訓(xùn)的64名民警不參與填寫）填寫的工作日志的計(jì)算發(fā)現(xiàn)，警察工作總體上處于滿負(fù)荷狀態(tài)，每天平均有效工作時(shí)間為613.41分鐘。工作負(fù)荷的增加進(jìn)一步加劇了警察的職業(yè)倦怠感。盡管警察的薪酬相對(duì)高于一般公務(wù)員（約20%），但這與工作付出嚴(yán)重不成比例。同時(shí)在“千人科”“萬人處”的公安機(jī)關(guān)中，晉升空間極其狹窄。絕大多數(shù)警察終其一生都難以進(jìn)入到領(lǐng)導(dǎo)崗位?？偟膩碚f，在任務(wù)增長和有限回報(bào)的緊張關(guān)系中，正式制度所提供的激勵(lì)對(duì)警察而言呈現(xiàn)出效用遞減的趨勢(shì)。

在此情形下，警察轉(zhuǎn)而尋求制度之外的非正式激勵(lì)，其內(nèi)容主要包括非正式薪酬激勵(lì)（灰色收入），非正式權(quán)力激勵(lì)（增加下屬以提高自身的權(quán)力）、工作閑暇激勵(lì)（工作時(shí)間的自由支配權(quán)），規(guī)避責(zé)任激勵(lì)（轉(zhuǎn)嫁任務(wù)與責(zé)任）。這一系列的自我激勵(lì)誘發(fā)了警察法外獲利、現(xiàn)場(chǎng)退卻、一線領(lǐng)導(dǎo)與責(zé)任規(guī)避的行為。而警務(wù)輔助人員的介入及其非正式激勵(lì)正好為警察上述一系列的非正式激勵(lì)提供可能的空間，最終在非正式激勵(lì)方面實(shí)現(xiàn)了兼容，因而也促成了其“共謀”行為的發(fā)生，比如通過警務(wù)輔助人員收受服務(wù)對(duì)象好處并進(jìn)行分成。警務(wù)輔助人員違法違紀(jì)現(xiàn)象的背后真正起作用的是其與警察之間基于利益互惠的“隱性合同”。換言之，警察與警務(wù)輔助人員基于各自的非正式激勵(lì)達(dá)成了共識(shí)，進(jìn)而通過 “共謀”行為謀取各自的非正式收益。下面的案例不過是眾多案例中普通的一件，但卻充分地呈現(xiàn)了非正式激勵(lì)兼容的“共謀”邏輯。

2011年以來，某土石方公司老板X某為使其公司及其公司所承包工地的“泥頭車”的交通違法行為不被所在轄區(qū)交警處罰或者少處罰，先后多次向該某交警大隊(duì)的民警C某送紅包、禮品，并從2012年開始，每年中秋節(jié)和春節(jié)以“節(jié)日紅包”的名義，通過警務(wù)輔助人員Z某及其所在的L交警大隊(duì)L中隊(duì)的L某等十多位警務(wù)人員財(cái)物累計(jì)共10多萬元。公司老板X某每次均將錢送給警務(wù)輔助人員Z某，Z某收到錢后，經(jīng)請(qǐng)示警察C某后，再按照每人500元至1000元不等的形式，與交警L中隊(duì)的其他十多位警員共同私分。L中隊(duì)收受錢財(cái)?shù)木煸诮煌▓?zhí)法過程中，對(duì)X某公司及工地的“泥頭車”超載、超限等違法行為網(wǎng)開一面，警務(wù)輔助人員Z某甚至在重大執(zhí)法活動(dòng)時(shí)提前給公司老板X某通風(fēng)報(bào)信。（案例來源：根據(jù)F區(qū)公安分局監(jiān)察科提供資料整理）

通過該案件不難發(fā)現(xiàn)，警務(wù)輔助人員的違法違紀(jì)行為不僅得到了警察的許可，甚是在警察的直接指揮下行動(dòng)的。警務(wù)輔助人員居間充當(dāng)線人，收取好處，并與警察共同分利。

