楊海峰

江蘇省南京市南京公證處，江蘇 南京 210005

2018年6月26日，司法部召開全國公證工作電視電話會(huì)議，部署當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期公證行業(yè)“放管服”改革工作。司法部部長傅政華強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央和國務(wù)院關(guān)于“放管服”改革工作的部署，從依法行政和建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的角度，主動(dòng)承擔(dān)起公證行業(yè)“放管服”改革相關(guān)工作，進(jìn)一步對公證體制機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化，確保公證事業(yè)有正確方向和健康發(fā)展的前途。①因此，公證機(jī)構(gòu)如何在工作實(shí)踐中深刻理解并貫徹落實(shí)公證領(lǐng)域的“放管服”的改革部署工作，如何在“放管服”改革的政策背景下對于公證事業(yè)發(fā)展過程中所面臨的核心挑戰(zhàn)以及解決路徑有一個(gè)正確的認(rèn)知，是我們從業(yè)者亟需思考的關(guān)鍵問題。

一、“放管服”改革與公證事業(yè)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性

所謂“放管服”，即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三者協(xié)同推進(jìn)。在2015年5月12日召開的全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上，李克強(qiáng)總理將“放管服”改革闡明為“深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能”的總要求②《2016年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》則進(jìn)一步將“放管服”的要點(diǎn)細(xì)化為“持續(xù)簡政放權(quán)，進(jìn)一步激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力”，“加強(qiáng)監(jiān)管創(chuàng)新，促進(jìn)社會(huì)公平正義”和“優(yōu)化政府服務(wù)，提高辦事效率”。從宏觀的角度著眼，政府的“放管服”改革是政府職能轉(zhuǎn)變以及政府自身的完整性建設(shè)，是行政體制改革工作的具體化。從微觀上來講，“放”、“管”、“服”三者分別具有自己的側(cè)重點(diǎn)?！胺拧钡膬?nèi)涵是政府行政角色定位，是需要在新的層面上厘定政府、市場、社會(huì)之間的關(guān)系；“管”的內(nèi)里是與政府管理職能轉(zhuǎn)變相關(guān)，管理職能轉(zhuǎn)變強(qiáng)調(diào)任何行業(yè)和經(jīng)濟(jì)體都能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新常態(tài)、科學(xué)技術(shù)新進(jìn)展和全面深化改革的新形勢；“服”強(qiáng)調(diào)的是在“放”與“管”的全面深化的基礎(chǔ)上完善社會(huì)主義治理理念、治理機(jī)制和治理體系。作為一個(gè)新時(shí)代的改革攻堅(jiān)戰(zhàn)，“放管服”改革不僅僅作為新的形勢下我國經(jīng)濟(jì)管理體制改革的基準(zhǔn)內(nèi)涵，同樣也是“構(gòu)建現(xiàn)代政府治理體系的重要抓手”。③

公證制度是一項(xiàng)具有預(yù)防性質(zhì)的替代訴訟法律的制度，“它通過法律確認(rèn)的方式獲得并行使專屬性的法定證明職責(zé)，對法律事實(shí)和文書的真實(shí)性、合法性予以確認(rèn)，賦予其法律上的效力，從而達(dá)到預(yù)防糾紛、減少訴訟的目的?！雹芨鶕?jù)我國《公證法》第2條的規(guī)定，“公證是公證機(jī)構(gòu)根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請，依照法定程序?qū)γ袷路尚袨?、有法律意義的事實(shí)和文書的真實(shí)性、合法性予以證明的活動(dòng)?！憋@然，作為一種社會(huì)化的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，公證處所行使的職能在本質(zhì)上脫離不了“服”的核心特征?！肮堋笔枪C處作為證明機(jī)構(gòu)所要行使職能的題中應(yīng)有之意。另言之，假若在歷史的維度來一探新中國公證制度的發(fā)展歷程，不難看出，公證機(jī)構(gòu)職能歷經(jīng)“司法權(quán)—行政權(quán)—社會(huì)化法律服務(wù)”⑤的轉(zhuǎn)變道路。一言以蔽之，現(xiàn)存的公證機(jī)構(gòu)其本身也正是簡政“放”權(quán)的自然結(jié)果。

