陳 潔

陜西警官職業(yè)學(xué)院，陜西 西安 710021

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年9月印發(fā)的《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》，全面系統(tǒng)地部署了新形勢(shì)下深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作，明確了深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)八個(gè)方面的主要任務(wù)和具體措施，這不僅為全面深化法治公安建設(shè)構(gòu)建了系統(tǒng)完備的目標(biāo)體系和保障體系，而且為全面深化法治公安建設(shè)有效路徑的探索提供了縝密可靠的偉大架構(gòu)和新思路。“公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)是人民民主專政的重要工具，是武裝性質(zhì)的國(guó)家治安行政力量和刑事司法力量。”[1]“‘法治公安’就是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民主體地位、堅(jiān)持憲法法律至上，堅(jiān)持以促進(jìn)社會(huì)公平正義為核心價(jià)值追求、以嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法為生命線的公安機(jī)關(guān)?！盵2]公安機(jī)關(guān)要以深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為載體，在更高層次上全面深化法治公安建設(shè)。

一、新形勢(shì)下我國(guó)全面深化法治公安建設(shè)的實(shí)踐意義

“建設(shè)‘法治公安’，就是以群眾滿意為導(dǎo)向，以解決執(zhí)法突出問題為切入點(diǎn)，以執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為路徑，通過(guò)提高執(zhí)法主體素質(zhì)、完善執(zhí)法制度體系、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督管理、深化執(zhí)法公開，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化?！盵3]新形勢(shì)下我國(guó)開展全面深化法治公安建設(shè)工作，為公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步做好推進(jìn)法治中國(guó)、深化公安改革、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)公平正義、提高規(guī)范執(zhí)法水平等工作保駕護(hù)航。

(一)全面深化法治公安建設(shè)是法治中國(guó)進(jìn)程的助推器

在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的征途上，全面深化法治公安建設(shè)不僅是公安機(jī)關(guān)深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急，更是法治中國(guó)建設(shè)順利開展的直接體現(xiàn)和重要保障。作為國(guó)家執(zhí)法機(jī)關(guān)，各級(jí)公安機(jī)關(guān)在明確治國(guó)中國(guó)總要求以及黨中央提出的全面深化法治公安建設(shè)新目標(biāo)的前提下，必須秉承憲法法律至上執(zhí)法理念，恪守公平正義底線，堅(jiān)持法律面前人人平等，彰顯法治優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)決貫徹落實(shí)新時(shí)代“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的依法治國(guó)方針，助推法治中國(guó)建設(shè)向縱深發(fā)展。

(二)全面深化法治公安建設(shè)是公安改革推進(jìn)的法治保障

中共中央于2015年2月審議通過(guò)的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案，明確指出將建設(shè)法治公安、完善警務(wù)運(yùn)行機(jī)制及推進(jìn)公安行政管理改革作為全面深化公安改革的三大焦點(diǎn)和著力點(diǎn)。全面深化公安改革不但是全面深化法治公安建設(shè)的政策支撐和動(dòng)力源泉，更是深化公安改革的必然要求和核心工作，可幫助化解公安改革工作中深層次問題，為深化公安改革提供理論依據(jù)、法治引領(lǐng)和法治保障，為加快公安改革步伐提供有力的法治保障。

(三)全面深化法治公安建設(shè)是社會(huì)秩序良好的堅(jiān)實(shí)后盾

“所謂社會(huì)秩序，是按照統(tǒng)治階級(jí)的意志和要求，為維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的根本利益的需要而形成的社會(huì)生活方式或社會(huì)規(guī)范，它具體表現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)政治秩序、社會(huì)生產(chǎn)秩序、社會(huì)公共生活秩序等各個(gè)方面?！盵4]社會(huì)秩序良好是社會(huì)穩(wěn)定乃至政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面發(fā)展的重要基石，公安機(jī)關(guān)是維護(hù)良好社會(huì)秩序的中流砥柱，全面深化法治公安建設(shè)就是要緊緊圍繞社會(huì)秩序治理中遇到的新情況、新問題，善于運(yùn)用法治思維和法治方式懲治違法行為人和犯罪嫌疑人，彰顯公安機(jī)關(guān)是維護(hù)良好社會(huì)秩序不可或缺的主力軍。