綜上所述，警務(wù)輔助人員通過介入公安機(jī)關(guān)與警察共同開展工作，由于二者各自所處的治理結(jié)構(gòu)均不能為之提供足夠的激勵(lì)，從而使得正式激勵(lì)極其不兼容。正式激勵(lì)的不足使得在編人員開始尋求額外的非正式激勵(lì)，并表現(xiàn)為退卻、避責(zé)、獲利等行為。隨著基層治理壓力的不斷增長，特別是在反腐敗的大環(huán)境下，基層官員退場(chǎng)、避責(zé)與分利行為更加突出。對(duì)于編外人員而言，市場(chǎng)機(jī)制幾乎不能提供足夠的激勵(lì)來保障其經(jīng)濟(jì)回報(bào)和工作安全，因而試圖通過依附于公安機(jī)關(guān)和警察尋求機(jī)會(huì)獲得正式激勵(lì)之外的回報(bào)。在共同的工作場(chǎng)景中，警察與警務(wù)輔助人員基于非正式激勵(lì)的兼容結(jié)成利益互惠的共同體各取所需，使得警務(wù)工作得不到有效的開展，不僅損害了公安機(jī)關(guān)的形象，而且削弱了基層警務(wù)治理的有效性。如上述案例中警察因收受好處而對(duì)泥頭車在禁止通行的時(shí)間內(nèi)網(wǎng)開一面，結(jié)果導(dǎo)致市區(qū)路面塵土飛揚(yáng)，嚴(yán)重污染市區(qū)環(huán)境，給市民出行帶來極大不便，更重要的是市民對(duì)當(dāng)?shù)卣闹卫砟芰Ξa(chǎn)生了懷疑。

五、結(jié)論與討論

通過基層政府中的編內(nèi)人員與編外人員的相互關(guān)系討論了非正式激勵(lì)兼容的組織基礎(chǔ)及其對(duì)基層治理的影響。混合制是一種居間的治理結(jié)構(gòu)，融合了市場(chǎng)與科層的因素。既有的混合制研究主要討論組織間的行為，鮮有關(guān)注個(gè)體以私人身份嵌入政府組織的情形。通過從經(jīng)濟(jì)組織到公共組織的混合制的梳理和推導(dǎo)，以及公安機(jī)關(guān)中的警察與警務(wù)輔助人員的經(jīng)驗(yàn)資料，發(fā)現(xiàn)混合制中的科層和市場(chǎng)要素都沒有在正式激勵(lì)方面做出有效的制度安排，因而難以調(diào)動(dòng)編內(nèi)編外人員的工作積極性。相反，雙方通過非正式激勵(lì)尋求法外收益，并形成利益共同體，在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)積極增加自身收益，顯而易見地，這對(duì)基層治理是及極其不利的。

基層政府處于國家治理體系的末端，基層政府是貫徹落實(shí)國家政策的最后環(huán)節(jié)，其治理能力直接決定著國家治理的有效性。作為國家治理的末端，基層政府既要隨時(shí)承受上級(jí)政府自上而下的壓力，也要積極回應(yīng)社會(huì)民眾自外而內(nèi)的訴求，同時(shí)還面臨著“地方政府機(jī)構(gòu)財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”的剛性政策約束，因而不得不通過各種途徑來解決治理資源和治理能力短缺的問題。在這個(gè)過程中，基層政府中在編人員與編外人員共同開展工作，科層與市場(chǎng)共同發(fā)揮作用，形成了混合型的治理結(jié)構(gòu)。但由于正式資源的不足，基層政府難以提供足夠的激勵(lì)，從而使得基層治理呈現(xiàn)出一定程度的贏利化和內(nèi)卷化〔21〕，最終惡化了基層治理生態(tài)，削弱了基層治理的有效性。2018年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的通知》，強(qiáng)調(diào)要把打擊黑惡勢(shì)力犯罪和反腐敗、基層“拍蠅”結(jié)合起來，把掃黑除惡和加強(qiáng)基層組織建設(shè)結(jié)合起來，深挖徹查“保護(hù)傘”。前述基層治理中的混合制研究為當(dāng)前的掃黑除惡提供了新的思路，即要關(guān)注到激勵(lì)不兼容帶來的編內(nèi)編外人員“共謀”行為，根除其成為黑惡勢(shì)力保護(hù)傘的權(quán)力空間。

從國家治理的角度來看，在混合制激勵(lì)不兼容的情況下，加快政府職能轉(zhuǎn)變，盡量少用、慎用非編外人員，加強(qiáng)激勵(lì)設(shè)計(jì)，打造一支精干高效的公務(wù)員隊(duì)伍。對(duì)于編外人員的使用和管理，要有一套成熟的制度安排，尤其是在薪資體系和職業(yè)發(fā)展方面給予足夠的空間，進(jìn)而消除編外人員與編內(nèi)人員共謀的空間，達(dá)到相互促進(jìn)，共同改善基層治理的預(yù)期。本文的一個(gè)主要任務(wù)是討論基層政府中的混合制的激勵(lì)結(jié)構(gòu)及其對(duì)基層治理的影響，而對(duì)于混合制中編內(nèi)人員與編外人員是如何建構(gòu)利益共同體，又是按照何種機(jī)制來運(yùn)行以及二者間的行為互動(dòng)還需要深入討論。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】