總結(jié)，核心理念、基本職能與歷史淵源等角度分析，當(dāng)前亟待發(fā)展的公證事業(yè)與黨和政府盡全力推廣的“放管服”改革，存在著不可磨滅的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。這種內(nèi)在的關(guān)聯(lián)關(guān)系，為站在全面且理性的角度去探究“放管服”改革背景下我國公證事業(yè)當(dāng)前的困境及發(fā)展路徑提供新的思路。

二、當(dāng)前我國公證事業(yè)發(fā)展過程中面臨的主要困境

(一)公證服務(wù)范圍與日益增長的社會(huì)需求不匹配

我國《公證法》在理論上規(guī)定了廣泛的公證服務(wù)事項(xiàng)與事務(wù)，⑥現(xiàn)實(shí)實(shí)踐現(xiàn)狀很明顯的揭示一個(gè)現(xiàn)象，公證服務(wù)的深度和廣度不能夠滿足高速發(fā)展的社會(huì)需求。即使當(dāng)下，仍然大量的公證機(jī)構(gòu)尚未能杜絕“以證換證”、出具單一證明的工作模式，絕大多數(shù)的公證業(yè)務(wù)仍是委托、繼承、遺囑、贈(zèng)與等傳統(tǒng)證明類公證事項(xiàng)，對于新的社會(huì)公證需求的業(yè)務(wù)有著畏難、畏證的心理。以提供法律咨詢出具法律意見書為例，即便2005年通過的《公證法》對此已有明文規(guī)定，且司法部原律師公證工作指導(dǎo)司在2011年3月還專門發(fā)布了公證機(jī)構(gòu)出具法律意見書的通用格式，到目前為止，筆者敢斷言存在大量的公證機(jī)構(gòu)尚未出具過任何的相關(guān)法律意見書。誠然，公證機(jī)構(gòu)開展新業(yè)務(wù)有客觀上的困難，但主觀上的不思進(jìn)取，對新業(yè)務(wù)懷有畏難情緒也是重要原因。我國的公證制度沒有達(dá)到服務(wù)于社會(huì)主義新經(jīng)濟(jì)時(shí)代大浪潮的預(yù)期，只是仍停留在預(yù)防糾紛、減少訴訟基本社會(huì)機(jī)能層面上，固然這是公證機(jī)構(gòu)保留職能，不應(yīng)舍棄，但在社會(huì)進(jìn)步的大潮中要有所思、有所進(jìn)。

(二)公證手續(xù)繁雜、周期稍長，效率不高

某些公證事項(xiàng)仍然要求當(dāng)事人提供過于繁雜的證明材料，讓人民群眾需要多次來往于不同部門開具不同證明材料。例如，“涉及到房產(chǎn)繼承公證當(dāng)事人要提供當(dāng)事人身份證明、被繼承人死亡證明、親屬關(guān)系證明、房產(chǎn)證等四種證明材料，在發(fā)生多人轉(zhuǎn)繼承、代位繼承等復(fù)雜情況下，可能要提供多達(dá)十幾種證明材料，人民群眾往往要跑派出所、民政局、基層人民政府、社區(qū)居委會(huì)以及被繼承人單位等多個(gè)部門”，⑦苦不堪言。