(四)全面深化法治公安建設(shè)是促進(jìn)社會(huì)公正的迫切需要

公正是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的基本內(nèi)容，是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是衡量國(guó)家或社會(huì)文明發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，是執(zhí)法司法工作的基本價(jià)值追求，更是法治工作的生命線。在2019年5月7日至8日召開的全國(guó)公安工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記發(fā)表了重要講話，強(qiáng)調(diào)公正是執(zhí)法司法工作的生命線。各級(jí)公安機(jī)關(guān)要嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，把打擊犯罪同保障人權(quán)、追求效率同實(shí)現(xiàn)公正的執(zhí)法目的和執(zhí)法形式有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，努力實(shí)現(xiàn)最佳的法治效果。全面深化法治公安建設(shè)正是以維護(hù)社會(huì)公正為價(jià)值追求，堅(jiān)持法律面前人人平等，使人民群眾能夠從每起案件、每項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)中感受到公正。

二、新形勢(shì)下制約我國(guó)全面深化法治公安建設(shè)的主要因素

盡管公安機(jī)關(guān)在法治公安建設(shè)工作中功績(jī)卓著，但在公安機(jī)關(guān)法治建設(shè)的實(shí)踐中，仍然存在諸多制約因素。

(一)公安法制體系不夠健全

“從動(dòng)態(tài)和靜態(tài)相結(jié)合的意義上來(lái)理解，法制既包括國(guó)家創(chuàng)造的法律制度，又包括法律在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，把立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)作為一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，其中心環(huán)節(jié)是依法辦事?！盵5]科學(xué)系統(tǒng)的公安法制體系是全面深化法治公安建設(shè)最核心的保障條件，我國(guó)的公安法制體系框架雖然業(yè)已形成，但是在法治公安建設(shè)實(shí)踐過(guò)程中依然存在部分公安法律法規(guī)內(nèi)容的可操作性不強(qiáng)、缺乏配套的實(shí)施細(xì)則等問題?；陉P(guān)注秩序的法制和聚焦法律至上權(quán)威的法治之間存在的必然聯(lián)系，可見公安法制體系的不完備制約著法治公安建設(shè)的全面深化。

(二)公安執(zhí)法規(guī)范化程度不夠

新形勢(shì)下，社會(huì)公眾對(duì)公安工作中存在的執(zhí)法規(guī)范化問題表示不滿，執(zhí)法規(guī)范化問題主要表現(xiàn)有：一是執(zhí)法態(tài)度和語(yǔ)言失控。這主要是因?yàn)閳?zhí)法主體存在特權(quán)、人治思想，職能設(shè)計(jì)缺失、內(nèi)部管理不精細(xì)等問題，使其對(duì)自身具體行為角色認(rèn)識(shí)模糊，導(dǎo)致執(zhí)法態(tài)度和語(yǔ)言的失控。二是警務(wù)行為偏差。這是執(zhí)法活動(dòng)規(guī)范化程度不夠的主要表現(xiàn)形式，比如，在公安行政管理和辦理案件等警務(wù)活動(dòng)中存在行為失范，少數(shù)基層公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和民警由于特權(quán)思想嚴(yán)重、執(zhí)法為民的思想根基不牢固、受利益驅(qū)動(dòng)等原因，導(dǎo)致執(zhí)法不作為、粗暴執(zhí)法和知法犯法等情況，這些問題正嚴(yán)重阻礙著全面深化法治公安建設(shè)進(jìn)程。

(三)公安執(zhí)法內(nèi)外環(huán)境不佳

新形勢(shì)下，全面深化法治公安建設(shè)所面臨的執(zhí)法環(huán)境不佳。主要表現(xiàn)為：一是暴力抗法事件時(shí)有發(fā)生。隨著我國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，暴力恐怖活動(dòng)以及非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的自我主義致使社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定面臨著新的挑戰(zhàn)，一些公民漠視法律尊嚴(yán)，侮辱甚至攻擊公安民警的現(xiàn)象仍然存在，公安民警執(zhí)法活動(dòng)被邊緣化。二是一些基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)公安執(zhí)法工作的不合理干預(yù)，或者直接參與指揮公安警務(wù)工作，或者以政府文件的形式，要求公安機(jī)關(guān)參與會(huì)議安保、征地拆遷等一些非警務(wù)活動(dòng)，這些不良的執(zhí)法環(huán)境沖擊著公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的獨(dú)立性和公正性。三是一些新聞媒體以其傳播的及時(shí)性、廣泛性、交互性對(duì)不良輿論的迅速擴(kuò)散起到了推波助瀾的作用。以上這些不良內(nèi)外執(zhí)法環(huán)境也在制約著法治公安建設(shè)工作的深化。