相對于手續(xù)繁雜的問題，當(dāng)下的公證機(jī)構(gòu)還有辦證周期長的痼疾?！豆C法》第30條規(guī)定：一般公證的辦理時(shí)限為受理公證申請之日起15個(gè)工作日。在公證法律實(shí)踐中，許多公證機(jī)構(gòu)在辦理簡單涉及房產(chǎn)的委托書、聲明書需要5-7個(gè)工作日。這在筆者看來是出乎想象，筆者所在公證機(jī)構(gòu)對于簡單為委托書、聲明書公證可以做到半個(gè)小時(shí)出證書，極大的縮短了當(dāng)事人等證時(shí)間，節(jié)約了社會(huì)成本。雖然、一些公證機(jī)構(gòu)在核實(shí)信息可能存在大量難以預(yù)料的困難，會(huì)消耗許多當(dāng)事人的時(shí)間，但是一些公證機(jī)構(gòu)在工作態(tài)度上有著消極懈怠、辦事拖沓的現(xiàn)象，會(huì)導(dǎo)致一些公證甚至四五個(gè)月才能完結(jié)和辦完，極大地浪費(fèi)了社會(huì)的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本。

(三)社會(huì)整體對公證機(jī)構(gòu)和職能缺乏清晰認(rèn)知

公證機(jī)構(gòu)的宣傳自始至終是公證機(jī)構(gòu)對外拓展影響力的薄弱環(huán)節(jié)，由于各種現(xiàn)實(shí)和體制的原因，大量的公證機(jī)構(gòu)還停留在過去的單純服務(wù)行政的思維模式，零開展公證宣傳。一些為數(shù)不多的宣傳方式，仍然是迫于上級(jí)機(jī)關(guān)的行政命令，簡單選擇散發(fā)宣傳冊、開設(shè)專欄、舉辦現(xiàn)場咨詢活動(dòng)等傳統(tǒng)常規(guī)操作模式。在新發(fā)展的數(shù)字化社會(huì)洪流中，上述宣傳方式既沒有力度也沒有深度，另外由于主觀上不重視，客觀上手段的制約，比如：時(shí)間短、受眾小、形式單調(diào)、缺乏趣味性等等原因，導(dǎo)致公證機(jī)構(gòu)的宣傳聊勝于無。進(jìn)一步，公證機(jī)構(gòu)的宣傳活動(dòng)只是估計(jì)到固有的辦證類型，對新形勢下的提存、保管、金融相關(guān)業(yè)務(wù)、法律咨詢等公證事務(wù)則少有提及，也難怪社會(huì)整體對公證機(jī)構(gòu)和公證活動(dòng)缺乏基本認(rèn)知。我國的《公證法》施行已十余載，普通群眾甚至連相關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員對《公證法》、公證機(jī)構(gòu)、公證活動(dòng)也缺乏應(yīng)有的認(rèn)知。以上導(dǎo)致公證活動(dòng)預(yù)防糾紛、維護(hù)公平正義的社會(huì)職能難以有效展開。

三、“放管服”改革背景下我國公證事業(yè)的發(fā)展路徑探析

(一)開拓公證業(yè)務(wù)服務(wù)范圍，公證創(chuàng)新參與司法輔助

“放管服”改革的時(shí)代要求下，公證機(jī)構(gòu)提供的業(yè)務(wù)服務(wù)不能再僅僅局限于傳統(tǒng)的等證上門模式，由內(nèi)到外的轉(zhuǎn)型、升級(jí)業(yè)務(wù)模式刻不容緩。為了匹配當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展所激發(fā)的廣泛社會(huì)需求，大力開展能直接體現(xiàn)公證機(jī)構(gòu)活動(dòng)值的公證業(yè)務(wù)，將公證單一的“證明”功能向廣闊的綜合性法律服務(wù)功能拓展。正如有實(shí)務(wù)者所分析的那樣，“公證機(jī)構(gòu)積極開展提存、保管、代書、提供法律咨詢、抵押登記等公證事務(wù)法律服務(wù)，這本身既是獲取法律經(jīng)驗(yàn)的方式，又是將自身經(jīng)驗(yàn)作用于法律實(shí)踐的有益做法?！雹?/p>

在完成拓展一般的公證業(yè)務(wù)活動(dòng)，可以承擔(dān)起司法輔助的職能，⑨達(dá)到滿足多元化司法服務(wù)需求的目的。比如，公證處的公證員憑借其中立第三方的身份和對其的社會(huì)公信力認(rèn)可，作為法院特邀調(diào)解員，承擔(dān)民商事糾紛、家事糾紛等相關(guān)領(lǐng)域的調(diào)糾紛的調(diào)解；為了解決法院執(zhí)行款沉淀的頑疾，大力促進(jìn)執(zhí)行款項(xiàng)提存公證業(yè)務(wù)開展；參與法院此現(xiàn)場執(zhí)行保全工作，為法院執(zhí)行過程提供記錄現(xiàn)狀、財(cái)物清點(diǎn)、記錄造冊等公證法律事務(wù)服務(wù)，有效率地提高執(zhí)行率與增加透明度等。

(二)精簡公證辦理流程，推進(jìn)數(shù)據(jù)信息共享

深耕“放管服”改革，助力政府職能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，為大環(huán)境的優(yōu)化發(fā)展提供可能，最大限度讓創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的資源充分涌流。目前略顯繁雜的公證辦證流程和冗長的辦證周期，整個(gè)市場的活力釋放不夠完全，達(dá)不到“放管服”改革的既定目標(biāo)。根據(jù)上述情形，精簡公證辦理流程是解決問題的妙藥良方。一部分，從方便百姓辦事的基本角度出發(fā)，簡化證明材料和相關(guān)當(dāng)事人必須到場辦理公證的硬性要求。例如，當(dāng)事人采用書面委托、傳真、郵寄等方式提供證明材料；由于年紀(jì)、異地求學(xué)、工作等客觀原因不能實(shí)現(xiàn)到現(xiàn)場辦證的情況，對于公證處和公證員是否能為當(dāng)事人設(shè)身處地考慮的一個(gè)考驗(yàn)，送證上門、采取錄像錄音等辦證方式可以切實(shí)解決群眾困難，也是建設(shè)服務(wù)型社會(huì)的要求。另一部分，完善公證辦理工作機(jī)制是根本舉措。公證機(jī)構(gòu)可以探究適度分擔(dān)當(dāng)事人的舉證責(zé)任的可行性，將“一站式”服務(wù)深刻貫徹落實(shí)，公證處變被動(dòng)為主動(dòng)，盡量多為當(dāng)事人核實(shí)材料，讓當(dāng)事人“最多跑一次”不再停留在口號(hào)上。

當(dāng)事人開具證明材料和公證機(jī)構(gòu)核實(shí)信息存在制度性的困難。由是，公證處憑借互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的東風(fēng)，探索推進(jìn)公證信息化進(jìn)程。第一，公證行業(yè)內(nèi)建設(shè)公證大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，實(shí)施公證文書電子化，利用大數(shù)據(jù)對公證行業(yè)內(nèi)固有存量證明材料和公證文書的實(shí)時(shí)調(diào)取和互聯(lián)共享。第二，要實(shí)現(xiàn)信息共享，⑩實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門之間信息的互通有無，婚姻、戶籍、房產(chǎn)登記、銀行征信等信息有條件、有范圍的向公證機(jī)構(gòu)開放，為公證處得到和核查信息建立通道。

(三)讓新媒體、自媒體為公證宣傳助力，孵化適宜公證事業(yè)輿論環(huán)境

前已述及，缺乏公證宣傳是社會(huì)對公證活動(dòng)的認(rèn)知度低的原因，公證事業(yè)的發(fā)展囿于此是現(xiàn)狀。由是，目前全社會(huì)推行“放管服”改革的政策背景與新媒體、自媒體技術(shù)日新月異的大環(huán)境下，公證處亟需改變傳統(tǒng)、常規(guī)的公證宣傳模式，將新媒體、自媒體利用起來加強(qiáng)公證宣傳，擴(kuò)大公證發(fā)展的受眾面和知名度。