(四)部分執(zhí)法主體執(zhí)法能力較低

公安機(jī)關(guān)作為國(guó)家執(zhí)法機(jī)關(guān)，應(yīng)該在其法定職責(zé)范圍內(nèi)，按照相關(guān)要求程序合法地行使職權(quán)。新形勢(shì)下，全面深化法治公安建設(shè)能否取得預(yù)期成效，關(guān)鍵是要打造一支有較高法律素養(yǎng)和執(zhí)法水平的公安隊(duì)伍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)公安隊(duì)伍人數(shù)總量已由改革開放初的50萬(wàn)增至200多萬(wàn)。新形勢(shì)下，由于公安民警的的選拔和聘用環(huán)節(jié)存在不盡合理的地方，使得他們?cè)谖幕刭|(zhì)、法律素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力等方面存在明顯的個(gè)體差異。加之，一些公安民警對(duì)崗位職責(zé)權(quán)限不明確，法律意識(shí)淡薄，法律專業(yè)知識(shí)匱乏，業(yè)務(wù)規(guī)范不熟悉等，這些嚴(yán)重?fù)p害了公安隊(duì)伍的整體形象和執(zhí)法權(quán)威，降低了全面深化公安法治建設(shè)的整體水平和效果，制約著全面深化法治公安建設(shè)工作進(jìn)程。

三、新形勢(shì)下我國(guó)全面深化法治公安建設(shè)的有效路徑

(一)構(gòu)建滿足規(guī)范化執(zhí)法需求的更加科學(xué)健全的公安法制體系

法制是法治的前提和基礎(chǔ)，有法治必然有法制。全面深化法治公安建設(shè)需要更加科學(xué)健全的公安法制體系提供法制保障。構(gòu)建更加科學(xué)健全的公安法制體系是系統(tǒng)工程，其目的在于建立門類齊全、層次分明、相互配套、內(nèi)容一致的公安法律、法規(guī)、制度體系。一是要建立科學(xué)的立法體制，在分析現(xiàn)有公安法律、法規(guī)、規(guī)章的基礎(chǔ)上，結(jié)合不斷涌現(xiàn)的社會(huì)新興事物和領(lǐng)域，科學(xué)謀劃未來(lái)一段時(shí)期的立法工作，出臺(tái)相應(yīng)的法律規(guī)章制度，同時(shí)，根據(jù)理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有法律條文、規(guī)章制度的修改或廢止工作。二是要根據(jù)社會(huì)主要矛盾及主要發(fā)展目標(biāo)加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，切實(shí)解決社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。三是要豐富立法內(nèi)容，特別是對(duì)于執(zhí)法程序，要盡可能細(xì)化，特別是在執(zhí)法的語(yǔ)言和動(dòng)作方面，讓公安民警愿意操作且易于操作。四是要做好公安法制的匯編工作，從形式上對(duì)有關(guān)公安執(zhí)法的法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行整合匯編，方便執(zhí)法。

(二)設(shè)定“覆蓋全警、簡(jiǎn)明管用”的健全公安執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系

全面深化法治公安建設(shè)，必須設(shè)定“覆蓋全警、簡(jiǎn)明管用”的公安執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系。“所謂公安執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系就是以社會(huì)主義法治理念為指引而建立的符合公安執(zhí)法的內(nèi)在聯(lián)系而形成的科學(xué)的有機(jī)整體。具體而言，以修訂完善的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》為基礎(chǔ)，完善公安執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系，主要包括接處警標(biāo)準(zhǔn)體系、案件辦理標(biāo)準(zhǔn)體系、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系、警務(wù)管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系和公安內(nèi)部管理標(biāo)準(zhǔn)體系等?！盵6]進(jìn)一步修訂完善公安執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系，設(shè)立執(zhí)法主體標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法流程標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法保障標(biāo)準(zhǔn)等執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范內(nèi)容，通過(guò)明確執(zhí)法活動(dòng)的責(zé)任主體和主體責(zé)任，進(jìn)一步細(xì)化崗位職責(zé)，執(zhí)法內(nèi)容及其邊界，為公安執(zhí)法實(shí)踐提供明確具體的指引。

(三)建立適宜公安機(jī)關(guān)權(quán)力特點(diǎn)的高效運(yùn)行的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

高效運(yùn)行的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制是公安機(jī)關(guān)權(quán)力有效行使的必要保障，更是全面深化法治公安建設(shè)工作的必然要求。公安機(jī)關(guān)不僅擁有憲法、法律賦予其履行職責(zé)的一般權(quán)力，而且還擁有使用槍支、警械等武裝方面的權(quán)力、緊急狀態(tài)下的緊急征用權(quán)、管制權(quán)等緊急處置方面的權(quán)力以及特殊情況下的技術(shù)偵查權(quán)力等特殊權(quán)力，因此，行使公安機(jī)關(guān)權(quán)力必須在法定權(quán)限內(nèi)依照法定程序行使，不得超越法定權(quán)限范圍和濫用職權(quán)，除了要接受公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督部門、法制部門、紀(jì)檢部門等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督之外，還要接受到來(lái)自公安機(jī)關(guān)外部的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和人民群眾的制約和監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)要以存在問題為導(dǎo)向，完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，綜合運(yùn)用法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督、民主監(jiān)督及黨內(nèi)監(jiān)督等各種監(jiān)督手段，對(duì)執(zhí)法辦案全領(lǐng)域覆蓋、全要素管理、全流程監(jiān)督確保公安機(jī)關(guān)權(quán)力的行使和各種執(zhí)法活動(dòng)的開展置于嚴(yán)密的監(jiān)督之下，杜絕公權(quán)力的缺失和濫用，堅(jiān)決避免以權(quán)代法、以權(quán)壓法現(xiàn)象。

(四)著力鍛造一支素質(zhì)高、本領(lǐng)強(qiáng)的公安執(zhí)法鐵軍

古人云：“徒法不足以自行”。全面深化法治公安建設(shè)重任要依靠高素質(zhì)的公安民警和過(guò)硬的公安隊(duì)伍。如果沒有高素質(zhì)能發(fā)揮主觀能動(dòng)性的執(zhí)法主體，再健全的公安法制體系也發(fā)揮不出應(yīng)有的效能。一是強(qiáng)化憲法法律意識(shí)。公安民警首先要從內(nèi)心深處將憲法法律作為執(zhí)法依據(jù)和自己的行為準(zhǔn)則，嚴(yán)格依法履行法定職責(zé)，增強(qiáng)依法辦事意識(shí)、證據(jù)意識(shí)、程序意識(shí)、權(quán)限意識(shí)、人權(quán)保障意識(shí)和接受監(jiān)督意識(shí)，自覺維護(hù)社會(huì)公平正義。二是創(chuàng)新法制教育培訓(xùn)模式。公安民警可以通過(guò)參加系列法治專題講座、新警入職培訓(xùn)、警銜晉升培訓(xùn)、領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)、專業(yè)警種業(yè)務(wù)培訓(xùn)等活動(dòng)方式，強(qiáng)化對(duì)憲法、社會(huì)主義法治理念、公安常用法律法規(guī)理論以及執(zhí)法常識(shí)的學(xué)習(xí)，不斷提高法律素養(yǎng)。三是重視法治思維習(xí)慣的培養(yǎng)?！胺ㄖ嗡季S就是將法治的各種要求運(yùn)用于認(rèn)識(shí)、分析、處理各類問題的思維方式，是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式?！盵7]公安民警作為執(zhí)法主體，要學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維來(lái)解決社會(huì)治理難題、預(yù)防和打擊違法犯罪、優(yōu)化社會(huì)治理體系，推進(jìn)法治公安建設(shè)工作進(jìn)程。

總之，新形勢(shì)下，公安機(jī)關(guān)只有以法治中國(guó)建設(shè)總要求為依循，用治國(guó)中國(guó)建設(shè)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)統(tǒng)領(lǐng)全面深化法治公安建設(shè)工作過(guò)程，以徹底消除制約全面深化法治公安建設(shè)工作因素為突破口，切實(shí)按照全面深化法治公安建設(shè)的有效路徑去落實(shí)，并與時(shí)俱進(jìn)地開辟新的路徑，才能以推進(jìn)全面深化法治公安建設(shè)這一綜合性系統(tǒng)工程為載體，不斷提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化程度和執(zhí)法公信力，為落實(shí)全面推進(jìn)法治中國(guó)戰(zhàn)略部署、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家做出更大的貢獻(xiàn)。