其次，深度拓展宣傳公證業(yè)務(wù)廣度，不局限傳統(tǒng)的證明類業(yè)務(wù)，要加大力度對提存、保管、提供法律咨詢、代寫文書、意定監(jiān)護(hù)、綜合民事協(xié)議、綜合性法律服務(wù)進(jìn)行宣傳。在宣傳技術(shù)上，應(yīng)該做到有所側(cè)重依靠新媒體、自媒體進(jìn)行宣傳，重點(diǎn)和熱點(diǎn)是宣傳要解決的主要矛盾，特別是社會(huì)熱點(diǎn)問題、國家重大工程建設(shè)、久拖未決的當(dāng)事人合法權(quán)益中的公證機(jī)構(gòu)的參與度都是宣傳的內(nèi)容。

最終，微博、微信、QQ、直播等新媒體、自媒體傳播方式都可以用來對公證事業(yè)進(jìn)行宣傳，宣傳短片、微視頻、微電影、信息稿、新聞報(bào)道等都是宣傳的樣式。另外，公證機(jī)構(gòu)與媒體建立互動(dòng)與溝通常態(tài)化機(jī)制，將積累的各類證據(jù)、數(shù)據(jù)、圖片、視頻資料等素材主動(dòng)和媒體對接，達(dá)到公證宣傳的目的。

[ 注 釋 ]

①《司法部召開會(huì)議要求在公證行業(yè)深入開展“放管服”改革》[EB/OL].中華人民共和國司法部中國政府法制信息網(wǎng).http： // www. moj. gov. cn/ organization/ content/ 2018-06/26/573_21243.html，2019-02-22.

②《李克強(qiáng)在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上的講話》[EB/OL].中央政府門戶網(wǎng)站.http： // www. gov.c n/g uowuyuan/ 2015-05/15/ content_2862198.htm，2019-02-22.

③張定安.關(guān)于深化“放管服”改革工作的幾點(diǎn)思考[J].行政管理改革，2016(7).

④馬宏俊，文亞雄.試論我國公證制度改革[J].治理研究，2018(4).

⑤閆晶.公證辦理是“放管服”還是“益專服”？ ——兼與<公證辦理也要推進(jìn)“放管服”改革精簡事項(xiàng)和手續(xù)優(yōu)化流程和服務(wù)>一文商榷[J].中國公證，2017(7).

⑥注意區(qū)分此處的“事項(xiàng)”與“事務(wù)”.我國《公證法》第11條規(guī)定了公證機(jī)構(gòu)辦理的公證事項(xiàng)；第12條則規(guī)定了公證機(jī)構(gòu)可以辦理的事務(wù)：(一)法律、行政法規(guī)規(guī)定由公證機(jī)構(gòu)登記的事務(wù)；(二)提存；(三)保管遺囑、遺產(chǎn)或者其他與公證事項(xiàng)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)、物品、文書；(四)代寫與公證事項(xiàng)有關(guān)的法律事務(wù)文書；(五)提供公證法律咨詢.”

⑦姜秀謙，朱峰.公證辦理也要推進(jìn)“放管服”改革 精簡事項(xiàng)和手續(xù) 優(yōu)化流程和服務(wù).中國政策研究網(wǎng).http： // www. zgzcinfo. cn/ specialtopic/ show-308. html，2019-02-22.

⑧袁強(qiáng).發(fā)展公證事務(wù)的必要性和緊迫性[J].中國公證，2018(12).

⑨關(guān)于公證與司法的互助合作基礎(chǔ)之分析.王儉，俞金平.探索與司法所合體 實(shí)現(xiàn)公證向基層延伸[J].中國公證，2018(9).

⑩郭慶良.2018年中國公證事業(yè)發(fā)展情況[J].中國公證，2018(10).